Nález Ústavního soudu ze dne 17. dubna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 25/12 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů v občanském soudním řízení a kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších vyhlášek
93. Napadená vyhláška č. 484/2000 Sb., na rozdíl od advokátního tarifu (vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů), který výši odměny a výši nákladů právního zastoupení odvíjí od počtu úkonů právní služby poskytnutých ve věci, zavedla stanovení nákladů právního zastoupení na základě principu paušalizace sazeb výše odměn za zastupování v řízení. Přísudková vyhláška stanoví paušální sazby výše odměny, čímž neumožňuje rozlišit složitost věci, časovou náročnost, počet provedených úkonů právní služby, stejně tak jako způsob, jakým řízení před soudem skončilo (elektronický platební rozkaz, rozsudek pro uznání, rozsudek pro zmeškání). Paušalizace tedy zcela pomíjí věcnou a časovou náročnost sporu či účelnost vymáhání práva nebo bránění nároku.
94. Napadená vyhláška motivuje účastníky občanskoprávních vztahů - věřitele k vedení soudních sporů i v případech, v nichž předmětem sporu je věc nepatrné hodnoty. Děje se tak s vidinou výdělku, neboť žalobce očekává, že výše náhrady nákladů řízení bude soudem přiznána podle vyhlášky č. 484/2000 Sb., přičemž výše přiznané náhrady nákladů řízení bude vyšší než skutečně vynaložené náklady a tento rozdíl bude pro vítěznou stranu přinášet obchodní zisk. Přiznávané náklady jsou natolik vysoké, že je z principu výhodné se soudit i o předměty plnění nepatrné hodnoty.
95. Počet takto vedených sporů, motivovaných vidinou snadného zisku, je v posledních letech enormně vysoký, tvoří značný podíl občanskoprávní agendy soudů. Tím dochází k nadměrnému kapacitnímu zatěžování soudního systému a k růstu výdajů vynakládaných ze státního rozpočtu na chod justice. Vyřizování tohoto druhu agendy může snadno přivodit průtahy v řízení v jiných věcech, jejichž předmětem jsou podstatně významnější záležitosti. Podle článku 90Ústavy České republiky „soudy jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům“. Vedení soudních sporů tohoto typu, pojaté primárně nikoliv jako dovolávání se ochrany práv, nýbrž jako obchodní a podnikatelská činnost produkující zisk, se ocitá na samé hraně institutu zneužití práva. Zákaz zneužití práva je uznáván jako jeden ze základních principů fungování práva a plyne z ústavně zakotveného pojmu právního státu (srov. preambuli Ústavy).
96. Navíc lze konstatovat, že takto fungující, relativně autonomní systém vymáhání pohledávek vyvolává sociálně nežádoucí následky - vede k ožebračování značné části obyvatelstva. Statisticky významná část populace s nízkými příjmy není s to uhradit soudem uložené náklady sporu, a následnou exekucí, spojenou s dalšími náklady, se ocitá ve vážných existenčních potížích.
97. Náklady právního zastoupení vypočtené na základě přísudkové vyhlášky nepřiměřeně zatěžují neúspěšnou stranu řízení zejména v situacích, kdy hodnota předmětu sporu se pohybuje v nižších pásmech, zejména v pásmu bagatelnosti. Přiznaná náhrada nákladů je zjevně nepřiměřená povaze a obsahu sporu. Vynucení plnění občanskoprávních závazků v takových případech je přitom z hlediska obecné spravedlnosti marginální záležitostí, do popředí se dostává zájem věřitele na dosažení výnosu z vedení samotného sporu.
98. K popsanému jevu dochází zejména v těchto typech občanskoprávních sporů:
• řízení, v nichž proti rozsudku nalézacího soudu není odvolání přípustné (řízení v tzv. bagatelních sporech),
• spory zahajované tzv. formulářovou žalobou (jednotlivé žaloby se v zásadě liší jen údaji o žalovaných a žalované částce),
• pohledávky ze smluv, kde jednou ze stran byl spotřebitel,
• smluvní vztahy, při nichž je spotřebitel fakticky vyloučen z možnosti sjednat si občanskoprávní smlouvu s jiným obsahem (typicky půjde zejména o smlouvy o přepravě, dodávce tepla nebo energií, spotřebitelském úvěru, běžném účtu, o poskytování informačních služeb, o poskytování služeb elektronických komunikací, o pojistné smlouvy, o regulační poplatek podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů; k tomu viz nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3923/11).
