51. Jde-li o pojem "pastorační pracovník" podle čl. 4 odst. 2 konkordátní smlouvy, výklad navrhovatelky je pouhým nepochopením a dezinterpretací. Tento pojem byl zvolen jako termín neutrální a obecnější, jelikož obsah pojmu "duchovní" je v českém právu a kanonickém právu odlišný (v kanonickém právu jde o pojem užší). Aby se zaručila co největší flexibilita vnitrostátní úpravy zpovědního tajemství nebo práva obdobného zpovědnímu tajemství, trvala česká strana na výslovném odkazu na podmínky podle vnitrostátního práva. Státu zůstala zachována možnost tyto podmínky měnit, aniž by tím došlo k porušení konkordátní smlouvy. O tom, kdo je "pastoračním pracovníkem" podle čl. 4 odst. 2, tudíž neexistují žádné pochybnosti - z důvodu odkazu na vnitrostátní právo jím je pouze "duchovní" ve smyslu zákona o církvích.
52. V této souvislosti je rovněž nutno odmítnout domněnku navrhovatelky, že právo obdobné zpovědnímu tajemství je vyhrazeno pouze pro církve nepraktikující zpověď. Takový výklad by byl diskriminační a nelogický. Podle vlády proto nedochází k žádnému omezení možnosti vyšetřovat trestné činy.
53. Vláda odmítá i tvrzení navrhovatelky stran omezení svobody vědeckého bádání v důsledku čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy. Stát nemá plnou a neomezenou moc nad všemi archivy na svém území, ač vykonává jistou míru dohledu a regulace nad archivy podle zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě. Tato možnost ovšem není neomezená ani absolutní, zejm. i s ohledem na to, že církevní archivy jsou archivy soukromými, jež jsou spravovány různými institucemi. Všechny z nich jsou však přístupné badatelům a veřejnosti podle stanovených pravidel, plynoucích z právního rámce regulace archivnictví. Vláda tudíž nevidí v čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy žádné myslitelné omezení svobody vědeckého bádání.
54. Jde-li o tvrzený rozpor čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 konkordátní smlouvy s principem rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, vláda má za to, že tento argument není opodstatněný. Zmíněná ustanovení jsou pouze novým odkazem na dohody, které mají v České republice mnohaletou a bezproblémovou tradici. Zpravidla jsou uzavírány mezi orgánem moci veřejné na jedné straně a Českou biskupskou konferencí a Ekumenickou radou církví na straně druhé. Vláda nesouhlasí s tvrzením navrhovatelky, že spory z těchto veřejnoprávních dohod by snad měly být řešeny diplomatickou cestou podle čl. 14 konkordátní smlouvy. Uvedené ustanovení se vztahuje výlučně na Českou republiku a Svatý stolec jako vysoké smluvní strany, nikoli na smluvní strany prováděcích dohod. Celá navrhovatelčina konstrukce o údajně problematických vrchnostenských vztazích, nerovnosti a nemožnosti soudního přezkumu se proto nutně musí zhroutit.
55. V reakci na připuštění rozšíření původního návrhu Ústavní soud vyzval k dodatečnému vyjádření rovněž vládu. Vláda se vyjádřila, že nepovažuje za nutné doplnit své původní vyjádření, neboť má za to, že již v něm vyvrátila veškeré pochybnosti vznesené navrhovatelkou i prezidentem republiky.
II. 4. Vyjádření amicorum curiae
56. Ratifikace konkordátní smlouvy může mít přinejmenším nepřímý dopad do právní sféry všech registrovaných církví a náboženských společností, zejména těch s oprávněním k výkonu zvláštních práv. Ústavní soud proto umožnil vyjádřit se těm církvím a náboženským společnostem (event. jejich svazům), jež mají v současnosti oprávnění k výkonu zvláštních práv podle § 7 zákona o církvích. Které to jsou, Ústavní soud ověřil v rejstříku církví a náboženských společností a v rejstříku svazů církví a náboženských společností, vedených Ministerstvem kultury (§ 17 až 19 zákona o církvích).
57. Česká biskupská konference zaslala Ústavnímu soudu své vyjádření a požádala o přiznání postavení amici curiae, aniž by k tomu byla Ústavním soudem vyzvána. Další církve a náboženské společnosti, resp. jejich svazy, Ústavní soud vyzval k tomu, aby mu ve lhůtě sedmi dnů sdělily, zda rovněž žádají o přiznání tohoto postavení, a event. zaslaly svá vyjádření.
58. O takový vstup do řízení požádala ve lhůtě pouze Ekumenická rada církví, Náboženská společnost českých unitářů (ta se však dále nijak nevyjádřila) a Náboženská společnost Svědkové Jehovovi.
