12. Poté, co byl původní návrh senátorů změněn a sjednocen s vyjádřením prezidenta republiky (což nález vyjadřuje slovy "že si navrhovatelka osvojila argumentaci prezidenta republiky", popř. že Ústavní soud smlouvu posoudil v tom rozsahu, v jakém ji senátoři napadli, "samozřejmě ve znění eventuální argumentace prezidenta republiky" - body 16, 38, 68, 83, 85 a 177 nálezu), bylo zřejmé, že se Ústavní soud bude zabývat konkordátní smlouvou z nejrůznějších úhlů a v nejrůznějších kombinacích (soulad konkordátní smlouvy jako celek s ústavním pořádkem jako celkem, se svrchovaností České republiky, soulad různých částí konkordátní smlouvy s různými částmi ústavního pořádku), což může vyústit do různých výroků podporovaných různými skupinami soudců v různých počtech. Naplno se přitom odhalilo, jak nedůsledně toto řízení upravil zákonodárce, neboť v § 13 zákona o Ústavním soudu bez rozlišování předepsal, že rozhodnutí podle čl. 87 odst. 2 Ústavy je přijato, jestliže se pro ně vyslovilo alespoň devět přítomných soudců. Je však devět hlasů potřeba pro vyslovení souladu konkordátní smlouvy nebo naopak pro vyslovení nesouladu konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem, anebo v obou případech pro přijetí jakéhokoli (meritorního) rozhodnutí?
13. Tyto otázky (nastolené i prezidentem republiky) nad plénem visely po celou dobu řízení jako Damoklův meč a vyvolávaly děsivé představy zazděného konkláve s postupně se snižujícími příděly chleba a vody. Nicméně nebyly zodpovězeny, protože nakonec nemusely být zodpovězeny. Kvórum se sice v průběhu řízení snížilo (nově jmenovaný ústavní soudce Martin Smolek byl z rozhodování vzápětí vyloučen, což Ústavní soud odůvodnil, zdůrazňuji, jen jeho účastí na zpracování podkladů pro vyjádření vlády v řízení, nikoli jeho rolí hlavního vyjednavače konkordátní smlouvy za Českou republiku - viz usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/25 ze dne 28. 1. 2026), nakonec se však zformovaly spolehlivé většiny. K výroku I a IV nálezu o souladu konkordátní smlouvy, resp. jejích částí s označenými částmi ústavního pořádku, si nikdo odlišné stanovisko nevyhradil, k výroku II a III o rozporu uplatnili odlišné stanovisko čtyři soudci. Lze tedy konstatovat, že všechny výroky byly přijaty hlasy alespoň devíti soudců ve smyslu § 13 zákona o Ústavním soudu. Krize byla odvrácena a mohli jsme se všichni, vysvobozeni hlasováním, v míru rozejít.
14. Přesto považuji za vhodné vyjádřit pro futuro (dříve či později totiž ta krize opět nastane) svůj názor, že kvalifikovaná většina devíti hlasů je nezbytná pro výrok o nesouladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, nikoli pro výrok o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem.
15. Vedou mne k tomu zejména následující argumenty. Jakkoli by čtenář mohl z Ústavy a ze zákona o Ústavním soudu na první pohled získat dojem, že v případě preventivního přezkumu mezinárodní smlouvy jde o jakési posudkové řízení, Ústavní soud ve svých nálezech k Lisabonské smlouvě a koneckonců i v tomto nálezu (body 81 a 82) toto pojetí odmítl. Obdobně jako v řízení o kontrole norem navrhovatel nese břemeno tvrzení k nesouladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem. Vyslovení souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem je tedy obdobou nevyhovění (zamítnutí) návrhu a je důsledkem toho, že pro výrok o nesouladu nebyla shromážděna kvalifikovaná většina devíti hlasů. Tento výklad dále podporují jiné výrokové situace, k nimž může v řízení dojít. Návrh může být za určitých okolností pouhým usnesením odmítnut pro nepřípustnost, popřípadě kvazimeritorně pro zjevnou neopodstatněnost, což má tentýž důsledek jako vyslovení souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem; pro taková procesní usnesení zákon s kvalifikovanou většinou hlasů přirozeně nepočítá. Výklad § 13 zákona o Ústavním soudu o kvalifikované většině hlasů pro přijetí rozhodnutí nemůže vést k procesně neřešitelným situacím a neschopnosti soudu o návrhu rozhodnout. Takový pat by nastal v situaci, kdy by bylo osm či sedm soudců pro soulad mezinárodní smlouvy na straně jedné a sedm či osm soudců pro rozpor mezinárodní smlouvy na straně druhé.
