VII./a Dikce napadeného ustanovení čl. II zákona č. 348/2010 Sb. VII./a
- 141. Předmětem posouzení souladu s ústavním pořádkem v této části je přechodné ustanovení čl. II napadeného zákona, které zní následovně:
„Ustanovení § 10 zákona č. 96/1993 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se použije na smlouvu o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena. Tím nejsou dotčeny nároky na státní podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“.
- 142. K tomuto znění je třeba dodat, že § 10 zákona o stavebním spoření stanovuje obecné podmínky pro vznik nároku na státní podporu, způsob jejího poskytování a její výši. Napadeným zákonem bylo toto ustanovení změněno tím způsobem, že výše zálohy státní podpory byla snížena z 15 % na 10 % z uspořené částky v kalendářním roce, ohraničené za tímto účelem maximální výší 20 000 Kč. Toto snížení se přitom podle citovaného přechodného ustanovení uplatní ve vztahu ke všem smlouvám o stavebním spoření bez ohledu na datum jejich uzavření.
- 143. V obdobném rozsahu se v důsledku čl. II napadeného zákona vztahuje na všechny smlouvy i § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření, ve znění účinném od 1. ledna 2004. Podle tohoto ustanovení se částka úspor přesahující 20 000 Kč v jednom roce z hlediska posuzování nároků účastníka na státní podporu převádí do následujícího roku spoření pouze v případě, že uzavřená smlouva bude obsahovat prohlášení účastníka, že v rámci této smlouvy žádá o přiznání státní podpory, přičemž toto prohlášení nesmí účastník po dobu trvání smlouvy změnit. Tato podmínka se přitom dosud nevztahovala na smlouvy uzavřené do 31. prosince 2003, neboť ve smyslu přechodného ustanovení čl. II zákona č. 423/2003 Sb. se na tyto smlouvy dosud vztahovalo znění § 10 odst. 3 zákona o stavebním spoření, v původním znění (resp. totožné znění § 10 odst. 4 tohoto zákona, ve znění zákona č. 83/1995 Sb.), podle něhož nebyl případný převod částky přesahující maximální výši základu pro výpočet státní podpory (v té době 18 000 Kč) omezen.
VII./b Obecně k ústavním principům zákazu retroaktivity a právní jistoty a řešení kolize platnosti staré a nové právní úpravy VII./b
- 144. Stěžejní námitka navrhovatelů ve vztahu k napadeným ustanovením se týkala jejich nepřípustných retroaktivních účinků a s tím souvisejícího zásahu do právní jistoty účastníků stavebního spoření. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně vymezil obsahy pojmu pravé a nepravé retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem [srov. zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (viz výše), na jehož podrobné odůvodnění lze v této souvislosti odkázat a jehož části obsáhle citují i navrhovatelé, dále též nález ze dne 12. března 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01, N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.]. O pravou retroaktivitu se jedná v případě, že právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona (srov. Tichý, L. K časové působnosti novely občanského zákoníku. Právník, č. 12, 1984, s. 1104, Procházka, A. Základy práva intertemporálního se zřetelem k § 5 obč. zák., Brno, 1928, s. 70, Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 75). V případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů (srov. Procházka, A. Retroaktivita zákonů. in Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno, 1934, s. 800, Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 78).
- 145. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo (srov. nález ze dne 8. června 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94, N 30/3 SbNU 227, nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992 sp. zn. Pl. ÚS 78/92; Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, 1992, č. 15). Tento zákaz se zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je naopak obecně přípustný. Obsahem tohoto zákazu jako ústavního principu zároveň není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 - viz výše; nález ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.; nález ze dne 6. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06, N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.). Jen v takovémto případě je právní norma v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Na úrovni ústavního pořádku lze toto východisko zároveň znázornit i na znění čl. 40 odst. 6 Listiny, jenž pravou retroaktivitu ve prospěch jednotlivce dokonce výslovně připouští. Podle tohoto ustanovení se za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání skutku a v době rozhodování o něm posuzuje tento skutek podle právní úpravy, jež je pro pachatele výhodnější.