II. 4. 1. Vyjádření a doplnění vyjádření České biskupské konference
59. Česká biskupská konference (ČBK) ve vyjádření uvedla, že konkordátní smlouva byla uzavřena se Svatým stolcem jakožto specifickým subjektem mezinárodního práva, uznaným drtivou většinou států světa a majícím smluvní způsobilost. Účelem konkordátní smlouvy není napodobovat určitou historickou situaci, ale přinést regulatorní rámec pro aktuálně žité situace. Struktura a obsah konkordátní smlouvy proto odpovídají současnému kontextu vztahu státu a církve. Poukazuje zejm. na závěry 2. vatikánského koncilu, z nichž mj. plyne odlišení a oddělení státu a církve, z nichž oba mají svou vlastní oblast působnosti. Současné smlouvy konkordátního typu - na rozdíl od těch předchozích - věnují větší pozornost člověku jako příjemci ochrany, kladou větší důraz na náboženskou svobodu a ke státu přistupují jako k nábožensky neutrálnímu útvaru.
60. K námitce asymetričnosti, resp. nevyváženosti konkordátní smlouvy ČBK uvádí, že rozhodně nejde o smlouvu mezi "trůnem a oltářem", nýbrž o mezinárodní smlouvu týkající se otázky svobody náboženského vyznání v individuální i kolektivní rovině. Požadavek na protiplnění ze strany Svatého stolce evokuje transakční přístup k základním právům, což není u mezinárodních smluv podobného typu standardní. Navíc požadavek např. na uznávání civilních sňatků a rozvodů církví nereflektuje odlišnost dotčených normativních systémů.
61. K námitce rozporu s náboženskou neutralitou státu ČBK mj. uvádí, že Ústavní soud již rozpracoval význam čl. 2 odst. 1 Listiny a dovodil, že toto ustanovení vyžaduje akceptaci náboženského pluralismu a příkaz oddělení státu od konkrétních náboženských vyznání. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/13, bodě 311, pak vymezil test náboženské neutrality státu. Smlouva s tímto testem není v rozporu. Důsledkem ratifikace nebude legitimizace výkonu veřejné moci náboženským argumentem, tato smlouva nezaujímá postoj k obsahu nebo praxi katolické církve a nezakládá neodůvodněnou nerovnost. Otázka snížení vnitřní plurality katolické církve je otázkou čistě teologické povahy, o níž soudy nemají pravomoc rozhodovat.
62. Navrhovatelčina námitka založení nerovnosti v přístupu k náboženským vyznáním měla dva aspekty. První z nich (tvrzení, že katoličtí věřící budou mít přístup k širšímu spektru práv než věřící jiných církví) není nijak odůvodněn a neodráží relevantní právní úpravu. Druhý (tvrzení, že samotná forma mezinárodněprávní garance určitých práv zakládá nerovnost) není opodstatněný. Důvod, proč byla konkordátní smlouva uzavřena pouze s katolickou církví, spočívá v tom, že pouze katolická církev má k dispozici subjekt mezinárodního práva. Tato odlišnost je legitimním důvodem pro odlišné zacházení. Navíc již v současnosti stát uplatňuje diferencovaný přístup k církvím a náboženským společnostem (srov. zvláštní práva v § 7 zákona o církvích).
63. ČBK by přivítala, kdyby stát zvolil cestu známou např. ze Slovenska nebo Německa a v návaznosti na ratifikaci konkordátní smlouvy uzavřel vnitrostátní smlouvy obdobného obsahu také s dalšími církvemi a náboženskými společnostmi. Zdůrazňuje také, že v České republice je duchovní služba v ozbrojených sborech, armádě, věznicích nebo zdravotnických zařízeních poskytována na ekumenickém principu, nekonfesně a nemisijně. Obecný rámec je zpravidla zajištěn na základě trojstranných smluv a dohod mezi Českou biskupskou konferencí, Ekumenickou radou církví a příslušným orgánem moci veřejné. Konkordátní smlouva obsahuje poprvé právní základ takových dohod a jasně vyjadřuje vůli katolické církve pokračovat v tomto modelu spolupráce.
64. Nakonec se ČBK vyjádřila také k námitkám o právu obdobném zpovědnímu tajemství, resp. související povinnosti mlčenlivosti pastoračních pracovníků (čl. 4 odst. 2 smlouvy). Obavy navrhovatelky jsou patrně založeny na terminologickém omylu o obsahu pojmu "pastorační pracovník". Zatímco české právo zná pojem duchovního se specifickým vnitrostátním obsahem (tj. pojem, jež není vázán na určitý náboženský úkon, teologickou justifikaci nebo podobu pověření ke službě), druhá smluvní strana ekvivalentním pojmem nedisponuje. Ve smlouvě byl proto zvolen neutrální pojem pastorační pracovník. Aby však byl ochráněn zájem české strany na nerozšiřování institutu práva zpovědního a obdobného tajemství na osoby, které ho podle stávající vnitrostátní úpravy nepožívají, obsahuje dotčené ustanovení odkaz na český právní řád. Zpovědní tajemství a právo obdobné zpovědnímu tajemství se proto bude i po ratifikaci konkordátní smlouvy vztahovat pouze na duchovní ve smyslu českého právního řádu. Rovněž možnost církve vymezit, kdo jsou její duchovní či pastorační pracovníci požívající práva a povinnosti plynoucí ze zpovědního nebo obdobného tajemství, není a nebude unikátní pro katolickou církev, ale je garantována všem registrovaným církvím [§ 10 odst. 3 písm. f) zákona o církvích]. Konkordátní smlouva na tom nic nemění. Platí, že řešení otázky, na které osoby se vztahuje zákonná povinnost překazit trestný čin nebo jej oznámit, je i nadále v moci vnitrostátního zákonodárce.
