Nález Ústavního soudu ze dne 31. března 2015 sp. zn. Pl. ÚS 1/14 ve věci návrhu na zrušení čl. LII bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva
VI. Vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízeníVI.
38. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, jako účastník řízení, ve vyjádření podepsaném jejím předsedou Janem Hamáčkem v částech I až III zrekapitulovala obsah návrhu a argumentaci navrhovatele a popsala způsob přijímání zákona č. 303/2013 Sb. V části IV vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem, a je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost ke zrušení navrhovaného ustanovení.
39. Senát Parlamentu České republiky, jako účastník řízení, ve vyjádření podepsaném jeho předsedou Milanem Štěchem zrekapituloval obsah návrhu a argumentaci navrhovatele a konstatoval, že navrhované zrušení tohoto ustanovení představuje návrat k úpravě obsažené v přechodných ustanoveních zákona č. 396/2012 Sb., platné a účinné do 31. 12. 2013. Senát připustil, že ve zpravodajské zprávě k senátnímu tisku č. 173 kromě jiného zaznělo upozornění, že „v mnoha případech se tento zákon použil jako nosič pro některé věci, jež s rekodifikací nesouvisejí.“ V části V svého vyjádření Senát uvedl, že je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení.
40. Veřejná ochránkyně práv, jako vedlejší účastník řízení, v části I svého vyjádření k návrhu mimo jiné uvedla, že napadené přechodné ustanovení ve skutečnosti představuje výsledek snahy vyřešit spor o výklad jiného přechodného ustanovení zakotveného novelou občanského soudního řádu - zákonem č. 396/2012 Sb., dle něhož „[ř]ízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů,“ a vyjádřila názor, že případné zrušení napadeného ustanovení by mohlo obnovit nejistotu a podpořit rozčarování všech účastníků exekučních řízení zahájených před 1. lednem 2013.
41. V části II veřejná ochránkyně práv uvedla, že nezpochybňuje okamžik začátku exekučního řízení (jako celku), nepochybuje ani o tom, že každý exekuční příkaz soudního exekutora má účinky nařízení výkonu rozhodnutí podle občanského soudního řádu. Každé exekuční řízení se proto prakticky skládá z množství „řízení“ srovnatelných se soudními výkony rozhodnutí.
42. Veřejná ochránkyně práv dále poukázala na nezdůvodnitelně nerovné (horší) postavení oprávněných, kteří návrh na nařízení exekuce podali před 1. lednem 2013, a rovněž obecně nerovné (horší) postavení povinných s ohledem na množství pozitivních změn zakotvených velkou exekuční novelou. Manželé povinných však skutečně mohou o situaci uvažovat tak, že se v průběhu exekučního řízení jako celku změnila „pravidla hry“, s nimiž počítali v době, kdy se jejich manželé vystavili riziku exekuce.
43. V závěru této části svého vyjádření veřejná ochránkyně práv uvedla, že se kloní k závěru, že exekuční řízení představuje soubor jednotlivých „soudních výkonů rozhodnutí“; proto za „řízení“ podle dřívějšího přechodného ustanovení v bodu 1 čl. II části prvnízákona č. 396/2012 Sb. nepovažuje exekuční řízení jako celek. Z toho dovozuje možnost soudního exekutora aplikovat občanský soudní řád ve znění velké exekuční novely i v exekučních řízeních zahájených před její účinností.
44. V části III veřejná ochránkyně práv uznala, že není běžné zakotvit přechodné ustanovení k novele až po roce od nabytí účinnosti. Jako řešení sporu o výklad dřívějších přechodných ustanovení to však chápe. Rovněž si dovede představit, že zákonodárce pochybí při formulaci přechodných ustanovení a chybu pak napraví pozdějším zakotvením odlišného pravidla.
