Nález Ústavního soudu ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 348/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů
1. Dne 9. prosince 2010 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 45 poslanců na zrušení v záhlaví uvedeného zákona (dále jen „napadený zákon“) a in eventum jeho ustanovení čl. II, jakož i novelizovaných ustanovení zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Napadeným zákonem došlo ke změně a doplnění některých zákonů tak, že byla stanovena zvláštní sazba daně ve výši 50 % na příspěvek fyzickým osobám podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření (dále jen „státní podpora“), na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Současně byla dnem jeho účinnosti snížena výše zálohy státní podpory z 15 na 10 % z ročně uspořené částky nepřesahující 20 000 Kč. Návrh splňoval náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
2. Podstatou návrhu byly námitky rozporu napadeného zákona s ústavním pořádkem vztahující se ke způsobu jeho přijetí, jakož i k jeho obsahu. Navrhovatelé zpochybňují důvodnost projednání návrhu zákona ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, v jehož důsledku mělo dojít k porušení některých ústavních principů vztahujících se k parlamentní proceduře přijímání zákonů. Jejich námitky dále směřují vůči tomu, že mimořádná schůze, na které došlo ke zkrácenému jednání o návrhu napadeného zákona, byla svolána jen 40 minut před jejím začátkem, jakož i vůči omezení práv senátorů zvolených ve volbách v říjnu 2010, protože dne 12. listopadu 2010 projednával Senát návrh napadeného zákona ve složení odpovídajícím jeho 7. funkčnímu období (2008-2010), a nově zvolení senátoři se tak nemohli tohoto projednávání zúčastnit.
3. Ve vztahu k obsahu napadeného zákona navrhovatelé namítají, že snížení státní podpory za rok 2010 jejím zpětným zdaněním zvláštní sazbou daně z příjmu ve výši 50 %, jakož i snížení zálohy pro smlouvy o stavebním spoření uzavřené do 31. prosince 2010 vykazují znaky pravé retroaktivity a odporují legitimnímu očekávání účastníků stavebního spoření. Toto očekávání se opírá i o dosavadní praxi zákonodárce, který dosud respektoval vzniklé majetkové nároky na poskytnutí určitých majetkových plnění v závislosti na době uzavření smlouvy o stavebním spoření. Zákonodárce zvolil nepřiměřené prostředky k prosazení veřejného zájmu na snížení deficitu státního rozpočtu, čímž nerespektoval požadavek spravedlivé rovnováhy mezi tímto zájmem a omezením základních práv jednotlivců.
4. Podle navrhovatelů byl návrh napadeného zákona (spolu se třemi dalšími návrhy zákonů projednávanými obdobným legislativním postupem) projednán ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, aniž by pro takovýto postup byl dán jeden z důvodů podle § 99 odst. 1zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“ nebo „jednací řád“). Ve svém návrhu podrobně rekapitulují průběh zákonodárné procedury, přičemž zdůrazňují, že projednávání návrhu napadeného zákona předcházel obsahově identický vládní návrh zákona. Tento návrh předložila vláda dne 4. října 2010, s ohledem na uplatnění námitek dvou poslaneckých klubů proti návrhu vlády, aby byl souhlas s návrhem zákona vysloven již v prvním čtení, a proti následnému poslaneckému návrhu na zkrácení lhůty pro projednávání návrhu zákona ve výborech na 15 dnů jej však dne 26. října 2010 vzala zpět. Týž den rozhodla o jeho opětovném předložení spolu s návrhem na vyhlášení stavu legislativní nouze z důvodu hrozby značných hospodářských škod a požádala o jeho projednání ve zkráceném jednání. V tomto režimu byl návrh projednán Poslaneckou sněmovnou ve druhém a třetím čtení dne 2. listopadu 2010 na 8. schůzi Poslanecké sněmovny, jež byla svolána na návrh skupiny vládních poslanců.