16. Konečně je nutno si uvědomit, že Ústava předpokládá ratifikaci mezinárodních smluv bez obligatorního zapojení Ústavního soudu (přezkum je fakultativní a co do kvantity a frekvence výjimečný). V tomto kontextu byl by jen obtížně udržitelný výklad, podle něhož by pouhá menšina sedmi soudců mohla blokovat (protahováním řízení) anebo zabránit ratifikaci mezinárodní smlouvy a zmařit vládou mezinárodně sjednaný závazek, odsouhlasený oběma komorami Parlamentu, resp. vyvolat tlak na sjednání nové mezinárodní smlouvy nebo dokonce změnu ústavního pořádku (což jsou důsledky vyhovujícího nálezu a základní možnosti odstranění nesouladu). Nota bene došlo-li by k tomu na základě návrhu menšiny zákonodárců či ústavně neodpovědného prezidenta. Takový důsledek by zřejmě nebylo možné považovat za legitimní. I při přezkumu mezinárodní smlouvy musí Ústavní soud vycházet z domněnky (byť vyvratitelné), že jiné ústavní orgány při výkonu své ústavou svěřené kompetence jednaly v dobré víře a přesvědčení o tom, že postupují v souladu s ústavním pořádkem. Právě v tomto aspektu spolupracujícího konstitucionalismu lze nakonec spatřovat smysl a účel § 13 zákona o Ústavním soudu předepisujícího kvalifikovanou většinu pro přijetí takového rozhodnutí, jež blokuje výkon ústavní pravomoci jiných ústavních orgánů.
17. S otázkou kvalifikované většiny pro přijetí nálezu nutně nesouvisí, zda má Ústavní soud přistupovat k přezkumu podle výkladového principu in favorem conventionis (ve prospěch smlouvy), anebo in favorem constitutionis (ve prospěch ústavy). To je totiž otázka vnitřního nastavení obsahového hodnocení souladu mezinárodní smlouvy. Ústavní soudci mohou k výkladu mezinárodní smlouvy na pozadí ústavního pořádku přistupovat v duchu jednoho či druhého výkladového principu (ve prospěch či v neprospěch mezinárodní smlouvy) a podle toho zaujmout individuální stanovisko, nicméně na přijetí nálezu o rozporu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem se bez ohledu na uplatněný výkladový princip musí shodnout alespoň devět soudců.
18. V této souvislosti považuji za vhodné preventivně zareagovat i na názor prezidenta republiky, že "pokud ... nebude přijata interpretace požadující pro přijetí nálezu konstatujícího soulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem kvalifikované většiny alespoň devět soudců Ústavního soudu, bude to v důsledku znamenat, že je to menšina soudců Ústavního soudu, kdo fakticky zaváže prezidenta republiky povinností ratifikovat". Považuji jej za zavádějící a nesprávný. I kdyby skutečně pouze menšina hlasů soudců Ústavního soudu vedla k přijetí nálezu o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, mělo by to pouze ten následek, že Ústavní soud by svým nálezem ratifikaci smlouvy nezabránil. Povinnost ústavně neodpovědného prezidenta republiky ratifikovat takovou mezinárodní smlouvu (ve smyslu bodu 116 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/09 z 3. 11. 2009, Lisabonská smlouva II) by za takové situace nepochybně neplynula z rozhodnutí menšiny soudců Ústavního soudu, nýbrž - v souladu s ústavním pořádkem - z rozhodnutí prezidenta republiky přenést na vládu sjednávání mezinárodních smluv, z rozhodnutí vlády danou smlouvu uzavřít a z rozhodnutí obou komor Parlamentu dát souhlas s její ratifikací.
* * *
Peripetie
(vlastní jádro tragédie, zvrat v ději, klíčový dramatický moment)
19. Dostávám se nyní k důvodům, jimiž většina Ústavního soudu odůvodnila rozpor čl. 4 odst. 1 a čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem.
20. Zásadní vadou v konstrukci nálezu je výklad konkordátní smlouvy v rozporu s pravidlem čl. 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu o výkladu mezinárodní smlouvy v dobré víře. Jako červená nit se nálezem vine tušené podezření, že Svatý stolec uzavřením konkordátní smlouvy sledoval získat nějaké výhody pro Katolickou církev na úkor ostatních církví a náboženských společností (pro zjednodušení dále jen "církve") a že na to česká strana z nedbalosti či neznalosti přistoupila, což odhalil teprve Ústavní soud. Většina pléna Ústavního soudu přitom blíže nezkoumala skutečný postoj Svatého stolce, resp. Katolické církve (opřený např. o její vlastní koncilní dokumenty k náboženské svobodě a postavení církví v moderním sekulárním státu, jakkoli si jich byla vědoma - viz bod 159 nálezu), když už tedy nepovažovala za přesvědčivé ani odkazy obou smluvních stran v preambuli konkordátní smlouvy na zásady mezinárodního práva, dodržování lidských práv a základních svobod, ekumenický a mezináboženský dialog a zejména na čl. 1 konkordátní smlouvy recitující ústavněprávní garance svobody víry a náboženského vyznání pro všechny bez rozdílu tak, jak jsou vyjádřeny v čl. 15 a 16 naší Listiny, či jednoznačná vyjádření vlády o obsahu a výsledku vyjednávání.