45. V části IV veřejná ochránkyně práv uvedla, že pro účely svého vyjádření se soustředila pouze na přímé dopady novely na podobu postižení majetku povinných a jejich manželů (manželek), a tím i na míru uspokojení oprávněných. Se zjednodušením lze říci, že novela zlepšila ochranu zájmů všech účastníků (povinných i oprávněných). Odstranila totiž dosavadní neospravedlnitelné překážky řádného uspokojení oprávněných, změnila dlouhodobě kritizovaná pravidla některých způsobů výkonu rozhodnutí (zejména v rozsahu zpeněžení účasti povinného v bytovém družstvu) a doplnila nové instituty podporující účelné vymáhání pohledávek (správa věcí a hodnot, elektronická dražba movitých věcí, předražek a další).
46. V části V svého vyjádření k ústavní stížnosti veřejná ochránkyně práv uzavřela, že napadené přechodné ustanovení čl. LII bodu 2zákona č. 303/2013 Sb. není ustanovením s nepřípustnými retroaktivními účinky, a proto nevidí důvod k jeho zrušení.
VII. Replika navrhovateleVII.
47. Navrhovatel v replice k vyjádření veřejné ochránkyně práv mimo jiné uvedl, že na svém návrhu v celém rozsahu setrvává, neboť má za to, že byl podán důvodně; polemizoval s jednotlivými tvrzeními a názory veřejné ochránkyně práv a rozvedl svoji argumentaci v návrhu již uvedenou.
48. Podle navrhovatele lze souhlasit, že napadené ustanovení představuje výsledek snahy řešit spor o výklad dřívějšího přechodného ustanovení zakotveného již v zákoně č. 396/2012 Sb., avšak toto dřívější přechodné ustanovení není možné vykládat tak, jak to učinila ve svém vyjádření k návrhu veřejná ochránkyně práv.
50. O tom, jak by mělo být napadené přechodné ustanovení vykládáno, nehovoří ani důvodová zpráva k zákonu č. 303/2013 Sb., neboť je tzv. přílepkem k uvedenému zákonu a s rekodifikací soukromého práva nejeví žádnou spojitost; navíc je atypické, je-li jím doplňováno přechodné ustanovení exekučního řádu či občanského soudního řádu, uvedené již dříve v zákoně č. 396/2012 Sb. Vedle sebe tak stojí dvě přechodná ustanovení k exekučnímu řádu, avšak to novější na starším přechodném ustanovení nic nemění, pokud nestanoví, že by se i v exekučních řízeních zahájených do 31. 12. 2012 měla použít ustanovení občanského soudního řádu ohledně postihu mzdy a účtu manžela (manželky) povinného, tj. o. s. ř. ve znění účinném od 1. 1. 2013.
51. Navrhovatel se neztotožnil ani s názorem veřejné ochránkyně práv o nezdůvodnitelně nerovném (horším) postavení oprávněných, kteří návrh na nařízení exekuce podali před 1. lednem 2013, a obecně nerovném (horším) postavení povinných „s ohledem na množství pozitivních změn zakotvených velkou exekuční novelou“, pokud jak oprávnění, avšak především povinní mohli důvodně a jedině očekávat průběh nařízené exekuce dle procesních předpisů platných a účinných v době zahájení exekučního řízení. Navrhovatel je přesvědčen, že s ohledem na požadavek právní jistoty občanů nelze připustit, aby probíhající exekuce byla prováděna způsobem, který v době zahájení daného exekučního řízení právní předpisy neumožňovaly. Z týchž důvodů se zásadně neztotožňuje s právním názorem soudních exekutorů, kteří vydávání exekučních příkazů postihujících mzdu manželek povinných zdůvodňují odkazem na ustanovení § 47 odst. 2exekučního řádu.