65. V doplnění vyjádření (které reagovalo na vyjádření prezidenta republiky, viz část II. 2. shora) ČBK především odmítá tvrzení prezidenta o nutnosti striktního oddělení státu od církví. Česká republika je konfesně neutrálním státem, což však státu nebrání být v kontaktu a spolupracovat ve věcech společného zájmu s církvemi, event. tuto spolupráci diferencovat podle různých kritérií. Uzavírání písemných dohod o podrobnostech výkonu pastorační péče mezi orgány moci veřejné a církvemi a náboženskými společnostmi, které na smlouvě kritizuje prezident republiky, bylo předvídáno původním vládním návrhem zákona o církvích a - byť nakonec nebylo výslovně zakotveno v právním řádu - bylo posléze vynuceno praxí. Prezidentem republiky prosazovaná striktní verze sekularismu nemá oporu ani v právním řádu, ani v judikatuře.
66. Nelze souhlasit ani s tvrzením, že čl. 13 smlouvy přiznává (kvazi)mezinárodněprávní subjektivitu ČBK. ČBK požívá právo jednat a vystupovat jménem římskokatolické církve, jelikož je jejím statutárním orgánem. Uvedené ustanovení má spíše význam z pohledu kanonického práva, k němuž bude mít po ratifikaci postavení lex specialis.
67. Rozpor smlouvy s ústavním pořádkem nelze spatřovat ani v absenci ustanovení o povinnosti katolické církve dodržovat český právní řád. Katolická církev na území České republiky působí pouze prostřednictvím církevních právnických osob ve smyslu čl. 6 smlouvy. I kdyby snad smlouva neobsahovala explicitní závazek katolické církve jako celku dodržovat při svém působení na území České republiky český právní řád, jednoduše vyplývá ze samotného principu jejího působení na území České republiky v podobě dvou registrovaných církví, tedy vnitrostátních subjektů podle zákona o církvích.
68. Závěrem se ČBK vyjadřuje k argumentaci prezidenta republiky proti čl. 4 odst. 1 smlouvy (kterou si posléze osvojila též navrhovatelka, viz bod 16 shora). Nejprve tento problém rozebírá z pohledu kanonického práva, kde je zpovědní tajemství považováno za absolutní a neprolomitelné. Skutečnost, že z hlediska perspektivy vnitřních předpisů církve je tzv. zpovědní tajemství ("sigillum sacramentale", tedy "svátostná pečeť") neporušitelné, vyplývá z textu kán. 983 § 1 Kodexu kanonického práva: "Svátostné zpovědní tajemství je neporušitelné; proto nesmí zpovědník nic vyzradit na kajícníka ani slovem, ani žádným jiným způsobem a z žádného důvodu." Kán. 984 § 1 upravuje také další aspekt této mlčenlivosti, když stanoví: "Zpovědníkovi je přísně zakázáno použít ke škodě kajícníka vědomostí získaných z vyznání hříchů, a to i tehdy, kdy je vyloučeno jakékoliv nebezpečí odhalení." Dále obsáhle vysvětluje význam zpovědního tajemství z pohledu katolického náboženství a podotýká, že v souvislosti se zpovědí nevznikají žádné listiny.
69. Kněz nemusí vůbec znát identitu kajícníka. Jakkoli případy, kdy kněz identitu kajícníka zná, nejsou výjimečné, je třeba vzít do úvahy, že vlastním místem udílení svátosti smíření je zpovědnice opatřená mřížkou mezi kajícníkem a zpovědníkem; mřížka zajistí, že zpovědník slyší kajícníkův hlas, ale nevidí jej; kajícník nemá současně žádnou povinnost se identifikovat pomocí údajů, podle nichž by mohl být ztotožněn. Zvláště při zpovědích na poutních místech nebo při významnějších slavnostech je běžné, že kněz vyzpovídá větší množství kajícníků, které nezná a jejichž vyznání si ani nemůže zapamatovat, i kdyby snad chtěl.
70. ČBK dále vysvětluje, jak třeba chápat zpovědní tajemství v českém právním řádu. Protože se český Ústavní soud touto otázkou v minulosti meritorně nezabýval, nezbývá než poukázat na judikaturu jiných soudů. Judikatura Spolkového ústavního soudu Německa spatřuje základ uznání zpovědního tajemství v právu na svobodu náboženského vyznání a lidské důstojnosti, pročež nejen komunikace uskutečněná v rámci zpovědi, ale také "rozhovor zpovědní povahy" si zaslouží "absolutní ochranu" (BVerfG, 3. 3. 2004, 1 BvR 2378/98, 1 BvR 1084/99, odst. 148). Ochranu důvěrnosti rozhovorů s duchovním zmínil také jako korektiv přípustnosti akustických odposlechů (BVerfG, 11. 5. 2007, 2 BvR 543/06, odst. 36).