21. Další zásadní vadou je, že Ústavní soud dovozuje nerovnost, resp. privilegované postavení Katolické církve, tedy diskriminaci jiných církví, z konfrontace konkordátní smlouvy s obsahem existujícího podústavního práva. Nález těžko může popřít, že sama formulace čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy - "Česká republika uznává zpovědní tajemství" - jen vyjadřuje to, co platí již více než 30 let a co je zřejmé z řady zákonných ustanovení napříč právním řádem. Většina pléna tedy konstruuje hypotetické odlišné zacházení pro případ, že někdy v budoucnu katolická a jiná církev souběžně naplní podmínky pro odnětí jim již přiznaných zvláštních práv (včetně uznávání zpovědního tajemství, na němž to Ústavní soud demonstroval) s tím, že Katolické církvi odňata oproti jiné církvi nebudou jen proto, že tomu (údajně) brání tato konkordátní smlouva, zatímco vůči jiným bude mít stát volnější ruce (viz zejména bod 192 nálezu).
22. Jinými slovy nález shledává protiústavní rozdílné zacházení již v tom, v jaké formě pramene práva jsou subjektu práva přiznána, resp. garantována.
23. Chatrnost této konstrukce odhalí, že se zcela zhroutí v případě, že stát zruší platný zákon o církvích s kategorií zvláštních práv a vrátí se např. k modelu předchozímu, který vůbec zvláštní práva neznal a prostě jen registrované církve a jimi zřízené právnické osoby evidoval a v jejich činnosti uznával, anebo kdyby na zákonné úrovni zvolil úplně jiný model. Co pak zbyde z onoho údajného odlišného zacházení ve vztahu ke zvláštním právům (konkrétně k uznávání zpovědního tajemství) v rovině ústavního pořádku?
24. Tak triviální to je. Ústavní soud má mezinárodní smlouvu posoudit jen z hlediska jejího souladu s nejvyšším patrem právního řádu, s ústavním pořádkem (čl. 87 odst. 2 Ústavy), nikoli se zákonem. Rozpor mezinárodní smlouvy se zákonem, i kdyby opravdu nastal, není rozhodující. Je naopak pravidlem, že se mezinárodní smlouvou stát zavazuje k nějakému cíli, k jehož dosažení bude muset nějaký zákon přijmout, nebo naopak nepřijmout či existující zákon změnit či zrušit, a že v případě rozporu se zákonem se uplatní mezinárodní smlouva, a to navíc jen za předpokladu, že ji vůbec lze přednostně a bezprostředně aplikovat (kvalita samovykonatelnosti ustanovení mezinárodní smlouvy). Ústavní pořádek nelze interpretovat odspoda prostřednictvím právních předpisů nižší právní síly. Přesně to však většina tímto nálezem činí, když koncepci zvláštních práv nynějšího zákona o církvích vytahuje do výkladu ústavního pořádku a tím ji konstitucionalizuje a následně poměřuje spekulativními scénáři budoucího porušování zákona ze strany Katolické církve.
25. Při takto extenzivně nastaveném referenčním kritériu by v přezkumu Ústavního soudu nemohla obstát žádná mezinárodní smlouva (určitě ne ta lisabonská). Případy, kdy určitá skupina osob získává subjektivní práva právními předpisy s různou právní silou, jsou přitom běžné. Značná část unijního práva přiznává prostřednictvím obtížněji, resp. jinak změnitelných předpisů řadu subjektivních práv přeshraničním unijním pracovníkům. Úmluvy Mezinárodní organizace práce (tj. smlouvy s aplikační předností podle čl. 10 Ústavy) pravidelně přiznávají subjektivní práva, a to i samovykonatelná, jen některým skupinám pracovníků. V takových případech přece ani neuvažujeme o tom, že rozdílný pramen ochrany v těchto případech představuje sám o sobě rozdílné zacházení, natož problematické. Nebyl jsem si až dosud vědom případu, kdy by bylo nerovné zacházení dovozeno jen z kombinace zaručení práva předpisem jiného charakteru a hypotetického scénáře komplikací při odnímání práv různým skupinám. Ani nález žádný takový příklad nezmiňuje.
26. Podstatné je, že veřejná moc s reálnými právy zachází rovně. Pokud by snad v budoucnu měla mít Katolická církev v důsledku konkordátu nějaká silnější práva oproti církvím jiným, pak by bylo třeba je na základě parity a čl. 2 odst. 1 Listiny přiznat i těmto dalším církvím, jak plyne již z celé řady nálezů Ústavního soudu, nakonec i z bodu 150 tohoto nálezu. Proto ostatně jiné církve (alespoň ty, co se vyjádřily) přijetí konkordátu když ne přímo vítají, tak akceptují jako jednu z dalších garancí zachování náboženských svobod, s vědomím zřejmého faktu, že pouze Katolická církev disponuje v mezinárodním právu subjektem, který takovou mezinárodní smlouvu v její prospěch může uzavřít. Chovají se strategicky, nikoli v duchu onoho starého židovského vtipu, v němž se Kohn modlí k Hospodinu, aby se měl stejně jako jeho bohatší soused Roubíček, načež Hospodin modlitbu vyslyší a ... soused vyhoří. Přestože se ostatní církve nijak necítí být uzavřením konkordátní smlouvy diskriminovány a berou ji na vědomí jako nástroj imunizace či posílení již přiznaných práv nejen pro Katolickou církev, ale i pro ně samotné, Ústavní soud jim sděluje, že se mýlí, pocit diskriminace jim vnutí a vůči všem direktivně nastolí rovnost. V tom horším.