99. V reálném společenském prostředí vznikl nový druh podnikatelské činnosti spočívající v obchodování především s bagatelními pohledávkami. Pohledávky jsou postupovány a skupovány specializovanými firmami, které se zabývají vymáháním pohledávek, s pohledávkami se obchoduje. Právo na peněžní plnění vymáhá jiný než původní věřitel; žalobce přitom očekává, že výše náhrady nákladů řízení bude soudem přiznána právě podle vyhlášky č. 484/2000 Sb.
100. Zisk takového podnikatele tedy není dán jen rozdíly cen při vlastním obchodování s pohledávkami, ale je znásoben paušálně stanovenými náhradami nákladů soudního řízení, spočívajícími především v nepřiměřené odměně advokáta za zastupování úspěšného žalobce. Přiznané náklady v těchto případech významně převyšují skutečně vynaložené náklady, potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva. Vytvořil se svébytný systém vymáhání pohledávek, záměrně produkující neúměrně vysoké náklady soudního řízení. Tento systém poškozuje či likviduje ve sporu neúspěšné dlužníky, a naopak zajišťuje významný prospěch osobám, které se podílejí na uplatňování a vymáhání především bagatelních pohledávek a vymáhání s nimi souvisejících nákladů řízení.
101. Zvláště nežádoucí situace nastává v oblasti veřejných služeb, financovaných z veřejných rozpočtů (zdravotnictví, veřejná doprava, školství apod.). Pohledávky vymáhají subjekty veřejného práva (stát, obce, městské části, kraje), které si k tomuto účelu často rovněž najímají advokáty. Důsledky neúspěchu jsou pak pro dlužníky daleko tíživější než v případě, kdy pohledávku vymáhá přímo stát nebo obec prostřednictvím svých zaměstnanců, protože náklady řízení narůstají o palmáre advokáta.
102. Paušalizace stanovení odměn advokátů zcela pomíjí věcnou náročnost sporu, počet provedených úkonů ve věci, časovou náročnost a účelnost vymáhání práva nebo bránění nároku. Napadená vyhláška nebere zřetel ani na způsob skončení věci. Lze zmínit i takovou nežádoucí variantu, kdy paušálně přiznaná sazba odměny je naopak nepřiměřeně nízká, protože povaha konkrétního sporu vyžadovala nadstandardně vysoký počet náročných úkonů.
103. Přiznané náklady se pravidelně dostávají do hrubého nepoměru k žalované hodnotě sporu. Tímto způsobem dochází k sankcionování neúspěšné strany řízení, přičemž výše uložených nákladů je v rozporu s principem proporcionality sankcí. Dochází tak de facto k ukládání sankce bez zákona. Přísudková vyhláška se tak dostává do rozporu s článkem 4 odst. 1Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Přiznané náklady by neměly být nepřiměřené povaze a hodnotě sporu.
104. Ústavní soud si je vědom, že dosavadní právní stav soudům umožňuje odchýlit se od přísudkové vyhlášky. Soudce má možnost nepřiznat náhradu nákladů nebo přiznat pouze účelně vynaložené náklady (§ 142 odst. 1o. s. ř.). Soudce dále může v konkrétní věci přihlédnout k důvodům hodným zvláštního zřetele dle § 150o. s. ř. Také judikatura, včetně judikatury Ústavního soudu, poskytuje relativně široké pole možností pro rozhodování. Dosavadní zkušenosti však ukazují, že aplikace těchto právních možností ze strany soudů je nejednotná a nepředvídatelná. Tím dochází rovněž k oslabení principu předvídatelnosti soudního rozhodování a k oslabení principu právní jistoty.
105. Přísudková vyhláška se příčí zákonu - občanskému soudnímu řádu, podle něhož se přiznávají náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva (§ 142 odst. 1o. s. ř.).