II. 4. 2. Vyjádření Ekumenické rady církví
71. Ekumenická rada církví (ERC) úvodem poukazuje na stanovisko přijaté jejím řídícím výborem dne 17. 10. 2024: "Ekumenická rada církví v ČR vítá návrh smlouvy České republiky se Svatým stolcem a věří, že přijetí této smlouvy přispěje k ochraně duchovních, lidských a kulturních hodnot a pevněji zakotví dodržování lidských práv a základních svobod v naší zemi. Ochrana, kterou tato smlouva poskytuje, se týká nejen katolické církve, ale i ostatních církví a náboženských společností." ERC by navíc ocenila, kdyby se jiní účastníci řízení zdrželi výroků o porušování konfesní neutrality státu a práv nekatolických církví a náboženských společností, aniž by si předtím opatřili jejich stanoviska.
72. ERC na smlouvu nahlíží přes čl. 2 odst. 1 Listiny. Skutečnost, že Svatý stolec coby subjekt mezinárodního práva má (na rozdíl od jiných církví a náboženských společností) způsobilost uzavírat mezinárodní smlouvy, není rozporné s čl. 2 odst. 1 Listiny. Naopak, Česká republika je nepochybně nekonfesním státem kooperačního typu. Je proto přípustné a žádoucí, aby s církvemi a náboženskými společnostmi uzavírala dohody a smlouvy (i mezinárodní) za účelem jejich společné kooperace. ERC vnímá konkordátní smlouvu tak, že všechna práva přiznaná katolické církvi si mohou ostatní registrované církve a náboženské společnosti nárokovat eo ipso v mezích českého právního řádu.
73. K rozsahu a implikacím zpovědního a jemu obdobného tajemství ERC uvádí, že čl. 16 odst. 2 Listiny garantuje církvím a náboženským společnostem možnost ustanovit si své duchovní nezávisle na státních orgánech. To se pak promítlo i do § 10 odst. 3 písm. f) zákona o církvích, podle kterého základní dokument registrované církve musí obsahovat mj. informaci o způsobu ustavování a odvolávání duchovních a seznam jejich označení v rámci církve. Stát ani účastníci řízení si proto nemohou osobovat právo vykládat, kdo za duchovního považován je a kdo ne. Rovněž rozlišování mezi zpovědním a jemu obdobným tajemstvím je užitečné a odůvodněné, jelikož ne všechny církve a náboženské společnosti znají institut zpovědi (znají pouze institut důvěrného duchovního rozhovoru).
74. Naopak je podle ERC výsostným právem státu upravit rozsah práva zachovávat povinnost mlčenlivosti v souvislosti s výkonem zpovědního nebo obdobného tajemství; konkordátní smlouva na tom nic nemění. Mlčenlivost lze podle současného právního stavu uplatňovat výlučně v souvislosti se zpovědí nebo důvěrným rozhovorem, který je zpovědi obdobný. Je-li pravdou, že představitelé některých církví odmítají s odkazem na zpovědní tajemství vydat orgánům činným v trestním řízení spisy z vnitrocírkevních šetření, jde o zcela nepřijatelnou praxi a zneužití ochrany mlčenlivosti, které má za následek poškození pověsti všech náboženských společností.
II. 4. 3. Vyjádření Náboženské společnosti Svědkové Jehovovi
75. Náboženská společnost Svědkové Jehovovi (NSSJ) ve vyjádření zdůraznila, že pro posouzení věci jsou klíčové principy náboženské svobody a zákazu diskriminace. Proto též její stanovisko primárně poukazuje na principy plynoucí z judikatury ESLP, a to zejména z judikatury vztahující se k čl. 9 a 14 Úmluvy. K tomu, jak má věc být Ústavním soudem posouzena, pak nezaujímá NSSJ žádné stanovisko. Zároveň ani neusiluje o žádné zvláštní zacházení, nýbrž pouze o rovnou zákonnou ochranu a ujištění, že jakýkoli právní rámec přijatý Českou republikou ve vztahu k náboženským komunitám bude neutrální, inkluzivní a v souladu s principy právního státu.
76. Principy náboženské svobody a zákazu diskriminace vyžadují, aby stát, pokud se rozhodne poskytnout zvláštní výhody nebo postavení jedné náboženské komunitě, zároveň zajistil, aby všechny ostatní náboženské komunity měly spravedlivou a rovnocennou možnost přístupu ke stejným výhodám. Zajištění musí být provedeno podle právního rámce, který je dostupný, předvídatelný a podléhá účinnému soudnímu přezkumu. Jakmile stát přijme právní rámec, který náboženským skupinám přiznává určité výhody nebo privilegia, je povinen tento rámec uplatňovat nestranným a nediskriminačním způsobem.
