55. V první řadě podotýkáme, že většina pléna určuje obsah ústavního pořádku prostřednictvím podústavního práva, což je standardně odmítáno jako metodologicky nesprávný postup (z poslední doby viz např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 29/25 ze dne 17. 9. 2025, bod 11). Neudržitelnost této metody výkladu ústavního pořádku lze s jistou dávkou zjednodušení demonstrovat na tom, že pokud by se zákonodárce prostřednictvím prosté většiny v Parlamentu (nikoli ústavodárce prostřednictvím kvalifikované většiny) rozhodl jakkoliv změnit podústavní právní úpravu, implicitně by tím změnil také obsah ústavního pořádku, což však přípustné není (čl. 9 odst. 1 Ústavy; srov. také Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, V., Syllová, J. Ústava České republiky. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 106). V kontextu nyní posuzované věci to znamená, že pokud by se běžný zákonodárce rozhodl jakkoliv změnit zákon č. 499/2004 Sb. o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o archivnictví"), nebo obecněji koncepci zpřístupňování archiválií (což se ostatně stalo již několikrát), odpadl by jeden z klíčových argumentů většiny o rozporu čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem. Ani Listinu, ani konkordátní smlouvu tak nelze vykládat optikou podústavního práva (např. zákona o archivnictví), ale pouze vyložit autonomně a konfrontovat navzájem.
56. Dále považujeme za důležité připomenout, že pojem kulturní dědictví (bohatství) podle čl. 34 odst. 2 Listiny a ostatně ani podle čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy zahrnuje celou paletu kulturně či historicky významných statků, nikoli pouze archiválie. Rozsah i dopad těchto ustanovení je mnohem širší.
57. Ačkoli český právní řád a nakonec ani konkordátní smlouva pojem kulturního dědictví (bohatství) nijak nedefinuje, z judikatury, odborné literatury i relevantních mezinárodních smluv, které Česká republika ratifikovala, plyne, že jde o souhrn kulturních statků vytvořených člověkem v průběhu dějin. Pod tento pojem lze zařadit nejrůznější materiální statky (např. architektonická, sochařská či malířská díla, užité umění, prvky či struktury archeologické povahy atp.) a nemateriální statky (rozličná audio-vizuální díla, tradice a zvyklosti atp.), nikoli pouze písemnosti (Kühn, Z., Kratochvíl, J., Kmec, J., Kosař, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář, s. 1221 a násl.). (poznámka pod čarou č. 5) Jinými slovy, čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy nedopadá pouze na písemnosti a neupravuje pouze přístup k písemnostem, ale k celé paletě statků kulturního dědictví (bohatství). To je důležité i pro posouzení toho, co smluvní strany chtěly upravit a upravily ve sporném ustanovení konkordátní smlouvy a zda v něm zakotvily nepřiměřená omezení přístupu ke kulturnímu dědictví (bohatství) jdoucí nad rámec zákona.
58. Především zdůrazňujeme, že podle přípravných prací - a ostatně i podle samotné textace čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy - šlo o ustanovení, které bylo výlučně ve prospěch České republiky a které mělo za cíl rozšířit okruh zpřístupněných statků kulturního dědictví (bohatství) katolické církve. Zahrnutí tohoto ustanovení do konkordátní smlouvy požadovala Česká republika. To patrně bylo dáno tím, že katolická církev není, striktně vzato, povinna podle současné vnitrostátní právní úpravy umožnit přístup k celé paletě kulturně či historických významných statků (a to nejen archiválií), které má ve vlastnictví. U mnoha kulturně a historicky významných statků katolické církve neexistuje v současné době právní povinnost zpřístupnit je nebo je poskytnout zájemcům ke studiu. (poznámka pod čarou č.6) A proto ač tak katolická církev nezřídka sama dobrovolně činí, tuto povinnost v mnoha případech nemá a nic ji k tomu nenutí. Česká republika z toho důvodu usilovala o to, aby se okruh zpřístupněných statků rozšířil. Výsledkem této úspěšné snahy bylo zakotvení čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy, jenž všem zájemcům o poznání kulturního dědictví katolické církve ve skutečnosti poskytuje práva nad rámec vnitrostátní právní úpravy.
59. Možnost církevních právnických osob stanovovat podmínky přístupu zájemců ke statkům kulturního bohatství (dědictví), které mají ve vlastnictví, přitom strany konkordátní smlouvy zjevně chápaly pouze ve smyslu stanovení různých provozních, technických, organizačních a jiných podobných podmínek. (poznámka pod čarou č. 7) S ohledem na širokou paletu statků kulturního bohatství, které se katolická církev rozhodla zpřístupnit, a na současnou vnitrostátní právní úpravu se stranám konkordátní smlouvy nelze divit, že se rozhodly ponechat církevním právnickým osobám možnost stanovovat podmínky přístupu.
60. Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy z tohoto hlediska nepředstavoval pro církevní právnické osoby žádnou výjimku z povinností stanovených v českém právním řádu. Ostatně podle čl. 6 konkordátní smlouvy dbají církevní právnické osoby při své činnosti právního řádu České republiky. Jistě lze argumentovat, že i výjimka v čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy by tvořila součást právního řádu (bod 203 nálezu).
61. Povinnost dbát právního řádu znamená dbát též ústavního pořádku. Ostatně lze odkázat i na preambuli konkordátní smlouvy, v níž se Česká republika dovolává svého ústavního pořádku. I když by se konkordátní smlouva včetně čl. 7 odst. 4 stala součástí právního řádu, jak správně uvádí nález, nestává se součástí ústavního pořádku (srov. body 96 - 104 nálezu). Ačkoli nález uvádí, že "obecná povinnost podle čl. 6 se samozřejmě uplatní jen tehdy, pokud konkordátní smlouva ve zvláštním ustanovení nestanoví jinak" (bod 203 nálezu), nemáme za to, že by čl. 7 odst. 4 mohl obecnou podmínku čl. 6 zcela nahradit či negovat. Obecná povinnost "dbát právního řádu" se týká celého právního řádu, včetně ústavního pořádku a tam vymezených práv, resp. jejich limitů. Nemůže tak představovat výjimku z povinností "stanovených právním řádem", navzdory tomu, že dikci "za podmínek českého právního řádu" neobsahuje. Jiná situace by nastávala, pokud by byl čl. 7 odst. 4 formulován způsobem, který nepřipouští pochyby o tom, že jde o explicitní výluku protiústavně zasahující do některých základních práv (např. vyloučení přístupu ke kulturnímu bohatství konkrétním skupinám osob apod.). Takto však podmínka přístupu ke kulturnímu dědictví formulována není. Pouze stanovuje, že soukromá osoba (vlastník) má právo se podílet na podmínkách přístupu k jeho vlastnictví. Což je podmínka snadno ústavně konformně vyložitelná.
62. Pokud se podíváme na současnou vnitrostátní právní úpravu, zjistíme, že ochrana kulturního dědictví (bohatství) je zajišťována celou řadou zákonných a podzákonných předpisů. Mnoho z nich přitom upravuje otázky spojené s ochranou jednotlivých statků kulturního dědictví (bohatství), aniž by počítalo s tím, že tyto statky, jsou-li ve vlastnictví soukromých osob, musejí být zpřístupněny zájemcům o jejich poznání. Kupříkladu prohlášení nemovitosti za kulturní památku ještě neznamená, že její vlastník ji musí zpřístupnit veřejnosti (a to navíc bez možnosti určovat podmínky takového přístupu) nebo že stát ho k tomu může nutit. Jen stěží si lze představit, že by stát katolické církvi např. uložil, aby umožňovala neomezený přístup veřejnosti (co do otevíracích hodin nebo míst, do nichž lze vstupovat) do všech částí funkčního kláštera pouze proto, že jde o cennou kulturní památku. Podobně vlastnictví jakékoliv historicky či kulturně významné písemnosti ještě neznamená, že soukromý původce - a to dokonce ani soukromý původce podle § 3 odst. 2 písm. b) zákona o archivnictví - ji musí bez omezení zpřístupnit veřejnosti nebo že ho k tomu stát může nutit. Ani zákon o archivnictví nedopadá na všechny historicky či kulturně hodnotné dokumenty a předměty, které by mohly spadat do rozsahu čl. 34 odst. 2 Listiny, ale pouze na ty, které definuje jako archiválie [§ 2 písm. f) zákona o archivnictví]. Pokud by stát nutil soukromoprávní původce k tomu, aby bezpodmínečně zpřístupnili všechny statky spadající pod kulturní dědictví (bohatství) ve smyslu čl. 34 odst. 2 Listiny, šlo by o zcela disproporční zásah do jejich základních práv, např. práva na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny [přiměřeně srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/04 ze dne 26. 4. 2005 (N 90/37 SbNU 241; 240/2005 Sb.), část VII.].
63. Zaměříme-li se na nálezem zmiňovaný zákon o archivnictví, právě z důvodu nutnosti vyvažovat právo na přístup ke kulturnímu bohatství podle čl. 34 odst. 2 Listiny nebo svobodu vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny s jinými základními právy a veřejnými zájmy (např. u soukromoprávních původců s jejich právem na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny) tento zákon pečlivě rozlišuje mezi tím, zda jsou za archiválie vybírány dokumenty od veřejnoprávních nebo soukromoprávních původců (k nimž patří podle § 3 odst. 2 písm. b) zákona o archivnictví také církve a náboženské společnosti) a potažmo zda jsou vybírány ve skartačním řízení nebo mimo skartační řízení.