106. Protože odchýlení se od vyhlášky musí být v rozhodnutí soudu odůvodněno, zvyšuje se pracnost a formální náročnost soudního rozhodování, čímž dochází k přetížení soudů a k prodlužování délky soudního řízení. Nutnost pečlivě odůvodňovat odchýlení se od vyhlášky zároveň demotivuje soudce, aby využívali těchto variantních postupů.
107. Dosavadní judikatura Ústavního soudu svědčí o tom, že napadená vyhláška neposkytuje dostatečnou právní úpravu v uvedené oblasti a potvrzuje nutnost přijetí nové právní úpravy, která zohlední rozhodnutí Ústavního soudu.
X. Obiter dictumX.
108. Aniž by chtěl Ústavní soud jakkoli předjímat budoucí právní úpravu, očekává, že tato bude lépe reflektovat zvláštnosti jednotlivých případů. Kritéria pro určení výše náhrady by měla být obsažena přímo v samotné vyhlášce. Stanovení výše odměny by mělo odrážet princip proporcionality, mělo by být přiměřené také ve vztahu k výši vymáhané částky. Uvedené je o to významnější, pokud jde o spory v pásmu bagatelnosti, v nichž proti rozsudku nalézacího soudu není přípustné odvolání, rozhodnutí tedy nepodléhá instančnímu přezkumu.
109. Ústavní soud chce opětovně připomenout některé principy, které formuloval v předchozí judikatuře a k nimž by měla přihlédnout též budoucí právní úprava.
110. V nálezu sp. zn. I. ÚS 3923/11 se Ústavní soud zabýval otázkou náhrady nákladů řízení a odměny advokáta u tzv. formulářových žalob v pásmu bagatelnosti. Ústavní soud konstatoval, že soudy i v řízení o peněžitém plnění do 10 000 Kč musí při rozhodování o náhradě nákladů řízení ctít zásadu úspěchu ve věci (§ 142 odst. 1o. s. ř.). Jestliže byl žalobce ve sporu zcela úspěšný, má zpravidla právo na náhradu nákladů řízení. To však neznamená, že soud o jejich náhradě rozhodne „mechanicky“. Naopak musí zvažovat, zda tu neexistují další rozhodující okolnosti mající podstatný vliv na přiznání či nepřiznání náhrady účelně vynaložených nákladů a jakého z možných způsobů jejího určení využije (viz § 151 odst. 2 část věty před středníkem o. s. ř. a z něj výjimku uvedenou v části věty za středníkem). V uvedeném nálezu Ústavní soud dále vyslovil, že zvolí-li obecné soudy při rozhodování o náhradě nákladů řízení výjimečný postup, pro nějž mají zákonnou oporu, při němž stále vycházejí ze zásady úspěchu ve věci, a použití zákonné výjimky též dostatečně odůvodní, pak jim nelze z hlediska ochrany ústavním pořádkem zaručených práv a svobod nic vytknout.
111. Ústavní soud v uvedeném nálezu poukázal na to, že musel přistoupit ke sjednocení judikatury obecných soudů formou nálezu, neboť v tzv. bagatelních věcech stran výroků o náhradě nákladů řízení neexistuje jiný orgán, který by tak mohl závazným způsobem učinit. V takovém řízení, jež je zahájeno „formulářovou“ žalobou, nárok je uplatňován vůči spotřebiteli, přičemž ten vznikl ze smlouvy anebo jiného právního důvodu, avšak spotřebitel je fakticky vyloučen z možnosti sjednat si podmínky plnění s jiným obsahem, pak s ohledem na nutnost dodržení principu proporcionality mezi výší vymáhané částky a výší náhrady nákladů je spravedlivé, aby výše odměny za zastupování žalobce advokátem byla určena tak, že zpravidla nepřesáhne jednonásobek vymáhané jistiny.