- 146. Uvedené zásady představují rovněž kritérium pro případné připuštění výjimek ze zákazu pravé retroaktivity, z nichž některé ve své dosavadní judikatuře konkretizoval i Ústavní soud. Např. ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 uvedl, že o oprávněné důvěře v právo (ve stálost právního řádu) nelze uvažovat v případě, kdy právní subjekt musí, resp. musel s retroaktivní regulací počítat. Za takovou situaci označil působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy humanity a morálky. Odkázal ale i na právní názor, že „zpětnou působnost zákona na občanskoprávní poměry by bylo možno odůvodnit též veřejným pořádkem (ordre public), především jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní situace přerodu hodnot ve společnosti“ (Tichý, L. citováno podle bodu 144, s. 1102). Za jiný příklad přípustnosti pravé retroaktivity označil neaplikování právního předpisu na skutečnosti, jež nastaly v době jeho účinnosti, pokud Ústavní soud konstatoval rozpor takovéhoto právního předpisu s ústavním pořádkem a aplikace tohoto právního předpisu ve vertikálním právním vztahu, tedy právním vztahu mezi státem a jednotlivcem, příp. výjimečně ve vztazích horizontálních, by vedla k porušení základního práva jednotlivce (srov. nález ze dne 18. prosince 2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07, N 228/47 SbNU 983, bod 19, nález ze dne 8. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 15/09, 244/2010 Sb., body 53 a 54).
- 147. Zatímco pravá retroaktivita právní normy je přípustná pouze výjimečně, v případě retroaktivity nepravé lze konstatovat její obecnou přípustnost. V tomto případě připouští právní teorie naopak výjimky, kdy nepravá retroaktivita právě s ohledem na princip ochrany důvěry v právo přípustná není. O takovouto situaci se jedná v případě, že „je tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva“ (Pieroth, B. Rückwirkung und Übergangsrecht. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für intertemporale Gesetzgebung, Berlin, 1981, s. 380-381, srov. dále rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 19. prosince 1961 sp. zn. 2 BvR 1/60; BVerfGE 13, 274, 278). Tento názor se promítá i do ustálené judikatury Spolkového ústavního soudu, podle kterého je nepravá retroaktivita v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58).
- 148. V souvislosti s otázkou přípustnosti nepravé retroaktivity je nezbytné zmínit i pojem legitimního očekávání, jehož relevantní podstatou je majetkový zájem, který spadá pod ochranu čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (viz výše); nález ze dne 1. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07, 242/2010 Sb., body 80 a násl.]. Toto ustanovení stanoví právo každého pokojně užívat svůj majetek. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva je přitom pojem „majetek“ obsažený v tomto ustanovení třeba vykládat tak, že má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. června 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, bod 129). Může zahrnovat jak „existující majetek“, tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní očekávání“ dosáhnout určitého užívání vlastnického práva. Ústavní soud k tomuto principu v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva uvedl, že „z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy“ (nález ze dne 8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb., též nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02). K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02).
- 149. Ústavní soud nakonec připomíná své závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96, podle něhož je zrušení staré a přijetí nové právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy ale není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž věcí zvažování v kolizi stojících hodnot. K závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak mělo vést posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu. Proprocionalitu lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy.
VII./c Nárok na státní podporu podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010 VII./c
- 150. Nárok účastníka stavebního spoření, který je fyzickou osobou, na státní podporu není nárokem z jeho smluvního vztahu se stavební spořitelnou. Byť tato smlouva představuje podmínku jeho vzniku, jedná se o nárok vůči státu, jenž je založen přímo na základě zákona o stavebním spoření. Tento zákon přitom nestanoví jen podmínky pro vznik uvedeného nároku, nýbrž i dva související nároky účastníků vůči stavební spořitelně, jejímž prostřednictvím je podle § 11 odst. 2 zákona o stavebním spoření nárok účastníků vůči státu uplatňován.
- 151. Stát podle § 10 odst. 1 zákona o stavebním spoření poskytuje státní podporu formou ročních záloh, jejichž výše se odvozuje od skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce. První z uvedených nároků účastníka se týká připsání roční zálohy státní podpory na jeho účet. Stavební spořitelna uplatňuje písemnou žádostí u Ministerstva financí nárok na vyplacení této zálohy souhrnně za všechny účastníky vždy po uplynutí kalendářního roku. Výjimku představují pouze účastníci na základě smluv o stavebním spoření uzavřených před účinností zákona č. 423/2003 Sb., kteří ukončili stavební spoření v prvním pololetí kalendářního roku, neboť v jejich případě žádá stavební spořitelna o vyplacení státní podpory k 30. červnu kalendářního roku (čl. II bod 2 zákona č. 423/2003 Sb. ve spojení s § 11 odst. 3 zákona o stavebním spoření, ve znění zákona č. 83/1995 Sb.). Poté, co jí byla státní podpora poukázána, je povinna jednotlivé zálohy státní podpory zaevidovat na účtech účastníků. Ustanovení § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření pak stanoví vůči stavební spořitelně druhý související nárok, a to na výplatu záloh státní podpory. Tento nárok je podmíněn tím, že účastník po dobu 6 let ode dne uzavření smlouvy nenakládal s uspořenou částkou nebo v tomto období uzavřel smlouvu o úvěru ze stavebního spoření a uspořenou částku, peněžní prostředky z tohoto úvěru a zálohy státní podpory použije na bytové potřeby (v tomto případě je možnost požádat o úvěr zpravidla vázána na uplynutí určité doby ve všeobecných obchodních podmínkách tvořících součást smlouvy o stavebním spoření). Splnění těchto podmínek kontroluje stavební spořitelna.