64. Ve skartačním řízení jsou vybírány archiválie veřejnoprávních původců, případně také archiválie soukromoprávních původců (vč. církví), mají-li zřízený soukromý archiv (§ 7 odst. 1 zákona o archivnictví). U soukromoprávních původců mohou být archiválie vybírány ve skartačním řízení také tehdy, pokud o to výslovně požádají (§ 7 odst. 2 zákona o archivnictví). Jinými slovy, u soukromoprávních původců probíhá výběr archiválií ve skartačním řízení pouze tehdy, pokud k tomu projeví vůli buď tím, že si dobrovolně zřídí soukromý archiv (§ 56 an. zákona o archivnictví), nebo tím, že požádají o výběr konkrétních archiválií ve skartačním řízení. Naopak mimo skartační řízení jsou vybírány archiválie z dokumentů všech ostatních soukromoprávních původců, tj. všech těch, kteří neučinili některý z výše uvedených projevů vůle směřujících k umožnění výběru archiválií ve skartačním řízení [§ 11 odst. 1 písm. a) zákona o archivnictví]. Totéž platí pro výběr archiválií nabídnutých vlastníkem České republice nebo jinému zřizovateli veřejného archivu darem, ke koupi nebo do úschovy, což některé církve a náboženské společnosti také využívají [§ 11 odst. 1 písm. c) zákona o archivnictví]. Výběr archiválií podle odst. 1 písm. a) a c) se přitom zahajuje pouze na žádost původce či vlastníka dokumentů. S ohledem na výše uvedené lze proto shrnout, že soukromoprávní původci (vč. církví a náboženských společností) mají navzdory obecné povinnosti uchovávat dokumenty a umožnit výběr archiválií podle § 3 odst. 2 zákona o archivnictví větší volnost v tom, jaké dokumenty a jakým způsobem budou vybrány za archiválii, než si nynější nález uvědomuje.
65. Ostatně ani u těch soukromoprávních původců, kteří se dobrovolně rozhodnou zřídit soukromý archiv a obdrží akreditaci (což je samo o sobě kompenzováno poskytováním odborné pomoci, státních příspěvků na provoz apod. - § 56 zákona o archivnictví), neplatí, že nad nimi ztrácejí veškerou kontrolu nebo že je musejí zpřístupnit kdykoliv komukoliv. Zaprvé, již § 58 odst. 7 zákona o archivnictví a v návaznosti na něj vyhláška č. 645/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, předpokládají, že zřizovatel archivu vydá badatelský řád, v němž mj. vymezí podmínky přístupu k archiváliím. Vyhláška sice v příloze č. 3 uvádí vzorový badatelský řád, avšak ve svém § 16 odst. 2 současně výslovně uvádí, že archivy jej mohou rozšířit (nikoli zúžit) o "vlastní ustanovení, která vycházejí ze zvláštních podmínek archivu". Zadruhé, ve vztahu k církvím a náboženským společnostem § 57 písm. b) zákona o archivnictví výslovně počítá s tím, že "nahlížení do archiválií řídí tímto zákonem a vnitřním předpisem registrované církve nebo náboženské společnosti". Již samotný zákon tak předpokládá, že přístup k jejich archiváliím se bude řídit i vnitřním předpisem církve a náboženské společnosti. Ustanovení čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy by tuto koncepci nijak nenarušovalo.
66. Pokud čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy stanovuje, že "církevní právnické osoby dají k dispozici a zpřístupní své kulturní dědictví za jimi stanovených podmínek všem, kdo je chtějí poznat a učinit z nich předmět svého studia", nijak to nezpřísňuje podmínky stanovené vnitrostátní právní úpravou, právě naopak. Již v současnosti jim vnitrostátní právní úprava umožňuje stanovovat podmínky přístupu k jejich kulturnímu dědictví, ač někdy šířeji a někdy úžeji. Tato vnitrostátní právní úprava je výrazem vůle zákonodárce nalézt přiměřenou rovnováhu mezi základním právem soukromoprávních původců např. na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny na straně jedné a právem ostatních osob na přístup ke kulturnímu bohatství (dědictví) podle čl. 34 odst. 2 Listiny a svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny. Závěry nálezu stran toho, jaká práva a povinnosti vnitrostátní právní úprava údajně zakotvuje, tuto rovnováhu naopak zásadně narušují.
67. Nevidíme proto důvody pro vyslovení rozporu čl. 7 odst. 4 s ústavním pořádkem. Toto ustanovení by nepředstavovalo pro církevní právnické osoby žádnou výjimku z povinností stanovených v českém právním řádu.
IV.
Nevypořádání části návrhu skupiny senátorů
68. Nakonec máme za to, že nález ponechal nevypořádanou nemalou část návrhu skupiny senátorů. Jde o návrh na přezkoumání souladu konkordátní smlouvy jako celku s čl. 2 odst. 1 Listiny, konkrétněji o námitky stran tvrzené privilegizace katolické církve v oblasti poskytování pastorační péče v rozličných typech institucí a zařízení. Navzdory mírně neobratné formulaci těchto námitek navrhovatelka požadovala přezkoumání souladu prvních odstavců čl. 8 až 12 konkordátní smlouvy se zákazem vazby státu na náboženství podle čl. 2 odst. 1 Listiny. Nynější nález však tuto část petitu a námitek nakonec nechal bez povšimnutí a reakce. Nález sice shledává soulad konkordátní smlouvy jako celku s ústavním pořádkem, ale jen z pohledu slučitelnosti se suverenitou státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), nikoli již z pohledu čl. 2 odst. 1 Listiny v kontextu navrhovatelkou uplatněných námitek.