77. Smlouva mezi Českou republikou a Svatým stolcem nemůže být vykládána či uplatňována způsobem, který by poskytoval výjimečné nebo přednostní zacházení jedné náboženské komunitě, aniž by k němu měly rovnocenný přístup i ostatní. NSSJ žádá, aby Ústavní soud potvrdil, že jakékoli výhody, které by podle jeho výkladu posuzovaná smlouva přiznávala katolické církvi, musejí být dostupné všem církvím prostřednictvím transparentního, objektivního a přezkoumatelného právního postupu.
II. 5. Replika navrhovatelky
78. Navrhovatelka v replice nesouhlasí s tvrzením vlády o neprojednatelnosti návrhu. Závěry Ústavního soudu o náležitostech návrhu v řízení o souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem byly vysloveny v odlišném kontextu. Pozdější doktrína se ustálila na tom, že tento typ řízení je řízením posudkovým a konzultačním. Navrhovatelka považuje vyjádření vlády za čistě formalistické, textualistické a odhlížející od širšího kontextu konkordátní smlouvy. Každé uzavření mezinárodní smlouvy je ve své podstatě delegace vlastní suverenity a tedy její faktické omezení. Pokud tudíž z vyjádření vlády plyne, že ratifikací konkordátní smlouvy by se na právní úpravě fakticky nic nezměnilo, zakládá to pouze další pochybnost o jejím smyslu, jakož i odůvodněnosti a proporcionalitě omezení suverenity České republiky. S vyjádřením prezidenta se naopak navrhovatelka ztotožňuje. Závěrem uvádí, že v této procesní fázi považuje své vyjádření za konečné.
III. Procesní předpoklady řízení
79. Ústavní soud posoudil procesní předpoklady řízení a shledal, že návrh - včetně jeho rozšíření - byl podán oprávněnou navrhovatelkou v době k tomu vymezené [§ 71a odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], není nepřípustný (§ 71b téhož zákona) a Ústavní soud je příslušný k jeho projednání (čl. 87 odst. 2 Ústavy).
80. S ohledem na nestandardní formulaci návrhu se nicméně Ústavní soud musel zabývat tím, zda splňuje náležitosti návrhu podle § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, konkrétně zda z něj dostatečně jasně plyne, čeho se navrhovatelka domáhá. Navrhovatelka netvrdí nesoulad konkordátní smlouvy nebo jejích ustanovení s ústavním pořádkem, nýbrž pouze to, že má jisté pochybnosti o jejich souladu. Rovněž petit není formulován jako návrh na vyslovení nesouladu konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem, nýbrž jako soubor otázek, zda je konkordátní smlouva a její jednotlivá ustanovení v souladu s ústavním pořádkem. Odůvodňuje to tím, že nejde o řízení kontradiktorní, nýbrž o řízení konzultační či posudkové. Na nestandardní koncepci návrhu poukazují i další účastníci řízení, vláda navrhuje dokonce jeho odmítnutí.
81. Takto pojatý návrh vskutku vyvolává pochybnosti o své projednatelnosti. Byla-li navrhovatelka ve svém přesvědčení o konzultační, resp. posudkové povaze tohoto řízení inspirována jedním z komentářů k Ústavě (Langášek T., in Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer 2015, s. 898), přehlíží, že se v něm výslovně dodává, že jde jen o "první dojem" a že Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 19/08, Lisabon I, takový charakter řízení popřel. V nálezu Lisabon I se totiž uvádí, že řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy je, co do břemena tvrzení neústavnosti tížícího navrhovatele, analogické řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy. Ústavní soud zdůraznil, že i zde má "postavení soudu, a nikoli ‚výkladového místa'. [...] není institucí poskytující jakákoli stanoviska či dobrozdání." (nález Pl. ÚS 19/08, Lisabon I, body 74 a 75). Jeho úkolem "není odpovídat na otázky, nýbrž autoritativně rozhodovat; v tomto případě o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem." (nález ze dne 3. 11. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/09, Lisabon II, bod 103).
82. Je proto třeba odmítnout tvrzení navrhovatelky, že stačí předložit Ústavnímu soudu jenom sadu otázek nebo pochybností o tom, zda je mezinárodní smlouva souladná s ústavním pořádkem. Navrhovatelku tíží břemeno tvrzení neústavnosti mezinárodní smlouvy nebo jejích jednotlivých ustanovení.
83. Ústavní soud se proto zabýval tím, zda lze z obsahu návrhu dovodit, že navrhovatelka tvrdí neústavnost konkordátní smlouvy, resp. jednotlivých ustanovení, jakož i důvody, pro které tak činí. Dospěl k závěru, že to možné je, byť ne zcela bez problémů. Ústavní soud vyšel z toho, že by bylo nerozumné, aby navrhovatelka podávala návrh podle čl. 87 odst. 2 Ústavy jen za účelem veřejné deklarace svého přesvědčení o souladu smlouvy s ústavním pořádkem. Proto dospěl k závěru, že navrhovatelka tento návrh podala za účelem opačným, tj. aby Ústavnímu soudu předestřela argumenty o nesouladu smlouvy s ústavním pořádkem. Touto optikou proto vnímal návrh, jeho důvody, petit i argumenty uplatněné na jeho podporu prezidentem republiky, které si navrhovatelka osvojila jako vlastní.