5. Vyhlášení stavu legislativní nouze a zkrácené jednání bez toho, aniž by byl dán jeden ze zákonem stanovených důvodů, představuje podle názoru navrhovatelů nejen porušení zákona, ale kvůli časovému „presu“ i výrazné „okleštění“ ústavně chráněné svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců podávat pozměňovací návrhy a řádně vykonávat svou volenou funkci. Poukazují přitom na právní závěry obsažené v nálezu ze dne 7. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 12/10 (269/2010 Sb.), konkrétně jeho body 17 a 18, které interpretují tím způsobem, že Ústavní soud sice chápe rozhodnutí o legislativní nouzi do značné míry jako rozhodnutí politické, zároveň však varuje před jeho využíváním jako nástroje ke krácení práv sněmovní menšiny. V případě napadeného zákona navíc zdůrazňují absenci konsenzu napříč Poslaneckou sněmovnou o oprávněnosti stavu legislativní nouze.
6. S ohledem na to, že stav legislativní nouze a zkrácené jednání, jejichž účelem je bránit ohrožení základních práv a svobod občanů, ohrožení bezpečnosti státu nebo značným hospodářským škodám, představují současně i zásah do práv sněmovní menšiny, mělo by být rozhodnutí o jeho vyhlášení posuzováno třístupňovým testem proporcionality, tedy z hlediska vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti zásahu. Podle jejich názoru přitom lze mít závažné pochybnosti ve vztahu ke způsobilosti této procedury zabránit značným hospodářským škodám státu, neboť na rozdíl od dřívějších případů se vládě nepodařilo přesvědčit opoziční poslance o nutnosti schválit předložené návrhy zákonů tak, aby nabyly účinnosti nejpozději 1. ledna 2011. Napadený legislativní postup současně nebyl ani potřebný. Vláda totiž mohla sledovaného cíle dosáhnout včasným předložením návrhu zákona, k čemuž nedošlo s ohledem na intenci vládní většiny neprojednat návrh zákona v Poslanecké sněmovně před obecními a senátními volbami. Po nich bylo naopak mnohem pravděpodobnějším cílem tohoto postupu zabránění účasti nově zvolených senátorů na rozhodování, než bránění značným hospodářským škodám.
7. Zpochybnit lze nakonec i přiměřenost tohoto postupu, což navrhovatelé dokládají poukazem na spornost rizika značných hospodářských škod na straně jedné, a naopak nespornou míru okleštění svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců na straně druhé. Lze-li totiž ve stavu legislativní nouze schválit návrh zákona v Poslanecké sněmovně během jediného dne, pak poslanci nemohou tento návrh ani řádně prostudovat a fundovaně se k němu vyjádřit, ani zprostředkovat názory svých voličů, případně legitimních zájmových skupin, jež mohou být na parlamentní půdě slyšeny pouze jejich prostřednictvím. Tím jsou současně rovněž krácena práva občanů vyslechnout v adekvátní šíří argumenty pro a proti přijatému zákonu, který se dotýká jejich základních práv.
8. Další námitka navrhovatelů se týká aplikace § 51 odst. 6jednacího řádu, podle něhož musí být poslanci vyrozuměni o svolání schůze Poslanecké sněmovny nejméně pět dnů předem. Ke schválení napadeného zákona totiž došlo dne 2. listopadu 2010 na mimořádné schůzi, přičemž interval mezi jejím svoláním a začátkem této schůze byl jen 40 minut a k rozeslání pozvánky elektronickou poštou došlo jen 7 minut před jejím začátkem. Současně byl zamítnut návrh předsedy poslaneckého klubu ČSSD Bohuslava Sobotky na odročení jednání do druhého dne, tj. do 3. listopadu 2010 od 9:00 hodin, který měl umožnit, aby se všichni poslanci mohli na tuto schůzi řádným způsobem připravit.
9. Podle navrhovatelů je uvedené ustanovení třeba interpretovat s ohledem na ústavní principy a hodnoty ve smyslu čl. 22Listiny, podle kterého zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Pětidenní lhůta podle § 51 odst. 6jednacího řádu slouží k tomu, aby se poslanci mohli seznámit s navrženým pořadem schůze a připravit na jeho body, jakož i aby se vůbec o konání schůze dozvěděli. Navrhovatelé nezpochybňují možnost zkrácení pětidenní lhůty, považují však za svévolné, pokud je tak činěno bez uvedení důvodu. Během předmětného jednání Poslanecké sněmovny nezazněl žádný argument či důvod, proč bylo tak rychlé svolání schůze potřebné. Čím kratší je přitom doba mezi svoláním schůze a jejím začátkem, tím závažnější důvody musí být pro takové zkrácení.