69. Nezpochybňujeme, že příslušná část navrhovatelčiny argumentace je poněkud nepřehledná. Navrhovatelka v rámci ní vznesla argumenty stran tvrzené potřeby chránit katolické věřící před samotnou katolickou církví (body 53 a 54 návrhu), zvýšené ochrany věřících v oblasti výhrady svědomí (bod 57), absolutního zpovědního tajemství (bod 58) a nakonec privilegovaného přístupu katolické církve k pastorační aktivitě v prostředí armády, ozbrojených sborů, zdravotnických zařízení a zařízení sociálních služeb (body 59 až 64 návrhu).
70. Konkrétně k pastorační péči uvedla, že "smlouva dále předpokládá, že církev má právně garantovaný a privilegovaný přístup k pastorační aktivitě v prostředí armády, ozbrojených sborů, zdravotnických zařízení a zařízeních sociálních služeb. Ve všech těchto případech pak není tento přístup regulován zákonem nebo právem, ale dohodou orgánu církve s příslušnou institucí. Je tedy zřejmé, že faktický přístup do této oblasti bude privilegovaný a usnadněný. Dlužno dodat, že v mnoha případech absentuje pro obecný přístup do těchto oblastí ze strany pastoračních aktérů jiných denominací pozitivní právní úprava, přičemž v případě absence zákona bude postavení katolické církve s jinými srovnatelnými entitami o to více odlišné" (bod 59 návrhu). Tuto myšlenku o privilegovaném přístupu katolické církve k pastorační aktivitě v oblastech upravených čl. 8 až 12 konkordátní smlouvy pak dále rozvíjela jak v bodech 60 až 64 návrhu (tj. ve vztahu k zákazu vazby státu na náboženství podle čl. 2 odst. 1 Listiny), tak v bodech 76 a 77 návrhu (tj. ve vztahu k zákazu diskriminace podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny).
71. Ústavní soud se nemůže tvářit, že navrhovatelka vůbec nenapadla konkordátní smlouvu jako celek i z důvodu tvrzeného zvýhodnění katolické církve, resp. katolických věřících při poskytování či přijímání pastorační péče v rozlišných typech institucí a zařízení. Tyto argumenty totiž ve skutečnosti tvoří gros její argumentace pod čl. 2 odst. 1 Listiny.
72. Přístup Ústavního soudu je navíc nekonzistentní s tím, jak nález přistupuje k dalším námitkám, které navrhovatelka vznesla v rámci argumentace pod čl. 2 odst. 1 Listiny, ač jejich formulace nebyla o nic konkrétnější, srozumitelnější nebo rozpracovanější. Zaprvé připomínáme, že pouhá zmínka o "absolutním" zpovědním tajemství v bodu 58 návrhu - a to bez výslovného odkazu na čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy - vedla Ústavní soud k položení dotazu, zda stěžovatelka hodlá napadat také čl. 4 odst. 1 Listiny, a potažmo k rozšíření petitu návrhu o toto ustanovení konkordátní smlouvy. Zadruhé, zmínka o zvýšené ochraně katolických věřících v oblasti výhrady svědomí - opět bez výslovného odkazu na jakékoliv ustanovení konkordátní smlouvy - vedla k tomu, že nález se této otázce podrobně věnuje v části VIII. 2. 2. Zatřetí, taktéž pouhá zmínka o potenciálním snížení plurality uvnitř katolické církve vedla Ústavní soud k reakci na ni v bodě 134 nálezu.
73. Návrh na posouzení souladu ustanovení o poskytování a přijímání pastorační péče v rozličných typech institucí a zařízení (tj. prvních odstavců čl. 8 až 12 konkordátní smlouvy) s ústavním pořádkem je tak jediným ze skupiny námitek vznesených pod čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, jimž se Ústavní soud bez jasných důvodů odmítl zabývat. S tímto postupem se neztotožňujeme.
V.
Význam předběžné kontroly souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem a závaznost nálezů Ústavního soudu
74. Přijatý nález je prvním nálezem týkajícím se běžné mezinárodní smlouvy podle čl. 10 Ústavy (nikoli tedy smluv podle čl. 10a Ústavy, jako tomu bylo v řízeních ve věcech Lisabon I a Lisabon II). Ústavní soud tak svým přístupem poprvé nastavuje obecná pravidla pro přezkum těchto mezinárodních smluv.