IV. Výchozí premisy a další procesní otázky
84. Ústavní soud zdůrazňuje, že jeho úkolem při přezkumu souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem není posuzovat vhodnost a potřebnost navázání smluvních vztahů s tím kterým subjektem mezinárodního práva nebo hledat ideální nastavení mezinárodních vztahů státu. Jeho úkolem není ani určit, zda by bylo optimální upravit v mezinárodní smlouvě i jiné otázky nebo učinit její součástí i jiné závazky než ty, které v ní byly zakotveny. Tato rozhodnutí jsou rozhodnutími politickými, za něž nesou odpovědnost příslušné orgány moci výkonné a zákonodárné. Úkolem Ústavního soudu je posoudit, zda napadená mezinárodní smlouva - v té podobě, ve které byla sjednána a předložena k ratifikaci - nevybočuje z limitů stanovených ústavním pořádkem.
85. Ústavní soud posuzoval konkordátní smlouvu v tom rozsahu, v jakém ji navrhovatelka výslovně napadla a předložila konkrétní argumenty o jejím nesouladu s ústavním pořádkem, samozřejmě ve znění eventuální argumentace prezidenta republiky (podobně nálezy Pl. ÚS 19/08, Lisabon I, body 72 a 74 až 77, a Pl. ÚS 29/09, Lisabon II, body 105 až 109).
86. Ústavní soud projedná návrh mimo pořadí, ve kterém jej obdržel, a bez zbytečného odkladu, jestliže o to požádá některý z účastníků řízení (§ 71d odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Navrhovatelka návrh na přednostní projednání nevznesla, tento návrh nicméně vznesla vláda jakožto účastnice řízení. Ústavní soud proto návrh na posouzení souladu konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem projednal bez zbytečného odkladu.
87. Ústavní soud dospěl k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další objasnění věci, než jaké přinesla písemná vyjádření navrhovatelky, účastníků řízení a amicorum curiae. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání.
88. Usnesením ze dne 28. 1. 2026 plénum vyloučilo z projednávání a rozhodování věci soudce Martina Smolka. Protože na jednání pléna dne 11. 3. 2026 nezískal návrh původního soudce zpravodaje Milana Hulmáka potřebnou většinu hlasů, určil téhož dne předseda Ústavního soudu k vypracování návrhu rozhodnutí soudce Zdeňka Kühna jako nového soudce zpravodaje (§ 55 zákona o Ústavním soudu).
V. Vstupní úvahy k mezinárodnímu právu smluvnímu
89. Svatý stolec je subjektem mezinárodního práva sui generis, způsobilým uzavřít i tuto mezinárodní smlouvu. Česká republika uznává mezinárodněprávní subjektivitu Svatého stolce a udržuje s ním diplomatické styky. Svatý stolec není státem a nelze jej ani ztotožňovat s Městským státem Vatikán. Mezinárodněprávní subjektivita Svatého stolce a Vatikánu je odlišná. Existence a činnost Svatého stolce se zaměřují především na otázky spojené s existencí a fungováním katolické církve, nikoli na otázky standardně spojované s existencí a fungováním státu (srov. nález Pl. ÚS 10/13, církevní restituce, bod 193). Současně nelze ztotožňovat mezinárodněprávní subjektivitu Svatého stolce s postavením řecko- a římskokatolické církve v České republice.
90. Ve světle těchto skutečností je pak nutno nahlížet i na obsah a význam (nenapadeného) čl. 2 odst. 1 konkordátní smlouvy, dle něhož katolická církev v České republice požívá právní subjektivity v souladu s českým právním řádem. Toto ustanovení je třeba chápat mj. i jako potvrzení odlišnosti Svatého stolce jakožto subjektu mezinárodního práva od řecko- a římskokatolické církve jakožto právnických osob s právní formou církve, registrovaných a konstituovaných v souladu s § 6 odst. 1 zákona o církvích.
V. 1. Mezinárodněprávní povaha konkordátní smlouvy a zásady její interpretace
91. Žádný z účastníků nezpochybnil, že konkordátní smlouva byla komorám Parlamentu předložena k vyslovení souhlasu s ratifikací jako tzv. prezidentská mezinárodní smlouva podle čl. 49 Ústavy. V případě naplnění všech nezbytných podmínek (vyslovení souhlasu s ratifikací Parlamentem; ratifikace mezinárodní smlouvy státem; závaznost mezinárodní smlouvy pro Českou republiku; vyhlášení zákonem stanoveným způsobem) by se tak smlouva stala z pohledu vnitrostátního práva mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy.
92. Ustanovení čl. 10 Ústavy je ve vztahu k tzv. prezidentským mezinárodním smlouvám generální recepční klauzulí provedenou formou inkorporace (Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné - obecná část a poměr k jiným právním systémům, zvláště k právu českému. 7. vyd., Brno: Masarykova univerzita, 2020, s. 356, srov. nález ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01, konkursní nález, část VII).