27. Při abstraktním výkladu nelze vycházet z předpokladu, že ústavní aktéři nedostojí své ústavní povinnosti řídit se principem parity. Pokud jde o scénář nerovnosti na základě nemožnosti odnětí zvláštních práv Katolické církvi, ustanovení konkordátu žádná absolutní, bezpodmínečná a neomezitelná (zvláštní) práva nezakotvují, určitě ne nad rámec toho, co je již garantováno Listinou. Je to navíc scénář zcela nereálný - nález sám poznamenává, že Katolická církev stejně jako další tradiční církve jsou u nás registrovány (resp. uznávány) již od dob starého Rakouska (bod 171). Potlačování základních práv věřících a mocenské omezování působení těchto církví bylo vlastní pouze totalitním režimům 20. století. Konstruovat hypotetické scénáře omezování či odnímání zvláštních práv těmto církvím v duchu péče Ústavního soudu o to, aby v tom státní moc nebyla v budoucnu nijak svazována konkordátní smlouvou, tak působí vzhledem k našim nedávným historickým zkušenostem značně nepatřičně.
28. Závěr o protiústavnosti čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy, který zní "Česká republika uznává zpovědní tajemství," pak nález posiluje tím, že toto ustanovení vykládá jako zakotvení "absolutně neporušitelného" zpovědního tajemství "bez jakýchkoliv výluk či výjimek", jak je ve svém pojetí chápe Katolická církev. Tento výklad Ústavní soud prosazuje navzdory skutečné vůli obou smluvních stran k tomu, co učiní obsahem svého společného ujednání (a to přesto, že nález sám na jiném místě, v bodě 95, zdůrazňuje, že "pro výklad ustanovení mezinárodní smlouvy není relevantní - natož určující - chápání nebo výklad pouze jednou ze stran"). Nebudu zde opakovat precizní argumentaci původního soudce zpravodaje Milana Hulmáka, vyjádřenou i ve společném odlišném stanovisku, prokazující, že jde o výklad mezinárodní smlouvy nikoli v dobré víře (tedy s presumpcí zlé víry minimálně u jedné z kontraktačních stran). Poznamenám toliko, že i kdyby měla většina pléna pravdu v tom, že onen čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy nově zakotvuje v českém právním řádu uznání absolutního bezvýjimečného zpovědního tajemství - oproti nynějšímu § 367 trestního zákoníku (trestný čin nepřekažení trestného činu), resp. § 7 odst. 1 písm. e) zákona o církvích - neznamená to ještě, že by taková právní úprava byla v rozporu s ústavním pořádkem. Pokud si většina Ústavního soudu opravdu nemyslí, že by uznání absolutního zpovědního tajemství bez jakýchkoli výjimek bylo samo o sobě protiústavní, že by zákonodárce sám nemohl rozšířit rozsah uznání zpovědního tajemství nad rámec nyní platného zákona, jak plyne ze zvýrazněného textu bodu 191, pak ani sjednání mezinárodní smlouvy s takovým závazkem nemůže být protiústavní.
29. Přesvědčení většiny, že tak konkordátní smlouva činí a že tak navíc činí nerovně jen ve vztahu k některým církvím (zvýrazněný bod 191), vychází z nepochopení či spíše přehlížení vztahů a rozdílů mezi odstavcem prvním čl. 4 a jeho odstavcem druhým. Ustanovení čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy posiluje stávající garanci uznávání zpovědního tajemství tou nejobecnější formulací, na niž se smluvní strany byly ochotny shodnout a která jen potvrzuje stávající stav. "Česká republika uznává zpovědní tajemství," což může samozřejmě platit jen pro ty registrované církve a náboženské společnosti, které tento institut ve své věrouce a pastorační praxi uplatňují a kterým - de lege lata - bylo toto zvláštní právo přiznáno. To není jen Katolická církev. Už proto je falešným argument o nerovnosti s jinými církvemi a náboženskými společnostmi, které zpovědní tajemství neznají - nemají je, a proto nemohou být jeho uznáním diskriminovány. Garance je to ve své obecnosti podobná např. ustanovení čl. 11 odst. 1 Listiny "dědění se zaručuje" - lze z ní dovodit jen to, že stát se zavazuje přijmout a uznat institut dědění, to však ještě neznamená, že nemůže stanovit a upravit konkrétní formy, podmínky a okruhy dědiců a že nakonec zděděný majetek nemůže podrobit daním a poplatkům. Jestli z takto formulovaných garancí lze dovodit nějaký právní závazek, pak jen ten, že Česká republika zcela institut dědění neeliminuje, že zachová jeho podstatu a smysl. Totéž platí pro čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy. Pokud z něj tedy něco vyplývá, pak je to závazek státu zpovědní tajemství pozitivně právně upravit tak, aby byla jeho ochrana reálná a efektivní. To zahrnuje i vyvážení jeho ochrany s jinými základními právy, což je nejen požadavek plynoucí z ústavního pořádku, ale také ze smlouvy samotné (z její preambule, které jistě nelze upřít přinejmenším funkci interpretačního vodítka).