75. Máme za to, že čl. 4 odst. 1 i čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy bylo možno vyložit tak, aby se normy v nich obsažené neocitly v kolizi s ústavním pořádkem. Ústavní soud upřednostnil výklad poměrně striktní (dle našeho názoru navíc nesprávný) se závěrem o nemožnosti smlouvu ratifikovat. Klademe si otázku, zda takto přísně nastaveným standardem přezkumu, zejm. při zjišťování skutečného normativního obsahu smlouvy, vůbec může projít většina smluv budoucích, resp. zda by jím prošly mnohé smlouvy, které již součástí českého právního řádu (a některé dokonce ústavního pořádku) jsou.
76. Určité výkladové nejasnosti se mohou týkat téměř každé mezinárodní smlouvy. Účelem řízení podle čl. 87 odst. 2 Ústavy však není ratifikační proces při jakýchkoli výkladových pochybnostech zastavit. Naopak je možno závazným nálezem případné nejasnosti včas (předem) odstranit a ratifikaci umožnit. Po ratifikaci mezinárodní smlouvy by tak byly všechny orgány aplikující právo - a příp. také aplikující mezinárodní smlouvu přednostně před zákonem podle čl. 10 Ústavy - vázány nálezem Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy). Je obtížně představitelné, aby jakýkoli orgán veřejné moci aplikoval mezinárodní smlouvu v rozporu s již vyslovenými závěry Ústavního soudu. Účelem řízení dle čl. 87 odst. 2 Ústavy je mj. právě odstranit výkladové obtíže před tím, než se mezinárodní smlouva stane součástí právního řádu. Málokterá mezinárodní smlouva, která bude přezkoumávána Ústavním soudem, však bude prosta výkladových obtíží, resp. bude na první pohled (explicitně) v rozporu s ústavním pořádkem. Ve většině případů půjde jen o otázku interpretace jak napadených ustanovení smlouvy, tak příslušných ustanovení ústavního pořádku, s nímž by měla smlouva kolidovat.
77. Máme za to, že napadená ustanovení bylo možno vyložit způsobem, který by k závěru o rozporu s ústavním pořádkem nevedl. Ať už jde o čl. 4 odst. 1 nebo čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy, bylo možné všechna rizika, na něž nález upozorňuje, eliminovat již předem závazným výkladem. Stejným způsobem postupoval slovinský Ústavní soud při přezkumu souladu slovinské konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem Slovinska (nález slovinského Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2003, sp. zn. Rm-1/02). (poznámka pod čarou č. 8,9)
78. Účelem řízení o předběžné kontrole mezinárodních smluv je předběžně vyloučit, aby byla do právního řádu inkorporována (čl. 10 Ústavy) a tedy přednostně aplikována mezinárodní smlouva rozporná s ústavním pořádkem. Sporná norma (pravidlo chování) je výsledkem interpretace napadených ustanovení mezinárodní smlouvy. Při námi navrhovaném řešení (výkladu) by byl účel řízení taktéž naplněn, ovšem při vyšším respektu k dělbě moci, resp. kompetencím jiných orgánů veřejné moci (sjednání mezinárodní smlouvy exekutivou a vyslovení souhlasu k ratifikaci oběma komorami Parlamentu).
V Brně 25. března 2026
Milan Hulmák
Michal Bartoň
Dita Řepková
-------------------------------------
1) Pokud bude v tomto odlišném stanovisku mluveno o mezinárodní smlouvě, myslí se tím tzv. prezidentská mezinárodní smlouva podle čl. 49 ve spojení s čl. 10 Ústavy. Zaprvé, pouze prezidentské mezinárodní smlouvy mohou upravovat práva a povinnosti osob, pročež nemá smysl vést na tomto místě diskuzi také o tzv. vládních/ resortních mezinárodních smlouvách. Zadruhé, pouze prezidentské mezinárodní smlouvy mohou mít přednost před zákonem podle čl. 10 Ústavy. Zatřetí, nejsou pochybnosti o tom, že konkordátní smlouva by se v případě své ratifikace stala právě prezidentskou mezinárodní smlouvou.
2) Jde-li o tvrzení, že srovnání s jinými obdobnými mezinárodními smlouvami není přípustné, protože reagují na odlišnou realitu a podléhají jiným podmínkám samovykonatelnosti (bod 188 nálezu), jde o argument mimoběžný a nesprávný. Zaprvé, otázka samovykonatelnosti je problémem vnitrostátní aplikace mezinárodních smluv, nikoli kritériem pro zjištění a posouzení jejich obsahu. Zadruhé, pokud nález výslovně poukazuje na smlouvy mezi Svatým stolcem a Slovenskem, Lotyšskem a Litvou, sluší se podotknout, že všechny jmenované země jsou v zásadě stejně otevřené mezinárodnímu právu jako Česká republika a uplatňuje se v nich přednost ratifikovaných mezinárodních smluv před vnitrostátním právem. Není tudíž zřejmé, v čem spočívají ony podmínky samovykonatelnosti, které jsou českému právu cizí.
