Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/18 ve věci návrhu na zrušení části § 65 odst. 1 a odst. 5 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Rekapitulace průběhu dosavadního řízení I.

1. 1. Návrhem ze dne 16. 1. 2018 doručeným Ústavnímu soudu téhož dne se navrhovatel [Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“)] domáhá podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) ve spojení s § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zrušení § 65 odst. 1 ve slovech „a odebírat biologické vzorky umožňující získání informací o genetickém vybavení“ a celého § 65 odst. 5 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o policii“).
2. 2. V řízení vedeném u městského soudu pod sp. zn. 10 A 150/2015 je projednávána žaloba A. M. (dále jen „žalobce“) proti nezákonnému zásahu Policie České republiky (dále též jen „policie“, popř. „policejní orgán“). Nezákonný zásah má spočívat v předvolání žalobce podle § 59 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, k provedení identifikačních úkonů (zjištění tělesných znaků a odebrání daktyloskopických a biologických vzorků žalobce) postupem podle § 65 zákona o policii. Žalovaným v tomto řízení bylo původně Ministerstvo vnitra, po změně právního náhledu na věc (v souvislosti s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014 č. j. Nad 224/2014-53) a následné úpravě žaloby žalobcem se jím stala policie (konkrétně Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy). Městský soud předběžným opatřením vydaným v tomto řízení (usnesení ze dne 8. 1. 2016 č. j. 10 A 150/2015-84) uložil policii zdržet se do dne nabytí právní moci rozhodnutí o samotné žalobě snímání daktyloskopických otisků žalobce, zjišťování jeho tělesných znaků, provádění měření těla, pořizování obrazových, zvukových a obdobných záznamů a odebírání biologických vzorků umožňujících získání informací o genetickém vybavení pro účely budoucí identifikace. Žalobci tak dosud biologické vzorky odebrány nebyly. Podle názoru žalobce není odebrání biologických vzorků přiměřené, neboť je stíhán pro málo závažný skutek, který nadto nijak nesouvisí s trestnou činností, již lze odhalovat pomocí ztotožnění pachatele za pomoci jeho profilu deoxyribonukleové kyseliny (dále též jen „DNA“ nebo „profil DNA“). Nadto žalobce poukazuje na skutečnost, že dosud nebyl odsouzen. Zákonná úprava odebírání a především uchovávání biologických vzorků je podle jeho názoru nedostatečná, neboť není přesně stanoveno, po jaké době mají být vzorky zničeny.
3. 3. Ze spisu městského soudu (sp. zn. 10 A 150/2015), který si Ústavní soud vyžádal, bylo zjištěno, že proti žalobci, jakož i proti dalším osobám bylo usnesením policie (Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy, Služby kriminální policie a vyšetřování, Odboru hospodářské kriminality, 3. oddělení) ze dne 27. 5. 2014 č. j. KRPA-129545-80/TČ-2013-000093-NL zahájeno trestní stíhání ve věci spáchání pokračujícího zločinu porušení předpisů o pravidlech hospodářské soutěže podle § 248 odst. 2 alinea třetího a odst. 4 písm. b) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, spáchaného ve formě účastenství ve věci WPB Capital, spořitelní družstvo. V této souvislosti byl žalobce po zahájení trestního stíhání předvolán příslušným policejním orgánem k provedení identifikačních úkonů podle § 65 zákona o policii za účelem postupu podle ustanovení § 65 odst. 1 písm. a) téhož zákona. U žalobce přitom nebyl zvolen postup podle § 114 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Žalobce považuje předvolání k provedení identifikačních údajů za nedůvodné a neodůvodněné, neboť policejní orgán o provádění identifikačních údajů nezahájil a nevede správní řízení ani nezaložil správní spis, do kterého by měl žalobce přístup s možností kontroly, jak, kdy, kde, kým a za jakým účelem je s jeho osobními údaji nakládáno. Policejní orgán nicméně předvolání realizuje pod jednacím číslem trestního řízení, což je podle žalobce nesprávné. Žalobce v žalobě poukazuje rovněž na to, že usnesení o zahájení trestního stíhání bylo k jeho stížnosti zrušeno v rozsahu deseti z dvanácti vymezených skutků.