52. Navrhovatel dále uvedl, že podle zjištěných poznatků v běžné soudní praxi k žádným výkladovým problémům přechodného ustanovení obsaženého v části druhé čl. IV bodu 1zákona č. 396/2012 Sb. nedocházelo, a proto „selektivní a z časového hlediska dodatečně přijaté novelizační přechodné ustanovení“ představuje z hlediska právní teorie exces. Přechodné ustanovení v čl. LII bodu 2 porušuje princip právní jistoty povinných a jejich manželů v exekučních řízeních zahájených před datem 31. 12. 2012, je-li jím, a to teprve po roce účinnosti zákona č. 396/2012 Sb., dodatečně stanovováno, že exekuční příkaz vydaný na základě novelizace exekučního řádu provedené tímto zákonem se má i v těch řízeních, která byla zahájena před nabytím účinnosti novely, řídit exekučním řádem ve znění účinném po dni nabytí účinnosti zákona č. 396/2012 Sb.
53. Ve vztahu k argumentu veřejné ochránkyně práv, že oprávnění mohou navrhnout zastavení exekuce a zahájit exekuční řízení nové, ve kterém již mzdu a účet manželky postihnout lze, navrhovatel uvedl, že oprávnění v takovém případě již nebudou mít v nově zahájeném řízení právo na náhradu nákladů řízení, neboť by zjevně nemohlo jít o náklady, které byly vynakládány účelně.
54. Závěrem své repliky k vyjádření veřejné ochránkyně práv navrhovatel obecně konstatoval, že návrhem je reagováno též na v jisté fázi společenského vývoje velmi negativní a ve své podstatě základy právního státu ohrožující tendence, projevující se v tom, že zákonodárcem byly přijímány účelové novely právních přepisů prosazované zájmovými skupinami (např. problematika rozhodčích řízení, novelizace exekučního řádu apod.), evidentně jdoucí proti dosavadní („nepohodlné“) judikatuře soudů, kteréžto negativní tendence vnímá rovněž širší veřejnost velmi citlivě. To, že nejde o čistě subjektivní pocit nebo dojem, vyplývá v posuzované věci např. z absence zřetelně a jasně formulované vůle zákonodárce v důvodové zprávě, kterážto má být vodítkem při výskytu aplikačních potíží.
VIII. Upuštění od ústního jednáníVIII.
55. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
IX. Posouzení ústavní konformity legislativního procesuIX.
57. Z vyjádření účastníků řízení a sněmovních tisků veřejně dostupných na http://www.psp.cz plyne, že vláda dne 5. 3. 2013 předložila Poslanecké sněmovně návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva; téhož dne byl návrh rozeslán poslancům jako tisk 930/0.
58. Součástí vládního návrhu nebylo ke zrušení navržené přechodné ustanovení. To se objevilo jako pozměňovací návrh až v usnesení ústavně právního výboru doručeném poslancům jako tisk 930/2 (pozměňovací návrhy). Ve druhém čtení byly pozměňovací návrhy zpracovány jako tisk 930/3, který byl poslancům rozeslán dne 13. 6. 2013. Ve třetím čtení dne 8. 8. 2013 na 57. schůzi byl návrh zákona schválen Poslaneckou sněmovnou usnesením č. 1746, přičemž z přítomných 128 poslankyň a poslanců se pro jeho přijetí vyslovilo 67 poslankyň a poslanců a 43 bylo proti. Senát Parlamentu České republiky návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou schválil usnesením č. 330 ze 13. schůze dne 12. září 2013. Zákon prezident republiky podepsal dne 17. 9. 2013. Zákon byl vyhlášen dne 30. 9. 2013 ve Sbírce zákonů v částce 116 pod číslem 303/2013 Sb. a nabyl účinnosti dne 1. 1. 2014.
59. O kompetenci Parlamentu České republiky neměl Ústavní soud pochyb, a proto přistoupil k přezkumu procedury přijímání napadeného ustanovení.
60. Navrhovatel ve svém návrhu zpochybnil způsob přijetí napadeného přechodného ustanovení a tvrdil, že je „přílepkem“, přijatým ústavně neakceptovatelným postupem.