3) V této souvislosti považujeme za vhodné poznamenat, že neexistuje snad žádná mezinárodní smlouva (resp. obecněji právní norma), u níž by nikdy nemohly vzniknout nejasnosti nebo rozpory stran jejího výkladu; právě za účelem jejich odstranění však existují mechanismy řešení sporů jako např. čl. 14 konkordátní smlouvy. Podmínění ústavní konformity právní normy absencí jakýchkoliv potenciálních rozporů ohledně jejího výkladu je nesplnitelnou podmínkou.
4) V této souvislosti zdůrazňujeme, že i v mezinárodním srovnání lze nalézt příklady, kdy byla smluvními stranami ujednána změna textu mezinárodní smlouvy konkordátního typu v reakci na změnu vnitrostátních podmínek a nahlížení společnosti na určité otázky. Kupříkladu Svatý stolec a Malta - v návaznosti na výsledky referenda o legalizaci rozvodů manželství, které proběhlo dne 28. 5. 2011 - dojednaly počátkem roku 2014 změnu, resp. vypuštění těch ustanovení Dohody o uznávání občanskoprávních účinků církevních sňatků a rozhodnutí církevních orgánů a soudů o těchto sňatcích z roku 1993, jež byly s výsledky referenda v přímém rozporu. Nešlo by tudíž o postup bezprecedentní nebo nevídaný.
5) Této skutečnosti si je nález v základních rysech vědom, protože v bodě 197 uvádí, že součástí kulturního dědictví (bohatství) jsou "také" písemnosti s historickým, kulturním, vědeckým či podobným informačním významem.
6) Paradoxem je, že v důsledku přijetí nynějšího nálezu Ústavního soudu se tato povinnost do právního řádu České republiky nedostane ani díky konkordátní smlouvě.
7) Na to ostatně poukazuje i předkládací zpráva pro Parlament, dle níž "odkazem na ‚za jimi stanovených podmínek' je myšleno za podmínek, které odpovídají především ochraně archiválií." Zjednodušeně řečeno, šlo by o stejnou možnost církevních právnických osob coby soukromoprávních původců upravit např. otevírací hodiny nebo pravidla pro zacházení s archiváliemi (např. zakázat konzumaci jídla či nápojů v badatelně nebo vynášení archiválií mimo určené prostory), jakou mají i podle současné vnitrostátní právní úpravy.
8) Dostupné na: https://www.us-rs.si/en/case-law/decisions/rm-102.
9) Pouze na okraj v tomto kontextu poznamenáváme, že riziko, že by jiný mezinárodněprávní orgán vyložil konkordátní smlouvu odlišným způsobem než Ústavní soud a příp. zavázal Českou republiku k přijetí tohoto odlišného výkladu, bylo prakticky nulové. Svatý stolec coby nestátní subjekt mezinárodního práva není na rozdíl od České republiky členským státem Organizace spojených národů a nemá přístup k Mezinárodnímu soudnímu dvoru (viz seznam smluvních stran Charty Organizace spojených národů ve spojení s čl. 34 odst. 1 ve spojení s čl. 35 odst. 1 Statutu Mezinárodního soudního dvora). Současně není členským státem regionálních (evropských) organizací, a proto nemá přístup ani k jejich soudním orgánům. Nakonec není založena - a to ať už prostřednictvím konkordátní smlouvy, nebo jiných multilaterálních mezinárodních smluv - ani jurisdikce jiného mezinárodního orgánu soudního typu, kupříkladu Stálého rozhodčího soudu. Naopak, z čl. 14 konkordátní smlouvy plyne, že spory týkající se výkladu nebo provádění této smlouvy budou řešeny "pouze" diplomatickou cestou.
Odlišné stanovisko soudce Tomáše Langáška
1. Podle § 14 zákona o Ústavním soudu uplatňuji odlišné stanovisko k výroku II a III a odůvodnění dnes vyhlášeného nálezu Ústavního soudu o neústavnosti konkordátní smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem. Ztotožňuji se také se společným odlišným stanoviskem soudců Milana Hulmáka, Michala Bartoně a Dity Řepkové, koncipovaným převážně prvním z nich jakožto původním soudcem zpravodajem v tomto řízení, jehož návrh nálezu vyslovující soulad konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem většina pléna nakonec po mnoha kolech jednání nepřijala. Ostatně celé to dlouhé řízení o přezkumu konkordátní smlouvy evokovalo schéma klasického antického dramatu - prošli jsme kolizí, odvrátili krizi, ale stejně to nakonec skončilo katastrofou (katarze zatím nepřišla). Jeví se vhodným jednotlivé dějové zvraty představit a současně vysvětlit, proč to tak dlouho trvalo, když - jak nález sám uvádí - šlo o věc přednostní, kterou Ústavní soud projednal bez zbytečného odkladu (bod 86 nálezu).