II. Rekapitulace obsahu návrhu II.

1. 4. Městský soud navrhuje zrušit napadená ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem, neboť policii je umožněno odebírat vzorky biologického materiálu mimo jiné kterékoliv osobě, která byla obviněna nebo jíž bylo ve zkráceném trestním řízení sděleno podezření ze spáchání úmyslného trestného činu. Pokud jde o dobu uchovávání takových vzorků, obsahuje § 65 zákona o policii pouze velice vágní pátý odstavec, dle nějž policie uchovávané osobní údaje, zjednodušeně řečeno, zlikviduje, jakmile je nepotřebuje k plnění svých úkolů.
2. 5. Městský soud uvádí, že k použití § 65 odst. 1 zákona o policii by v řízení před městským soudem nepochybně došlo, neboť právě toto ustanovení zakládá pravomoc žalovaného odebírat žalobci biologické vzorky, k čemuž byl žalobou napadeným úkonem předvolán. Městský soud má za to, že ačkoliv se žalobce brání pouze proti předvolání za účelem odběru biologického vzorku, je pro rozhodnutí o jeho žalobě relevantní celá právní úprava odebírání a především uchovávání biologického materiálu, který by mu byl po předvolání odebrán. Odebrání a následné uchovávání biologického materiálu totiž představuje neoddělitelné zásahy do žalobcových práv. Proto nelze ústavní konformitu právní úpravy odebírání biologických vzorků pro získání profilu DNA posoudit, aniž by byla zároveň vzata v úvahu úprava následného uchovávání těchto vzorků.
3. 6. V této souvislosti poukazuje městský soud na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 22. 6. 2017 Aycaguer proti Francii, stížnost č. 8806/12, kde byl posuzován soulad celé úpravy odebírání a uchovávání biologických vzorků, ačkoliv v případě daného stěžovatele k odebrání vzorků nedošlo, jelikož se k odebrání odmítl dostavit, za což byl v řízeních před francouzskými soudy potrestán. Městský soud vyslovuje přesvědčení, že byť žalobci ve stávající věci dosud biologické vzorky odebrány nebyly, a tedy nebyly ani uchovávány v policejní databázi, je oprávněn předložit Ústavnímu soudu ke zrušení nejen ustanovení zákona týkající se pravomoci policie biologický vzorek odebrat, ale též ustanovení týkající se jeho uchovávání, neboť oba aspekty mohou mít vliv na důvodnost projednávané zásahové žaloby. V případě, že by Ústavní soud shledal, že § 65 zákona o policii je v rozporu s ústavním pořádkem, bylo by nutné dospět k závěru, že výzva, jíž byl žalobce na základě tohoto ustanovení policií předvolán k odebrání biologických vzorků, je nezákonná. Jde tedy o otázku, která je rozhodná pro řízení před městským soudem.
4. 7. Městský soud se dále věnuje širšímu kontextu shromažďování profilů DNA státem. Poukazuje na to, že získávání a uchovávání profilů DNA může představovat závažný zásah do soukromí dotčených jednotlivců, a to zejména do jejich tělesné integrity. Z uchovávaného profilu DNA pak lze získat celou řadu informací o jeho původci, popř. příbuzenských vazbách, přičemž hrozí nebezpečí jejich zneužití. Proto je třeba i získávání a uchovávání profilů DNA podrobit zvýšené kontrole a musí být upraveno zákonem, a nikoliv interním předpisem policie. Rovněž je třeba stanovit podmínky pro jejich uchovávání, nakládání s nimi a následnou likvidaci. Městský soud nezpochybňuje význam analýzy profilů DNA pro odhalování pachatelů trestných činů, avšak na druhé straně upozorňuje, že jde o metodu identifikace osob, která může vést k nesprávným výsledkům. Vytvoření široké databáze profilů DNA nemusí nutně vést k opatření nezvratných důkazů o totožnosti pachatelů určitého typu trestné činnosti.
5. 8. Městský soud vyslovuje přesvědčení, že relevantní právní úprava neodpovídá přísným požadavkům, které na ni klade judikatura ESLP k čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) týkající se zásahů do soukromí a shromažďování osobních údajů. Napadená ustanovení jsou podle jeho názoru v rozporu i s čl. 7 odst. 1, jakož i s čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Zásah do těchto základních práv, který je umožněn v § 65 zákona o policii, pro svoji vágnost a nedostatek procesních garancí nesplňuje podmínky omezení základních práv podle čl. 4 odst. 2 Listiny. Městský soud poukazuje na prejudikaturu Ústavního soudu [nálezy ze dne 22. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) nebo ze dne 20. 12. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/11 (N 217/63 SbNU 483; 43/2012 Sb.); rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], která se týká zásahů do práva na soukromí. Z judikatury ESLP vztahující se k čl. 8 Úmluvy pak připomíná rozsudek ze dne 4. 