10. I v tomto případě by tak měl být uvedený postup podroben testu proporcionality. Jedná se totiž o kolizi práv či chráněných hodnot, kdy je zájem na urychleném projednání návrhu zákona z důvodu čelení značným hospodářským škodám nezbytné poměřovat k již zmíněné svobodě parlamentní rozpravy, jakož i právům poslanců a občanů podílet se na správě veřejných věcí. Navrhovatelé se přitom domnívají, že tento postup by neobstál již z hlediska druhého kroku testu, tedy kroku potřebnosti. I za předpokladu, že přijetí zákona do 1. ledna 2011 brání hrozícím značným hospodářským škodám, by totiž stejného cíle bylo možné dosáhnout jeho projednáním v následujících dnech, tj. 3., 4. nebo 5. listopadu 2010, aniž by bylo potřebné svolávat mimořádnou schůzi za 40 minut.
11. Tento postup považují navrhovatelé za porušení politických práv opozičních poslanců podle čl. 21 odst. 1 a 4Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a občanů podle čl. 21 odst. 1Listiny. K tomu podotýkají, že za potřebný ho bylo možné považovat pouze vzhledem k jinému možnému sledovanému cíli, a to k projednání přijatého návrhu zákona v Senátu do 13. listopadu 2010, tedy do dne zániku mandátu senátorů zvolených před šesti lety. Tento cíl ale nelze považovat za legitimní. Navíc tím došlo k výraznému zhoršení dopadů samotného vyhlášení stavu legislativní nouze, neboť v jeho důsledku uplynuly mezi předložením návrhu zákona a jeho schválením jen 4 dny, z toho dva pracovní, což ještě na začátku čtvrtého dne nebylo možné předvídat.
I./c Námitka odepření práva hlasovat nově zvoleným senátorůmI./c
12. Podstatou poslední námitky ve vztahu ke způsobu projednání a přijetí napadeného zákona byl nepřiměřený zásah do práva senátorů zvolených v roce 2010 na výkon jejich mandátu podle čl. 21 odst. 4Listiny. Mandát těchto senátorů vznikl podle 21 odst. 4Listiny již jejich zvolením. Při posuzování výkonu jejich hlasovacího práva však bylo nezbytné vážit v kolizi stojící protichůdné ústavní hodnoty, tedy jak možnost Senátu vyjádřit se k návrhu zákona v Ústavou stanovené třicetidenní lhůtě, tak zájem na nezpochybnitelnosti usnesení Senátu případným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, kterým by byla vyslovena neplatnost volby senátora. Navrhovatelé přitom považují za rozumné a vyvážené ustálené řešení této kolize tím způsobem, že se v mezidobí od zvolení do první schůze Senátu koná obvykle jen jedna jeho schůze, na níž nově zvolení senátoři ještě nemohou hlasovat a na jejímž programu jsou pouze návrhy zákonů, u nichž uplyne třicetidenní lhůta ještě před první schůzí v novém funkčním období.