112. Podobně v nálezu sp. zn. I. ÚS 988/12 ze dne 25. 7. 2012 Ústavní soud vyslovil, že pravidlo, dle něhož lze úspěšné procesní straně přiznat náhradu toliko účelně vynaložených nákladů, se vztahuje na jakékoliv náklady řízení, tedy i na náklady spojené se zastupováním advokátem (na odměnu za zastupování, paušální náhradu hotových výdajů a náhradu za daň z přidané hodnoty). Dále Ústavní soud konstatoval, že za účelně vynaložené náklady ve smyslu § 142 odst. 1o. s. ř. lze považovat toliko takové náklady, které musela procesní strana nezbytně vynaložit, aby mohla řádně hájit své porušené nebo ohrožené subjektivní právo u soudu. Náklady spojené se zastoupením advokátem tomuto vymezení zpravidla budou odpovídat. Tomuto pravidlu však nelze přisuzovat absolutní, bezvýjimečnou povahu; mohou se vyskytovat i situace, za nichž náklady spojené se zastoupením advokátem nebude možno považovat za nezbytné k řádnému uplatňování nebo bránění práva u soudu. O takový případ půjde zejména v případě zneužití práva na zastoupení advokátem.
113. V nálezu sp. zn. I. ÚS 2929/07 ze dne 9. 10. 2008 (N 167/51 SbNU 65) Ústavní soud vyslovil, že pokud je stát k hájení svých právních zájmů vybaven příslušnými organizačními složkami, finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, kterým byl v přezkoumávaném případě advokát. Jak vyplývá z odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku, soud svůj výrok o náhradě nákladů řízení odůvodnil jen odkazem na § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1o. s. ř. Otázkou, zda skutečně jde o náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva, se obecný soud nezabýval. Tím zatížil své rozhodnutí vadou, mající ústavněprávní rozměr, spočívající v porušení článku 36 odst. 1Listiny.
114. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 2513/09 ze dne 2. 2. 2010 (N 17/56 SbNU 169) Ústavní soud poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2929/07 a konstatoval, že je všeobecně známo, že ústřední orgány státní správy mají zřízeny k výkonu právních agend příslušné právní (legislativní) odbory, zaměstnávající dostatečný počet odborných pracovníků, kteří jsou schopni zajišťovat ochranu zájmů České republiky před soudy. Podle náhledu Ústavního soudu, vyjádřeného v citovaném nálezu, nebyl tedy důvod, aby za daných okolností žalovanou stranu zastupoval, byť už jen v odvolacím řízení, advokát. Pokud se tak stalo, nelze za této situace na stěžovateli spravedlivě žádat, aby hradil žalované straně náklady řízení takto vzniklé, protože tyto náklady nelze považovat za „náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva“ ve smyslu § 142 odst. 1o. s. ř. Podle zjištění Ústavního soudu nevzal obecný soud ve svém rozhodnutí výše uvedené otázky v úvahu a svůj výrok o náhradě nákladů řízení odůvodnil jen odkazem na § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1o. s. ř. Otázkou, zda se skutečně jedná o náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva, se obecný soud vůbec nezabýval. V této skutečnosti spatřoval Ústavní soud vadu, mající ústavněprávní rozměr, spočívající v porušení článku 36 odst. 1Listiny.
115. V nálezech sp. zn. IV. ÚS 3243/09 ze dne 2. 3. 2010 (N 38/56 SbNU 449) a sp. zn. III. ÚS 1180/10 ze dne 14. 9. 2010 (N 194/58 SbNU 715) Ústavní soud konstatoval, že tam, kde je k hájení svých zájmů stát vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát, a pokud tak přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu vzniklých nákladů jako účelně vynaložených. Pokud dovolací soud rozhodl o náhradě nákladů řízení pouze s poukazem na zásadu úspěchu, přičemž otázkou, zda náklady účastníka řízení - státu na zastoupení advokátem byly účelně vynaloženy, se nezabýval, dopustil se porušení práva na spravedlivý proces.
116. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2396/09 Ústavní soud dovodil, že u statutárních měst a jejich městských částí lze presumovat existenci dostatečného materiálního a personálního vybavení a zabezpečení k tomu, aby byly schopny kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musely využívat právní pomoci advokátů. Nebude-li v příslušném řízení prokázán opak, nejsou náklady na zastoupení advokátem nákladem účelně vynaloženým.