12. 2008 S. a Marper proti Spojenému království, stížnost č. 30562/04 a 30566/04, v němž byla shledána jako rozporná s Úmluvou právní úprava, která umožňovala uchovávání profilů DNA bez ohledu na závažnost a typ trestné činnosti a bez jakéhokoliv časového omezení skladování odebraných vzorků. V již zmiňovaném rozsudku Aycaguer proti Francii ESLP shledal jako nedostatečnou francouzskou úpravu. Předmětem kritiky v tomto případě rovněž byla možnost odebírat biologické vzorky odsouzeným, kteří se dopustili všech trestných činů bez jakékoliv diferenciace jejich závažnosti, jakož i extrémní délka skladování získaných profilů DNA (40 let), přičemž dotčeným osobám nebylo umožněno domáhat se vymazání těchto údajů z databáze. Za souladnou s Úmluvou považoval ESLP pouze takovou právní úpravu, kde se odběry týkaly jen pachatelů závažnější trestné činnosti a bylo jednoznačně s ohledem na závažnost jednotlivých případů stanoveno, po jakou dobu mohou být profily DNA uchovávány (např. rozsudek ze dne 4. 6. 2013 Peruzzo a Martens proti Německu, stížnost č. 7841/08 a č. 57900/12).
6. 9. Poukazuje na to, že kritéria vyplývající z judikatury ESLP nacházejí svůj odraz v dalších mezinárodněprávních dokumentech, přičemž výslovně zmiňuje doporučení č. R (92) 1 Výboru ministrů ze dne 10. 2. 1992 členským státům Rady Evropy o využívání analýzy deoxyribonukleové kyseliny (DNA) v rámci systému trestní justice [dále též jen „doporučení č. R (92)“].
7. 10. Stanovení kritérií přiměřenosti zásahu do integrity a soukromí osoby, jíž jsou biologické vzorky odebírány, je de facto přeneseno na vnitřní předpisy policie, popř. na posouzení jednotlivého policisty provádějícího konkrétní odběr. Tím je ovšem vyprázdněn požadavek vyplývající z Listiny i Úmluvy, aby konkrétní kritéria byla stanovena zákonem. Jediné konkrétní kritérium, které § 65 odst. 1 písm. a) zákona o policii stanoví, je podezření z úmyslného trestného činu. Toto omezení však není podle městského soudu dostatečné, neboť mezi úmyslné trestné činy se řadí i delikty relativně málo závažné.
8. 11. Za nedostatečnou považuje městský soud i právní úpravu, jde-li o stanovení doby uchovávání odebraných biologických vzorků. Kritérium uvedené v § 65 odst. 5 zákona o policii, podle něhož se osobní údaje zlikvidují, jakmile jich již není potřeba k dalšímu plnění úkolů policie, je natolik obecné, že zcela přenáší posouzení přiměřenosti na vnitřní předpisy policie či aplikační praxi. Takový stav otevírá prostor pro uvážení policie a pro případné nadužívání možnosti skladovat biologické vzorky. Zákon rovněž neupravuje situaci, kdy je biologický vzorek odebrán obviněnému, který následně není odsouzen. Takový stav je ve světle výše zmiňovaného rozsudku ESLP S. a Marper proti Spojenému království v rozporu s principem presumpce neviny. Nedostatky zákonné úpravy nemohou zhojit ani vnitřní předpisy policie. Ústavní soud v nálezu ze dne 20. 6. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 36/11 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) uvedl, že podzákonná úprava zásahů do ústavně chráněných práv nesmí sama vymezovat definiční znaky takových zásahů, které ze zákona nevyplývají. Převedeno na nyní posuzovanou věc, pakliže zákon nestanovuje konkrétní kritéria odběru biologických vzorků a skladování profilů DNA, nelze stanovení těchto kritérií, jakým je např. typ trestné činnosti, jíž se měla dotčená osoba dopustit, svěřit předpisům nižší právní síly.
9. 12. Městský soud konečně vytýká i nedostatečnou úpravu procesních prostředků k ochraně osoby, jíž jsou vzorky odebírány.
10. 13. Městský soud si je vědom skutečnosti, že protiústavnost napadených ustanovení nespočívá přímo v jejich pozitivním obsahu, nýbrž v nedostatku právní úpravy, kterou zákonodárce nepřijal. Derogace napadených ustanovení představuje tedy prostředek, jak zákonodárce přimět k revizi právní úpravy odebírání biologických vzorků a uchovávání profilů DNA. Až v případě, kdy by zákonodárce zůstal nečinný, by mělo dojít k úplnému odstranění nedostatečné zákonné úpravy z právního řádu. Proto městský soud navrhl, aby Ústavní soud napadená ustanovení zákona o policii zrušil s odloženou vykonatelností [k tomu např. nález ze dne 27. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.) nebo ze dne 23. 3. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/07 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)].