30. Ustanovení čl. 4 odst. 2 konkordátní smlouvy o tom, že "pastorační pracovníci mají právo obdobné zpovědnímu tajemství za podmínek stanovených zákonem", pak není nějakým zbytkovým právem pro členy nekatolických církví a náboženských společností, jak se většina mylně domnívá (bod 191 nálezu) a co jí pak umožňuje argumentovat nerovností mezi nimi a církví katolickou. I toto ustanovení se týká Katolické církve, stejně tak jako - vzhledem k principu parity - všech ostatních církví a náboženských společností. Nejde o nějakou svátost smíření druhé kategorie, nýbrž o ochranu nejrůznějších duchovních rozhovorů, které s věřícími nebo víru či útěchu hledajícími vedou rozliční pastorační pracovníci ve všech církvích a náboženských společnostech při různých pastoračních příležitostech. Většina pléna (viz bod 182 nálezu) klade důraz na rozdíl mezi oběma ustanoveními na jejich konci ("za podmínek stanovených zákonem" v čl. 4 odst. 2, kterážto formulace se nevyskytuje u čl. 4 odst. 1), přehlíží však zjevný a podstatný rozdíl na začátku obou ustanovení: v odstavci prvním jde o obecné uznání institutu zpovědního tajemství bez určení nositele subjektivního práva, oproti tomu v odstavci druhém o přiznání subjektivního práva pastoračním pracovníkům. Pokud by u něj nebyl odkaz na zákonem stanovené podmínky, bylo by toto ustanovení jako samovykonatelné bezprostředně použitelné v případě, že by zákon ono právo pastoračních pracovníků limitoval nebo neupravil vůbec.
31. K nefunkčnímu a zavádějícímu srovnávání zpovědního a advokátního tajemství v bodech 193 a 194 nálezu odkazuji opět na společné odlišné stanovisko soudců Milana Hulmáka, Michala Bartoně a Dity Řepkové. Dodávám pouze, že z hlediska ústavní garance rovnosti před zákonem a v právech lze srovnávat pouze osoby, nikoli právní instituty. Krom toho advokátní tajemství bude nově garantováno i mezinárodní smlouvou (Úmluva Rady Evropy o ochraně profese advokáta, podepsaná dne 14. 11. 2025, čl. 6 odst. 3) a nelze rozumně očekávat, že by její případné ratifikaci Ústavní soud bránil s argumentem, že zvýhodňuje ochranu advokátního tajemství oproti zpovědnímu, které zakotveno v mezinárodní smlouvě vzhledem k tomuto nálezu nebude. Navíc ono advokátní tajemství se vztahuje například i na listiny, oproti zpovědnímu tajemství, jak nález zdůrazňuje (bod 225). Již to prokazuje, že většina používá argumenty o protiústavní nerovnosti zpovědního a advokátního tajemství selektivně jen na podporu jí vytvořené konstrukce.
32. Konečně poznamenávám, že většina pléna stále vnímá zpovědní tajemství značně redukovaně jen jako institucionální privilegium církví (viz bod 178, podle něhož zahrnuje "povinnosti a současně též ochranu duchovních osob, stejně jako aspekt církevní a náboženské autonomie, ale též systémovou záruku náležející církvím"), nikoli jako uplatnění základního práva věřících podle čl. 16 Listiny, kteří tímto způsobem projevují svou víru a vedou niterní duchovní rozhovor s duchovním, jenž je jen prostředníkem v jejich vztahu k transcendentní autoritě. Jde zřejmě o důsledek nově objeveného pravidla, dovozeného z čl. 2 odst. 1 Listiny, který prý "zakazuje svévolnou favorizaci náboženských argumentů před argumenty světskými" (bod 193 nálezu). Pozorný čtenář jistě v této souvislosti nepřehlédl, že Ústavní soud tiše modifikoval i test náboženské a světonázorové neutrality státu oproti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/13, v němž jej definoval - nově jde jen o test náboženské neutrality (viz body 152 a násl.). Vazba státu na světonázor zřejmě již nebude nijak závadná.
33. Velké obavy vyvolává argumentace, kterou většina Ústavního soudu uplatňuje vůči čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy. Nevěřil bych, že Ústavní soud v jakékoli podobě přistoupí na tvrzení skupiny senátorů rekapitulovaná v bodu 14 nálezu, že stát má (musí mít) neomezenou moc nad archivy, které se na jeho území nacházejí, že přístup k nim má být neomezený, resp. omezitelný jen tehdy, když stát zájem na omezení uzná. Tyto teze jsou totiž uplatnitelné nejen na registrované církve, ale na každou soukromou osobu. Nejen na archivy, ale na celé kulturní bohatství, jehož jsou archiválie jen součástí, a to bez ohledu na to, kdo je vlastní.