93. Mezinárodní smlouvy inkorporací neztrácejí svůj mezinárodněprávní charakter, což má zásadní dopad i na jejich interpretaci a aplikaci vnitrostátními orgány. I konkordátní smlouva proto musí být vykládána ve světle příslušných pravidel mezinárodního práva, zejména pak Vídeňské úmluvy o smluvním právu (č. 15/1988 Sb.), jejíž smluvní stranou je Česká republika i Svatý stolec. Podle Vídeňské úmluvy musí být mezinárodní smlouva především vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy (čl. 31 odst. 1). Je nutno především přihlížet k samotnému textu mezinárodní smlouvy, včetně její preambule a příloh, jakož i k celkovým souvislostem jejího sjednání (čl. 31 odst. 2 a 3). Zvláštní význam lze výrazům použitým v mezinárodní smlouvě přikládat tehdy,
potvrdí-li se, že to bylo úmyslem stran (čl. 31 odst. 4).
94. Doplňkových prostředků výkladu, včetně přípravných materiálů na smlouvě a okolností, za nichž byla smlouva uzavřena, lze použít buď pro potvrzení významu, který vyplývá z použití čl. 31, nebo pro určení významu, pokud výklad provedený podle čl. 31 buď ponechává význam nejednoznačným, nebo nejasným; nebo vede k výsledku, který je zřejmě protismyslný nebo nerozumný (čl. 32). U výkladu vícejazyčných mezinárodních smluv je nutno použít pravidla obsažená v čl. 34 (autentické znění konkordátní smlouvy je v jazyce českém a italském, přičemž obě znění mají stejnou platnost).
95. Je nutno mít na paměti, že ač mohou mezinárodní a vnitrostátní pramen práva používat tentýž pojem, jeho obsah nemusí být v těchto normativních systémech totožný. Pro výklad ustanovení mezinárodní smlouvy tak není relevantní - natož určující - jejich chápání nebo výklad pouze jednou ze stran, resp. v jejím právním řádu. Obecně se smluvní strany nemohou dovolávat svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění mezinárodní smlouvy (čl. 27 Vídeňské úmluvy).
V. 2. Možnost začlenění konkordátní smlouvy do referenčního rámce přezkumu ústavnosti
96. Takřka všichni účastníci (s výjimkou komor Parlamentu) poukazují na nutnost zodpovědět otázku, zda by mohla ratifikace konkordátní smlouvy vést s ohledem na obsah a formulaci některých jejích ustanovení k začlenění této smlouvy do referenčního rámce přezkumu ústavnosti.
97. Tato námitka má svůj původ v předchozí - v současnosti již neplatné - ústavní úpravě a na ni navazující judikatuře Ústavního soudu. Článek 10 Ústavy (ve znění účinném do 31. 5. 2002, před novelizací Ústavy ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., tj. euronovelou Ústavy) vymezil speciální kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Ke schválení, resp. vyslovení souhlasu s ratifikací těchto mezinárodních smluv, bylo nutno získat souhlas Parlamentu kvalifikovanou, třípětinovou většinou všech poslanců a třípětinovou většinou přítomných senátorů (čl. 49 odst. 2 a čl. 39 odst. 4 Ústavy, ve znění do 31. 5. 2002). Šlo o stejné podmínky, jaké tehdy Ústava stanovila pro přijetí ústavního zákona. To se následně projevilo i v tom, jak bylo vymezeno a vnímáno postavení mezinárodních smluv o lidských právech v právním řádu. Článek 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy je do 31. 5. 2002 zahrnoval do referenčního rámce přezkumu ústavnosti Ústavním soudem, což mezinárodní smlouvy o lidských právech podle čl. 10 Ústavy fakticky stavělo naroveň ústavním zákonům.
98. Euronovela Ústavy tuto kategorii mezinárodních smluv odstranila. Ústavní soud se záhy po nabytí účinnosti euronovely v konkursním nálezu (Pl. ÚS 36/01) zabýval dopady euronovely na vymezení rozsahu ústavního pořádku. Konkrétněji, Ústavní soud posuzoval, zda tato novelizace vedla k odstranění "referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky", přičemž dospěl k závěru, že nikoli. Odůvodnil to především tím, že "z ústavní maximy dle čl. 9 odst. 2 Ústavy neplynou konsekvence toliko pro ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní soud. V nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu je obsažen i pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod."
99. Ústavní soud na těchto závěrech stojí i nadále. Je však nutno zdůraznit, že tyto závěry byly zaměřeny do minulosti, na ty mezinárodní smlouvy, které tvořily až do přijetí euronovely referenční rámec přezkumu ústavnosti. Závěry vyslovené v konkursním nálezu se tak ze své podstaty mohly vztahovat pouze na ty mezinárodní smlouvy, které byly k 1. 1. 1993 buď recipovány jako mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách (původním čl. 10 Ústavy), anebo byly po 1. 1. 1993 ratifikovány příslušnou procedurou podle čl. 10 ve spojení s čl. 39 odst. 4 a čl. 49 odst. 2 Ústavy (vše ve znění účinném před 1. 6. 2002). Jen na tuto uzavřenou množinu mezinárodních smluv se mohl vztahovat argument o zákazu snižování "již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod", plynoucí ze zákazu změny podstatných náležitostí demokratického právního státu - tj. materiálního jádra Ústavy - podle čl. 9 odst. 2 Ústavy (podobně v právní doktríně Langášek, T. cit. dílo v bodě 81, s. 854, 988, nedávno shodně nález ze dne 25. 2. 2026 sp. zn. I. ÚS 1935/24, body 25 až 27).