117. Tím nemá být kategoricky konstatováno, že zastoupení státu advokátem je vždy neúčelné a že náhradu nákladů právního zastoupení nelze státu nikdy přiznat. Za výjimečných okolností má zastupování státu advokátem povahu účelného uplatňování či bránění práva. V usnesení sp. zn. III. ÚS 2428/10 ze dne 31. 3. 2011 Ústavní soud připomenul, že v každém jednotlivém konkrétním případě, kdy za stát v řízení vystupuje ministerstvo jako příslušná organizační složka a jako jeden z ústředních úřadů, je třeba podle konkrétních okolností tohoto případu zvažovat, zda příslušná organizační složka státu je schopna se v daném sporu (zejména pokud v něm vystupuje jako strana žalovaná) účinně bránit za pomoci svých právníků, či zda jde o spor specifický, v němž k efektivní obraně a k úspěšnému výsledku sporu pro organizační složku státu - a ve svém důsledku i pro Českou republiku - je třeba, aby Česká republika byla zastupována advokáty. Při všeobecně prosazované tendenci k celkové efektivitě a úspornosti v činnosti státní správy nemohou být personální kapacity interních zaměstnanců naddimenzovány tak, aby pokryly všechny myslitelné právní oblasti, v nichž stát v pozici strany soudních sporů vystupuje. Státu nelze upřít právo nechat se zastoupit v řízení před soudem advokátem s ohledem na specifičnost problematiky předmětu řízení; na náklady takto vzniklé nelze bez dalšího pohlížet jako na náklady neúčelné, ale v každém jednotlivém případě je třeba zvažovat, zda jde, či nejde o náklady nezbytné, potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva.
118. Zásadní význam pro řešení problematiky náhrady nákladů řízení má nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 988/12, obsahující dvě právní věty:
„I. Pravidlo, dle něhož lze úspěšné procesní straně přiznat náhradu toliko účelně vynaložených nákladů, se vztahuje na jakékoliv náklady řízení, tedy i na náklady spojené se zastupováním advokátem (na odměnu za zastupování, paušální náhradu hotových výdajů a náhradu za daň z přidané hodnoty).
II. Za účelně vynaložené náklady ve smyslu § 142 odst. 1o. s. ř. lze považovat toliko takové náklady, které musela procesní strana nezbytně vynaložit, aby mohla řádně hájit své porušené nebo ohrožené subjektivní právo u soudu. Náklady spojené se zastoupením advokátem tomuto vymezení zpravidla budou odpovídat. Tomuto pravidlu však nelze přisuzovat absolutní, bezvýjimečnou povahu; mohou se vyskytovat i situace, za nichž náklady spojené se zastoupením advokátem nebude možno považovat za nezbytné k řádnému uplatňování nebo bránění práva u soudu. O takový případ půjde zejména v případě zneužití práva na zastoupení advokátem.“
119. Z výše uvedeného vyplývá, že za stávající situace byl nucen převzít na sebe roli sjednocování judikatury obecných soudů Ústavní soud, který se svými rozhodnutími snažil vyplnit mezery v situacích, na které vyhláška č. 484/2000 Sb. nepamatuje. Tato role ovšem Ústavnímu soudu zásadně nepřísluší. Za adekvátní řešení je třeba považovat novou právní úpravu, nahrazující dosavadní přísudkovou vyhlášku.
XI. FacitXI.
120. S ohledem na výše uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška je nejen v rozporu s § 142 odst. 1o. s. ř., který stanoví jako kritérium přiznání náhrady nákladů řízení účelnost vynaložení těchto nákladů, ale též s článkem 4 odst. 1Listiny, který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
121. I když shora uvedené výtky protizákonnosti a protiústavnosti se vztahují převážně k ustanovení § 3 odst. 1 a k ustanovení § 12 napadené vyhlášky, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě zrušit vyhlášku celou, protože jednotlivá ustanovení celé vyhlášky jsou vzájemně propojena.
122. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud shledal rozpor napadené vyhlášky nejen se zákonem, ale i s ústavním pořádkem České republiky, a proto napadenou vyhlášku podle § 70 odst. 1zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil, a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.