34. Ústavní soud však této argumentaci přitakal. I když to vyjádřil jinak, podstata jeho argumentace zůstala stejná. Protiústavnost čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy shledal navzdory tomu, že jak vláda, která s požadavkem na zakotvení takového závazku v konkordátní smlouvě přišla, tak Svatý stolec toto ujednání chápou zjevně jako nový závazek k něčemu, k čemu dosud církevní právnické osoby zavázány nebyly. Ústavní soud se ovšem zaměřil na klauzuli "za jimi stanovených podmínek" a z ústavních garancí svobody vědeckého bádání čl. 15 odst. 2 Listiny a práva na přístup ke kulturnímu bohatství v čl. 34 odst. 2 Listiny dovodil, že se všichni mýlí, že Svatý stolec církevní právnické osoby v Katolické církvi zavazuje k něčemu, co již ve skutečnosti dávno bylo jejich povinností, a to dokonce bezpodmínečnou, kterou může omezit pouze zákon. Přesněji řečeno, že takovou povinnost mají všechny církve a že ustanovení čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy Katolickou církev zvýhodňuje tím, že jen jí umožňuje stanovit si další podmínky zpřístupnění jejího kulturního dědictví, nad rámec zákona, který tyto povinnosti upravuje, anebo dokonce teprve v budoucnu upraví.
35. Odkazuji opět na oponenturu společného disentního stanoviska a jen připomínám, že i v tomto ohledu se zřetelně projevil výklad konkordátní smlouvy v rozporu s čl. 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, tedy v rozporu s pravidlem výkladu mezinárodní smlouvy v dobré víře. Navzdory doslovnému znění závazku zpřístupnit své kulturní dědictví (zdaleka nikoli jen archiválie) všem, kdo je chtějí poznat a studovat, většina Ústavního soudu dezinterpretuje klauzuli "za jimi stanovených podmínek" tak, že Katolická církev (její církevní právnické osoby) své kulturní bohatství všem badatelům zpřístupnit nemusí, že tuto klauzuli využije k výběrovému zpřístupňování, či spíše znepřístupňování svého kulturního dědictví, jež je - jen tak mimochodem - v jejím vlastnictví (viz bod 206 nálezu). Takový výklad presumuje zlou víru jedné ze smluvních stran, která závazek přijímá s tím, že jej nebude a nemusí dodržovat, a znevažuje schopnost druhé smluvní strany takovou podlost rozpoznat a postavit se jí.
36. Racionální a dobrověrný výklad oné klauzule "za jimi stanovených podmínek" se přitom prvoplánově nabízí v tom smyslu, že jde o klasické režimové podmínky zpřístupnění, tedy kdy, kde a jak (jakým způsobem). Vzhledem k tomu, že jde o vlastnictví církve a že půjde mimo jiné o archiválie a věci, k nimž se pojí náboženská úcta věřících, těžko cokoli namítat například proti stanovení otevírací doby či regulaci vhodného oděvu apod.
37. Konečně argumentace podústavní právní úpravou zákona o archivnictví trpí stejným defektem jako v případě zákona o církvích s jeho koncepcí zvláštních práv. Referenčním kritériem pro Ústavní soud je pouze ústavní pořádek. Soulad jakékoli mezinárodní smlouvy se zákonem Ústavní soud v tomto řízení neposuzuje a není oprávněn z důvodu jím vykonstruovaného rozporu se zákonem její ratifikaci zabránit.
38. Nakonec ale ani zákon o archivnictví se do kolize s čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy nijak nedostává. Církve jsou v zákoně vyjmenovány mezi povinnými subjekty jako možní soukromoprávní původci archiválií, ale to neznamená, že jako soukromoprávní původci musí dát veřejné moci v podobě národního či oblastního archivu všechny své dokumenty k dispozici. Povinnosti stanovené v zákoně o archivnictví vůči soukromoprávním původcům spočívají především v povinnosti zachovat a chránit archiválie a umožnit kontrolu státu nad výběrem archiválií, za podmínek stanovených zákonem (§ 3 odst. 2 zákona). S tím se ovšem zcela míjí čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy, jímž se církev zavazuje své kulturní dědictví (bez ohledu na to, jde-li o archiválie) zpřístupnit veřejnosti. Pokud jde o archiválie, výběr dokumentů se u soukromoprávního původce provádí na jeho žádost ve skartačním řízení, má-li zřízen soukromý archiv (§ 7 zákona), ovšem ten také zřizuje dobrovolně; ke zřízení soukromého archivu nelze nikoho nutit. Ale i mimo skartační řízení, nemá-li soukromoprávní původce zřízen soukromý archiv, se výběr archiválií provádí jen na základě žádosti soukromoprávního původce nebo vlastníka dokumentů (§ 11 odst. 2 zákona). A pokud si církev zřídí akreditovaný soukromý archiv, zákon umožňuje nahlížet veřejnosti (badatelům) do archivu za podmínek zákona a vnitřního předpisu církve [§ 57 písm. b)], což jistě mohou být i ty "jimi stanovené podmínky" ve smyslu čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy.