100. Závěr o zákazu snižování dosažené úrovně ochrany základních práv tedy nesměřoval do budoucnosti a nedopadal na mezinárodní smlouvy ratifikované až po euronovele. Ústava od 1. 6. 2002 již neodlišuje kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách od jiných mezinárodních smluv a neuvádí ani žádnou speciální proceduru pro vyslovení souhlasu s jejich ratifikací. V současnosti k vyslovení souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy - ač by obsahovala mezinárodní závazky, které mohou mít lidskoprávní povahu - postačuje dosažení prosté většiny přítomných poslanců a senátorů (čl. 39 odst. 2 Ústavy). Bylo by jen stěží obhajitelné, aby tato prostá většina mohla mezinárodními smlouvami modifikovat referenční rámec přezkumu ústavnosti. Tento závěr je o to naléhavější, vezme-li se do úvahy, že jakékoli změny ústavního pořádku a tedy i referenčního rámce přezkumu ústavnosti jsou vyhrazeny ústavnímu zákonu (čl. 9 odst. 1 Ústavy) s nutností dosažení kvalifikované třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů (čl. 39 odst. 4 Ústavy).
101. To neznamená, že mezinárodní smlouvy, jež sice obsahují závazky lidskoprávního charakteru, avšak netvoří ve smyslu konkursního nálezu součást referenčního rámce přezkumu ústavnosti, jsou ústavně bezvýznamné. Z čl. 1 odst. 2 Ústavy totiž plyne příkaz k dodržování závazků, které pro stát plynou z mezinárodního práva (přiměřeně např. nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03, utajované skutečnosti, část IV).
102. Umožňuje-li to jejich povaha a obsah, těmto lidskoprávním mezinárodním smlouvám je třeba přikládat interpretační význam, a to i při výkladu ustanovení ústavního pořádku. Tyto mezinárodněprávní závazky lidskoprávního charakteru jsou nezřídka obsaženy ve stávajících ustanoveních ústavního pořádku (byť mlčky), jsou spíše jejich konkretizací, než zakotvením závazků zcela nových a ústavním pořádkem doposud nepoznaných. To ostatně odpovídá též "dynamické" povaze výkladu základních práv v Listině (srov. již nález ze dne 3. 5. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 66/04, eurozatykač, body 67 násl.).
103. Z výše řečeného plyne dílčí závěr, že konkordátní smlouva není mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách ve smyslu čl. 10 Ústavy ve znění účinném do 31. 5. 2002, jelikož vzhledem ke způsobu a době své potenciální ratifikace jí ani být nemůže. Nemůže se stát součástí referenčního rámce přezkumu ústavnosti, jak se obávala navrhovatelka a prezident republiky.
104. Ústavní soud současně koriguje dílčí závěry, které v minulosti vyslovil (často jen obiter dictum) například k Evropské sociální chartě, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s. (nálezy ze dne 4. 10. 2000 sp. zn. IV. ÚS 511/98; ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000) a Evropské chartě místní samosprávy, vyhlášené pod č. 181/1999 Sb. (nálezy ze dne 5. 2. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 34/02, část V; ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17, bod 91). Zmíněné mezinárodní smlouvy se nestaly součástí referenčního rámce přezkumu ústavnosti, neboť nebyly ratifikovány speciální procedurou podle čl. 39 odst. 4 a čl. 49 odst. 2 Ústavy ve znění účinném do 31. 5. 2002, ale jako běžné prezidentské mezinárodní smlouvy, ač Ústava v té době znala zvláštní kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách a speciální proceduru vyslovení souhlasu s jejich ratifikací.
V. 3. Aplikační přednost, samovykonatelnost a další účinky mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy
105. Článek 10 Ústavy ve stávajícím znění upravuje aplikační přednost prezidentských mezinárodních smluv (čl. 49 Ústavy) před zákonem. Podle něj stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.
106. Z toho plyne několik zásadních skutečností. Zaprvé, prezidentské mezinárodní smlouvy mají aplikační přednost před zákonem, nikoli před ústavním pořádkem. Zadruhé, jde o aplikační přednost těchto mezinárodních smluv, nikoli o jejich hierarchickou nadřazenost zákonu. Tyto smlouvy si totiž po inkorporaci do českého právního řádu uchovávají svou mezinárodněprávní povahu. Zatřetí, aplikační přednost těchto mezinárodních smluv se uplatní tehdy, je-li zákon se smlouvou v rozporu ("stanoví něco jiného").