* * *
Expozice
(úvod do situace; představení tématu a základního konfliktu)
2. Když se před časem v médiích začaly objevovat pochybnosti o ústavnosti konkordátní smlouvy, se zájmem jsem se s ní seznámil. Překvapilo mne, že je po právní stránce obsahově docela chudá a nepřináší oproti současnému stavu v zásadě nic nového. Její význam pro tehdejší politickou reprezentaci, která si dokonce její sjednání vetkla do vládního programového prohlášení, jsem proto shledával spíše v rovině symbolické, historické, politické a kulturní. Právně jen jako utvrzení stávajících garancí svobody náboženského vyznání ve formě mezinárodní smlouvy.
3. Utvrdil mne v tom posléze i návrh skupiny senátorů na zahájení řízení o jejím přezkumu, který Ústavnímu soudu předkládal jen jednu (alespoň z mého pohledu) zásadní ústavněprávní otázku, resp. obavu, že je konkordátní smlouva podle svého obsahu tzv. mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách, která by se proto Ústavnímu soudu stala referenčním kritériem pro přezkum zákonů, a dokonce by vstoupila do ústavního pořádku České republiky.
... parodos
(nástup chóru; chór přichází a komentuje výchozí situaci; zatím žádné drama, tím to ale nekončí)
4. Neměl jsem ovšem ani nejmenší pochybnosti o tom, že tato obava byla lichá. Někdejší kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách opustila tzv. euronovela Ústavy z roku 2001. Ústavní soud sice ve svém (tzv. konkursním) nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 krátce poté dospěl k závěru, že euronovela Ústavy nevedla k odstranění "referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem," nikdy jsem však toto dictum nechápal jako trvalou změnu způsobu novelizace Ústavy (oproti jednoznačnému znění veledůležitého čl. 9 odst. 1 Ústavy) či jako otevření prostoru ke spekulacím, jaké normy tvoří náš ústavní pořádek, a to v závislosti na následné a ne zcela předvídatelné soudní kategorizaci nejrůznějších mezinárodních smluv jako lidskoprávních. Ústavní pořádek totiž je a musí být definován zcela jednoznačně (nelze připustit nejistotu o tom, co je naší ústavou), jak činil a činí dosud nezměněný čl. 112 odst. 1 Ústavy.
5. Ono dictum Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 tedy logicky mohlo zahrnovat jen dosavadní mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Jsou mezi nimi ty nejdůležitější, které hrály podstatnou roli při formování a sjednocování demokratické opozice v socialistickém Československu (zejm. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb. jako výsledky tzv. helsinského procesu, na což navázal vznik Charty 77), anebo měly mimořádný význam v období přechodu k demokracii, popř. v rané fázi demokratické konsolidace polistopadového režimu (zejm. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, Opční protokol k Mezinárodnímu paktu o občanských a politických právech či Evropská úmluva o zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání). Tyto mezinárodní smlouvy tak stvrzovaly lidskoprávní orientaci státu a současně sloužily jako nástroje zajišťující jeho "externí demokratizační kotvy" (Janků L., Janovský J., Smekal H., Šipulová K. Mezinárodní závazky České republiky v oblasti lidských práv, Středoevropské politické studie, 2012, roč. 24, č. 2-3, s. 213). Jinak vyjádřeno, ratifikace uvedených lidskoprávních smluv vedla k "uzamčení" prodemokratického a lidskoprávního směřování tehdy nového a křehkého demokratického režimu (obecně Moravcsik A., The Origins of Human Rights Regimes: Democratic Delegation in Postwar Europe, International Organization, 2000, roč. 54, č. 2, s. 244).
6. Tyto historické souvislosti podporují závěr, že Ústavní soud v onom konkursním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 cílil právě na tuto kategorii dosavadních mezinárodních smluv, neboť měly zásadní vliv na ústavní a politické směřování státu k demokracii založené na úctě k právům a svobodám člověka a občana a které právě proto Ústavní soud hodlal zachovat i nadále jako referenční kritérium v řízení o kontrole norem. Pouze na tuto uzavřenou a do budoucna nerozšiřovatelnou množinu mezinárodních smluv se pak logicky mohl vztahovat jeho argument o zákazu snižování "již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod", plynoucí ze zákazu změny podstatných náležitostí demokratického právního státu (tj. materiálního jádra Ústavy) podle čl. 9 odst. 2 Ústavy. Tento názor jsem vyjádřil již v roce 2015 ve svém komentáři k Ústavě (Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T. Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 854, 988) a I. senát Ústavního soudu, jehož jsem členem, jej nedávno bez zaváhání uplatnil v nálezu sp. zn. I. ÚS 1935/24 ze dne 25. 2. 2026; body 25 až 27.