39. Výklad většiny o rozporu čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem tak stojí na mimořádně vratkých základech. Vrcholí bodem 204, v němž Ústavní soud dovodil, že toto ustanovení "vyjímá katolické církevní právnické osoby z dosahu povinnosti respektovat archivní zákon", neboť čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy "s aplikací zákona nepočítá." Je zřejmé, že žádná mezinárodní smlouva, v níž se jiný subjekt mezinárodního práva explicitně nezaváže důsledně dodržovat zákony České republiky, by už nemohla v preventivním přezkumu Ústavního soudu obstát.
* * *
Katastrofa
(závěrečné rozuzlení, tragický konec, důsledky konfliktu)
40. Konkordátní smlouva je tedy podle nálezu Ústavního soudu z části v rozporu s ústavním pořádkem, a prezident republiky ji proto ratifikovat nesmí.
41. To samo o sobě žádnou velkou katastrofu nepředstavuje, i s ohledem na chabý obsah konkordátní smlouvy. Tato země byla bez konkordátu více než sto let a jistě přežije bez konkordátu dalších sto či násobně více let. Sub specie aeternitatis - přinejmenším z pohledu věřících a církví - půjde o nepříliš významnou epizodu komplikovaného vztahu novodobého českého státu k církvím, najmě ke Katolické církvi. Fakt, že Ústavní soud svůj závěr o protiústavnosti konkordátu postavil mimo jiné na tom, že stát jím chtěl posílit garanci uznávání zpovědního tajemství, působí jako trpká historická kuriozita - učinil tak Ústavní soud země (oproti jiným v nálezu zmíněným), jež zrodila ve světě proslulého sv. Jana Nepomuckého, onoho "hrdinu vzdoru vůči svévoli sekulárních sil" (Podiven), který (alespoň podle legendy) za neprozrazení zpovědního tajemství zaplatil cenu nejvyšší. A nakonec nelze ani vyloučit, že bude vládou vyjednána smlouva nová, ještě méně obsažná, bez čl. 4 odst. 1, který žádnou podstatnou změnu v oblasti uznání zpovědního tajemství oproti stávajícímu stavu nepřinášel, a bez závazku Katolické církve zpřístupnit své kulturní dědictví všem, kdo je chtějí poznat a studovat.
42. Za katastrofu - nejen ve smyslu onoho posledního dějství antického dramatu - lze ovšem považovat důsledky, které tento nález může mít nejen pro praxi navazování mezinárodních vztahů Českou republikou, ale zejména pro ochranu základních práv a svobod. Své závěry - pokud jde o čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy - Ústavní soud vystavěl na kreativní interpretaci stávajících ústavních garancí svobody bádání a přístupu ke kulturnímu bohatství. Sluší se je na tomto místě ocitovat: "Svoboda vědeckého bádání a umělecké tvorby je zaručena." (čl. 15 odst. 2 Listiny) a "Právo přístupu ke kulturnímu bohatství je zaručeno za podmínek stanovených zákonem" (čl. 34 odst. 2 Listiny). Tato práva a svobody jsou samozřejmě zakotvena i vzhledem k historickým zkušenostem především vůči veřejné moci. Jistě i tato práva jako všechna ostatní zahrnují i pozitivní závazky státu vytvořit právní a institucionální rámec pro to, abychom těchto svobod mohli všichni užívat. Ovšem za akceptovatelnou hranou se ocitá výklad, že pozitivní závazky plynoucí z těchto garancí stát nejen opravňují, ale dokonce po státu vyžadují stanovovat povinnosti soukromým subjektům, zasahujícím jejich vlastní svobody, dokonce v nakládání s jejich vlastnictvím (Ústavní soud považuje za rozporné s ústavním pořádkem, že konkordátní smlouva "v zásadě umožňuje", aby si církve, tedy soukromé osoby, "stanovily, kdo všechno a za jakých podmínek může poznat jejich dokumenty"; bod 203 nálezu). Už k tomu nemusí docházet zákonem, nýbrž stačí jen výklad Ústavního soudu a jeho představa o tom, jaké pozitivní závazky k prosazení a současně regulaci toho či onoho základního práva na straně státu nalezne. Svoboda se stává povinností a povinnost bude vydávána za právo. Přestává být relevantní, jak konkrétně ústavní pořádek základní práva garantuje, jak vymezuje jejich rozsah a hranice a jak omezuje možnosti veřejné moci základní práva omezit, v jakých formách a k jakým ústavně legitimním cílům. Listina základních práv a svobod se tak stává jen seznamem aproximativních cílů, k nimž se máme přibližovat jakýmikoli prostředky, které soudy budou považovat za vhodné a potřebné a jež jakožto pozitivní závazky veřejné moci budou připraveny vynucovat i na účet soukromých osob.