- 152. Vymezení těchto dvou nároků reflektuje způsob vyplácení státní podpory, nic však nemění na tom, že samotný nárok účastníka na státní podporu směřuje jen vůči státu. Zákon v tomto směru stanoví, že stát podporu poskytuje nikoliv jako celek za celou dobu spoření, nýbrž průběžně formou ročních záloh, jejichž výše se určuje podle skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce. Tato skutečnost vybízí k závěru, že pojem nároku na státní podporu je pouze označením pro souhrn samostatných nároků na státní podporu za jednotlivé kalendářní roky. Byť přitom zákon používá pojem nároku na státní podporu v některých svých ustanoveních (např. § 5 odst. 11, § 10 odst. 4), jeho obsah na žádném místě blíže nevymezuje. Naopak lze poukázat na terminologii, kterou používá zákon o stavebním spoření na jiných svých místech. Např. ustanovení § 4 odst. 3 výslovně stanovuje podmínku pro vznik nároku na státní podporu za příslušný kalendářní rok. Ustanovení § 11 odst. 2 tohoto zákona upravuje dokonce způsob uplatnění nároku účastníka na vyplacení zálohy státní podpory vždy po uplynutí kalendářního roku. Posledně uvedený nárok přitom nelze zaměňovat s nárokem na výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření, jenž se sice vztahuje na státní podporu jako celek, týká se však vyplacení již poukázaných záloh ze strany stavební spořitelny. Vycházeje z uvedených ustanovení a systematiky zákona o stavebním spoření tak Ústavní soud přisvědčil výkladu, podle kterého je třeba nároky na státní podporu posuzovat samostatně vždy ve vztahu k určitému kalendářnímu roku. Takovýto nárok je přitom totožný s tím, který zákon vymezuje v § 11 odst. 2 jako nárok účastníka na vyplacení zálohy státní podpory.
- 153. K uplatnění uvedeného nároku účastníka vůči státu ze strany stavební spořitelny dochází podáním příslušné žádosti u Ministerstva financí. Je-li této žádosti vyhověno, poukáže ministerstvo zálohy stavební spořitelně, která je připíše na účty účastníků. Nárok na státní podporu je sice nárokem vůči státu, ten však splní svoji povinnost již poukázáním předmětných částek stavební spořitelně. Tyto částky tak budou pouze evidovány na účtu účastníka, aniž by se staly jeho vlastním příjmem. Tím se totiž stanou až jejich vyplacením, pokud budou splněny podmínky pro vznik nároku na výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření.
- 154. Podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010 měli účastníci stavebního spoření za předpokladu, že splní další zákonem stanovené podmínky, nárok na připsání ročních záloh státní podpory na svůj účet ve výši stanovené zákonem v době, kdy došlo k uzavření smluv (srov. přechodné ustanovení čl. II bodu 2 zákona č. 423/2003 Sb.). Podle původního znění § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření činila poskytovaná záloha státní podpory 25 % z ročně uspořené částky, maximálně však z částky 18 000 Kč. Novelou provedenou zákonem č. 423/2003 Sb. byla výše zálohy státní podpory změněna na 15 % z ročně uspořené částky, tentokrát však maximálně z částky zvýšené na 20 000 Kč. Tato změna se však týkala pouze smluv uzavřených po 31. prosinci 2003, neboť u těch dosavadních byla výše ročních záloh státní podpory zachována v nezměněné výši. Maximální výše těchto ročních záloh tak činila 4 500 Kč u smluv uzavřených do 31. prosince 2003 a 3 000 Kč u smluv uzavřených po tomto datu.