13. Postup vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu navrhovatelé označují za svévolný. Jeho cílem bylo znemožnit řádné projednávání návrhu na schůzi Senátu, kterého by se již mohli účastnit nově zvolení senátoři, a vládní tábor by tak již neměl většinu. Projednávání napadeného zákona na 25. schůzi Senátu dne 12. listopadu 2010 považují za zásah do práva senátorů na nerušený výkon jejich mandátu, aniž by byly prima facie patrné rozumné důvody pro takový postup. Opětovně přitom zdůrazňují nezbytnost testu proporcionality pro posouzení tohoto zásahu do uvedeného práva nově zvolených senátorů. I když totiž projednávání napadeného zákona podle § 118zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád Senátu“) již 12. listopadu 2010 bylo způsobilé urychlit legislativní proces, nebyl takovýto postup z hlediska uvedeného testu potřebný. Třicetidenní lhůta k projednání návrhu napadeného zákona Senátem totiž končila až 3. prosince 2010, pročež se nově zvolení senátoři mohli jeho projednávání zúčastnit a v rámci rozpravy se k němu mohli rovněž kvalifikovaně vyjádřit. Zamítnutí návrhu zákona nebo jeho vrácení s pozměňovacími návrhy v poslední den lhůty by přitom nebránilo jeho včasnému projednání. Poslanecká sněmovna by o něm mohla ve smyslu § 97 odst. 3 a 4jednacího řádu znovu jednat po deseti dnech, tedy již v týdnu od 13. prosince 2010. S ohledem na nepravděpodobné vrácení návrhu zákona prezidentem republiky by tak nic nebránilo tomu, aby k vyhlášení zákona došlo ještě před koncem roku, a to ani v případě, že by projednání Senátem a poté i Poslaneckou sněmovnou proběhlo o několik dnů později. Tím by naopak bylo umožněno Senátu dostát své úloze a opozici efektivně uplatnit její práva v zákonodárném procesu, včetně práva podávat pozměňovací návrhy.
I./d Shrnutí tvrzeného rozporu legislativní procedury s ústavním pořádkemI./d
14. S ohledem na výše uvedené námitky shledávají navrhovatelé rozpor legislativní procedury s čl. 1 odst. 1Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), konkrétně s postulátem úcty k právům člověka a občana, podle něhož musí být omezení základních práv a svobod výsledkem řádného demokratického diskursu. Porušení tohoto ustanovení spatřují též v porušení principu právní jistoty jako součásti principu právního státu z důvodu zkrácení možnosti seznámit se s novou právní úpravou a jejími důvody.
15. Kromě uvedených principů se však porušení týká i demokratické zásady vlády pro lid a státní moci sloužící všem občanům ve smyslu čl. 2 odst. 3Ústavy a čl. 2 odst. 1Listiny, protože bylo razantně kráceno právo občanů seznámit se s důvody politického rozhodnutí, jakož i právo toto rozhodnutí oslovováním svých volených zástupců ovlivnit. Navrhovatelé namítají též zásah do volné soutěže politických stran podle čl. 5Ústavy a čl. 22Listiny, k níž nedílně patří možnost hlásat názory a uplatňovat návrhy v řádném parlamentním diskursu. Důvodem porušení zásady ochrany menšiny podle čl. 6Ústavy, a to jak sněmovní a senátní, tak i mezi občany, byla přitom nemožnost menšiny poslanců řádně vykonávat svůj mandát, zvláště v situaci nepředvídatelného svolání schůze, a upření práva účastnit se a hlasovat některým senátorům. Z těchto důvodů nemohl být hlas občanů oponujících napadenému zákonu cestou řádného parlamentního diskursu artikulován.
16. Navrhovatelé zákonodárné proceduře zároveň vytýkají rozpor s čl. 26Ústavy a čl. 21 odst. 4Listiny, protože jim byl ztížen efektivní výkon jejich mandátu. Do jejich práva na nerušený výkon veřejné funkce poslance bylo zasaženo i nepředvídatelným svoláním schůze, na kterou se nemohli připravit. V případě nově zvolených senátorů se zase zásah týkal nepřiměřeného urychlení jednání Senátu, k němuž nebyl žádný legitimní důvod a v jehož důsledku bylo senátorům upřeno jejich právo účastnit se jednání a hlasovat o návrhu zákona. Omezení se vztahovalo k právu občanů podílet se na správě veřejných věcí, protože v důsledku nedostatku času tak nemohli činit zejména oslovováním poslanců či účinným využitím petičního či shromažďovacího práva, případně práva na stávku. Občané zvolení do Poslanecké sněmovny a Senátu zas byli omezeni na tomto právu tím, že se nemohli ani efektivně účastnit svobodné parlamentní diskuse, ani řádně připravit a podat pozměňovací návrhy. Z těchto důvodů nebylo v rozporu s čl. 4 odst. 4Listiny šetřeno ani podstaty a smyslu zákonných omezení práv poslanců a senátorů podle čl. 21 odst. 1 a 4Listiny.