7. Přivítal jsem proto, že jsme se na tomto závěru jednomyslně i v plénu Ústavního soudu shodli již na počátku posuzování konkordátní smlouvy (jak patrno z části V.2. nálezu, body 96-104). Domníval jsem se, že již samo vyvrácení této kardinální obavy, že se konkordátní smlouva stane součástí ústavního pořádku, předurčí výsledek celého řízení. Ostatně návrh skupiny senátorů nebyl - řečeno kulantně - obsahově nijak silný; vznášel jen pochybnosti a otázky, motivované zřejmě snahou předejít nějakým divokým výkladům či aplikacím konkordátní smlouvy, spíše než zabránit její ratifikaci, popřípadě prodloužit ideologický politický boj jeho přenesením na fórum Ústavního soudu (což by mohly naznačovat poněkud frivolně formulované nápady, co by výměnou za akceptaci konkordátní smlouvy mohl Svatý stolec nabídnout - viz body 7, 112, 133 a 134 nálezu). Ani v petitu senátoři nenavrhovali vyslovení nesouladu konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem.
8. Nebyl to ale jen můj dojem. Na tuto "nestandardnost" návrhu skupiny senátorů, a dokonce pochybnosti o jeho projednatelnosti, poukazuje i dnes vyhlášený nález v bodech 80 a 81 (a vláda z tohoto důvodu návrh skupiny senátorů navrhovala odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost). Navzdory tomu se Ústavní soud - v duchu svých nejlepších tradic procesní vstřícnosti k účastníkům řízení - posouzení ústavnosti konkordátní smlouvy s plným nasazením ujal.
* * *
Kolize
(vznik konfliktu; protagonista se dostává do střetu s jinou postavou, osudem či zákonem; děj se začíná komplikovat)
9. Z obsahu nálezu je zřejmé, že průběh řízení i rozsah a hloubku přezkumu zásadním způsobem poznamenalo vyjádření prezidenta republiky, který šel daleko nad rámec návrhu skupiny senátorů a výslovně navrhl Ústavnímu soudu, aby nálezem shledal nesoulad konkordátní smlouvy ve svém celku s ústavním pořádkem, in eventum alespoň v rozsahu jejího čl. 4 (zpovědní tajemství a právo obdobné zpovědnímu tajemství) a čl. 7 odst. 4 (zpřístupnění kulturního dědictví, byť otázku ústavnosti tohoto závazku katolické církve stručně nadhodili i senátoři).
10. Pochybnosti, zda lze stanovisko prezidenta republiky ještě považovat za (pouhé) vyjádření účastníka řízení k obsahu návrhu, či zda ve skutečnosti již sám nevystupuje jako navrhovatel se všemi procesními a politickými důsledky, se Ústavní soud rozhodl ověřit u prezidenta republiky dotazem. Prezident republiky odpověděl, že nemůže být navrhovatelem, neboť mu konkordátní smlouva ještě nebyla k ratifikaci formálně předložena, nicméně inicioval, že by si jeho vyjádření mohli navrhující senátoři osvojit. To nakonec Ústavní soud umožnil a usnesením sp. zn. Pl. ÚS 8/25 ze dne 7. 10. 2025 připustil změnu návrhu a rozšířil svůj přezkum o čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy. Učinil tak navzdory tomu, že senátoři ve svém návrhu uvedli, že "proti jeho formulaci nemají žádné výhrady." Již ve svém odlišném stanovisku k onomu usnesení jsem poukázal na to, že toto rozšíření návrhu (ve skutečnosti obsahově opačný návrh) Ústavní soud akceptoval přesto, že bylo vzneseno opožděně a že nebylo přípustné podle výkladu Ústavního soudu přijatého v druhém nálezu k přezkumu Lisabonské smlouvy (nález sp. zn. Pl. ÚS 29/09 z 3. 11. 2009, Lisabonská smlouva II, body 122 a 123).
11. Tyto procesní souvislosti zde uvádím bez hodnocení jako fakta, která promlouvají sama za sebe. Mohou se jevit jako nepodstatná a snaha o procesně korektní postup jako nepraktická. Prezident republiky by samozřejmě mohl vznést vlastní návrh na posouzení souladu konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem poté, co by Ústavní soud odmítl, anebo zamítl (vyslovil soulad napadených článků s ústavním pořádkem) tento návrh skupiny senátorů. To však ještě neznamená, že by tak prezident i učinil. Přezkum ze strany Ústavního soudu je fakultativní a naprostá většina mezinárodních smluv se stává součástí právního řádu bez přezkumu Ústavním soudem. Vznesení vlastního návrhu hlavou státu má úplně jinou ústavní a politickou váhu a jiné politické souvislosti a důsledky během času, nadto nelze vyloučit, že část, popřípadě všechny pochybnosti prezidenta republiky mohly být nálezem Ústavního soudu (k tomu, co původně bylo obsahem návrhu) natolik rozptýleny, že by prezident republiky svůj vlastní nový návrh na další přezkum konkordátní smlouvy nepodal a smlouvu ratifikoval.
* * *
Krize
(vyhrocení konfliktu, situace se stává téměř neřešitelnou, napětí vrcholí)