III. Znění napadených ustanovení III.

1. 14. Ustanovení § 65 odst. 1 zákona o policii zní (napadené části textu jsou vyznačeny podtržené): „Policie může při plnění svých úkolů pro účely budoucí identifikace u
   1. a) osoby obviněné ze spáchání úmyslného trestného činu nebo osoby, které bylo sděleno podezření¹⁸⁾ pro spáchání takového trestného činu,
   2. b) osoby ve výkonu trestu odnětí svobody za spáchání úmyslného trestného činu,
   3. c) osoby, jíž bylo uloženo ochranné léčení nebo zabezpečovací detence, nebo
   4. d) osoby nalezené, po níž bylo vyhlášeno pátrání a jejíž svéprávnost je omezena,

   snímat daktyloskopické otisky, zjišťovat tělesné znaky, provádět měření těla, pořizovat obrazové, zvukové a obdobné záznamy a odebírat biologické vzorky umožňující získání informací o genetickém vybavení.“

1. 15. Ustanovení § 65 odst. 5 zákona o policii zní: „Policie osobní údaje získané podle odstavce 1 zlikviduje, jakmile jejich zpracovávání není nezbytné pro účely předcházení, vyhledávání nebo odhalování trestné činnosti anebo stíhání trestných činů nebo zajišťování bezpečnosti České republiky, veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti.“

IV. Rekapitulace vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení IV.

1. 16. Podle § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud návrh na zrušení napadených ustanovení k vyjádření Poslanecké sněmovně a Senátu jako účastníkům řízení a vládě a Veřejnému ochránci práv, již jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. Současně si vyžádal podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyjádření Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále jen „ÚOOÚ“).