43. Tento nález se tedy může stát dalším příspěvkem k zásadní paradigmatické změně v roli a funkci ústavního soudnictví. Demonstrovat to lze srovnáním s oním konkursním nálezem sp. zn. Pl. ÚS 36/01. Jím naši předchůdci, vedeni dobrými úmysly v představě, že je nutné zabránit snížení dosavadního procedurálního standardu ochrany základních práv, učinili smělý a riskantní krok a eliminovali pokus odvozeného ústavodárce vyjmout mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách z referenčního rámce pro kontrolu ústavnosti zákonů. V dnes vyhlášeném nálezu se Ústavní soud naopak postavil proti záměru veřejné moci (vlády a Parlamentu) vzít na sebe mezinárodněprávní závazek, že již dosažený a na zákonné úrovni garantovaný standard ochrany základních náboženských práv a svobod i v budoucnu zachová. Ústavním soudem projevovaná úzkostlivá péče o rovné zacházení mezi církvemi a náboženskými společnostmi je pouze zástupná.
44. Nepřijatý koncept nálezu z pera soudce zpravodaje Milana Hulmáka i připojená odlišná stanoviska ukazují, že bylo možné zaujmout dobrověrný racionální výklad konkordátní smlouvy, jenž by se nijak neocitl v kolizi s ústavním pořádkem. Bylo tak možné dosáhnout cíle, s nímž se na Ústavní soud skupina senátorů obrátila, eliminovat obavy a pochybnosti, zda konkordátní smlouva nepovede k extrémním výkladům a aplikacím. Většina Ústavního soudu však zaujala právě takový extrémní výklad konkordátní smlouvy, jenž jí pak umožnil dospět k závěru o jejím rozporu s ústavním pořádkem.
V Brně dne 1. 4. 2026
Tomáš Langášek
Odlišné stanovisko soudkyně Dity Řepkové
Podle §14 zákona o Ústavním soudu doplňuji výše uvedené společné odlišné stanovisko, k němuž jsem se připojila, následující separátní argumentací stran (I) výroku nálezu a (II) jeho odůvodnění ve vztahu k čl. 4 odst. 1 Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsané v Praze dne 24. října 2024 (dále jen "konkordátní smlouva").
I.
Ač jsem si vědoma, že výrok nálezu je koncipován tak, aby odpovídal petitu vymezenému v návrhu, jsem toho názoru, že Ústavní soud měl výrok učinit tak, aby odpovídal § 71e zákona o Ústavním soudu.
§ 71e
Nález a jeho právní následky
(1) Dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že mezinárodní smlouva je v rozporu s ústavním pořádkem, vysloví tento nesoulad nálezem; v nálezu uvede, se kterým ustanovením ústavního pořádku je mezinárodní smlouva v rozporu.
(2) Dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že mezinárodní smlouva není v rozporu s ústavním pořádkem, rozhodne nálezem, že ratifikace mezinárodní smlouvy není v rozporu s ústavním pořádkem.
(3) Nález Ústavního soudu podle odstavce 1 brání ratifikaci mezinárodní smlouvy do doby, než bude nesoulad odstraněn.
Z výše uvedené citace je zřejmé, že Ústavní soud v řízení o posouzení souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem (podle čl. 87 odst. 2 Ústavy), rozhoduje buď kladným či záporným výrokem; jiný výrok citované znění zákona o Ústavním soudu nenabízí. Domnívám se tedy, že Ústavní soud může rozhodnout toliko dvěma způsoby, a to vyslovením souladu či nesouladu mezinárodní smlouvy jako celku (viz rovněž Filip J., Holländer P., Šimíček V., Zákon o Ústavním soudu, 2. vydání, C.H.Beck, 2007, s. 486, bod 5, P. Holländer).
Byť z téhož komentáře k zákonu o Ústavním soudu vyplývá, že součástí výroku by měl být i výčet konkrétních ustanovení ústavního pořádku, s nimiž je přezkoumávaná smlouva v rozporu, tento závěr není dále vysvětlen. Naopak z jazykového výkladu i větné konstrukce § 71e odst. 1 mám za to, že výrok nálezu by nemusel ani obsahovat výčet těch ustanovení ústavního pořádku, s nimiž je posuzovaná mezinárodní smlouva v rozporu, když z prvé části citovaného ustanovení je zřejmé, jak má znít výrok ("vysloví tento nesoulad"), z části za středníkem pak, co je obligatorní částí odůvodnění takového nálezu ("v nálezu uvede"). Ve výše uvedeném smyslu mám pochybnosti o formě výroku nálezu, který konstatuje, že "Smlouva mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsaná v Praze dne 24. října 2024: není v rozporu se svrchovaností České republiky podle čl. 1 odst. 1 Ústavy" (I); následně v bodech II - IV činí výčet ustanovení (konkordátní smlouvy), která jsou v rozporu s konkrétními ustanoveními Listiny základních práv a svobod, resp. nejsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
II.
Nad rámec b. II [čl. 4 ods.t 1 konkordátní smlouvy (zpovědní tajemství)] společného odlišného stanoviska, na jehož odůvodnění odkazuji, bych ráda doplnila, že v odůvodnění nálezu většiny se pracuje ve vztahu k přezkoumávanému čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy s termínem "ochrana zpovědního tajemství". Já ovšem vnímám tento termín ve vztahu k primární ochraně věřících (fyzických osob), nikoli jako ochranu poskytovanou autonomně tomuto institutu, s čímž souvisí následující argumentace.