Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/18 ve věci návrhu na zrušení části § 65 odst. 1 a odst. 5 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů
IX. a) Posouzení povahy předvolání k odběru biologického materiáluIX. a)
72. V městským soudem posuzované věci se žalobce (osoba, proti níž bylo zahájeno trestní stíhání ze spáchání úmyslného trestného činu) odmítl na výzvu policie dostavit k odběru biologického materiálu, přičemž tomuto předvolání se brání soudně, a to pomocí zásahové správní žaloby proti Ministerstvu vnitra.
73. Obecný trestněprávní rámec odběru biologického materiálu k získání vzorku DNA za účelem ztotožnění osoby s možností jeho důkazního využití v trestním řízení (srov. § 89 odst. 2trestního řádu) je vymezen v § 114 odst. 2 a 4trestního řádu. Je zde zakotven jako neinvazivní úkon, jehož strpění lze i vynutit přiměřeným překonáním odporu použitím zákonných donucovacích prostředků, přičemž jeho provedení, nevyžadující aktivní přispění dotčené osoby, nelze pokládat za porušení principu nemo tenetur se ipsum accusare („nikdo není povinen sám sebe obviňovat“).
74. V nyní posuzované věci však nešlo o postup podle trestního řádu, nýbrž o postup podle zákona o policii. Nejde tedy o obstarávání důkazů pro objasnění trestní věci, v níž je předvolaná osoba obviněna. Identifikační úkony tudíž jako takové nevedou k naplnění účelu trestního řízení vedeného proti předvolané osobě. Policejní orgány při provádění identifikačních úkonů podle § 65 zákona o policii plní úkoly v oblasti veřejné správy spočívající v tom, že vytvářejí a spravují databázi údajů využitelných při pátrání po trestné činnosti a jejím potírání. Orgán policie tak v daném případě nevystupuje v postavení orgánu činného v trestním řízení, ale jako správní orgán (k dané problematice např. výše citované usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2661/13 či rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2015 č. j. 9 As 168/2015-43 a ze dne 13. 12. 2017 č. j. 1 As 13/2017-93).
75. Podrobná úprava provádění identifikačních úkonů, včetně odebírání (shromažďování) biologických vzorků za účelem budoucí identifikace osoby, jejímž základem je § 65 zákona o policii, je obsažena v pokynu policejního prezidenta (viz pokyn policejního prezidenta č. 275/2016, jemuž předcházel pokyn policejního prezidenta č. 250/2014). V pokynu policejního prezidenta č. 275/2016 jsou podrobně upraveny podmínky, za nichž je možné vyžadovat provedení identifikačních úkonů (čl. 3), postup při odběru biologického materiálu (čl. 11), podmínky zpracování osobních údajů získaných v souvislosti s identifikačními úkony (čl. 15 a násl.), pravidla při vkládání osobních údajů do různých systémů či databází DNA (CODIS, INFO DNA, SHODA), jakož i jejich vedení (čl. 58 a násl.), doby uchovávání odebraného biologického materiálu (čl. 74) a konečně i prověřování potřebnosti dalšího zpracovávání a likvidace osobních údajů (čl. 75 a násl.). Vlastní problematika kriminalistickotechnického postupu při provádění identifikačních úkonů je obsažena v závazném pokynu policejního prezidenta č. 100/2001, ke kriminalistickotechnické činnosti Policie České republiky.
76. V daných souvislostech sice nelze přehlédnout, že i když jsou interní pokyny policejního prezidenta (zejména pokyn č. 275/2016), co se týče shromažďování, nakládání, zpracovávání, uchovávání i likvidace biologického materiálu a z něj získaných údajů (profil DNA), dosti podrobné, jejich nedostatkem je veřejná nedostupnost. Nadto se i z judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 19. 4. 2018 sp. zn. 3 As 335/2017) podává, že provádění identifikačních úkonů na základě pokynu policejního prezidenta č. 275/2016 je bez dalšího považováno za nezákonný zásah, neboť jde nad rámec (mimo meze) pravomoci, která byla policii jakožto správnímu orgánu svěřena zákonem (srov. § 2 odst. 2správního řádu a čl. 2 odst. 2Listiny). Podle názoru Nejvyššího správního soudu by měl být předmětný pokyn uveden do souladu s ustanovením zákona o policii tak, aby jeho prováděním nedocházelo k porušování práv dotčených osob. Předmětný pokyn však není předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu v nyní posuzované věci.
77. Současně rovněž platí, že výzvu k provedení identifikačních úkonů podle § 65 zákona o policii je možno bezpochyby považovat za závazný a přímo vynutitelný úkon, neboť v případě jejího nerespektování může správní orgán vymoci osobní účast dotčené osoby například ukládáním pokut, či dokonce jejím předvedením. Podstata tohoto úkonu totiž nespočívá v pouhém sdělení o stavu určitých věcí nebo určitého řízení. Jeho obsah je natolik spojen s negativními důsledky, které mohou dotčenou osobu za určitých zákonem předvídaných podmínek postihnout, že již tuto situaci lze považovat za zkrácení subjektivních práv žalobce. Rozhodnutí dostavit se k provedení identifikačních úkonů tak nelze považovat za projev svobodné vůle, nýbrž za výraz donucení (srov. s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008 č. j. 2 Aps 3/2007-91).
78. Na druhé straně je však třeba vycházet z toho, že dotčená osoba má možnosti, jak se případnému nezákonnému předvolání (výzvě) k odběru biologických vzorků za účelem budoucí identifikace bránit. Jak vyplývá z výše uvedeného, orgán policie požadující provedení odběru vystupuje v postavení správního orgánu, nikoli jako orgán činný v trestním řízení, a tudíž jeho postup může být přezkoumán ve správním soudnictví (srov. výše uváděná rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu). Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, výzva (předvolání) přitom musí obsahovat nejen všechny zákonem stanovené náležitosti (označení kdo, kdy, kam, v jaké věci a z jakého důvodu se má dostavit a jaké jsou právní následky v případě, že se nedostaví), nýbrž obsahovat odůvodnění potřeby provedení identifikačních úkonů z hlediska přiměřenosti potenciálního zásahu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 335/2017). Samotný postup policie, která dotčenou osobu předvolá k odběru biologických vzorků podle § 59správního řádu, nelze považovat za nezákonný, obsahuje-li výzva všechny zákonem stanovené náležitosti a je-li potřeba provedení odběru biologických vzorků řádně a dostatečně odůvodněna. Povinností policie pak je postupovat v každé jednotlivé věci individuálně a vážit všechny okolnosti vyšetřovaného trestného činu. Z pohledu Ústavního soudu tak nastíněná možnost soudního přezkumu ve světle shora uvedeného vymezení existující judikaturou představuje dostatečnou záruku zachování práv osob, které jsou předvolány k odebrání biologických vzorků pro identifikační účely.
IX. b) Posouzení právní úpravy z hlediska jejího souladu s právem na nedotknutelnost osoby podle čl. 7 odst. 1 ListinyIX. b)
79. Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda samotné faktické odebírání biologických vzorků umožňujících získání informací o genetickém vybavení je v souladu s právem na nedotknutelnost osoby podle čl. 7 odst. 1Listiny. Nedotknutelností osoby je třeba rozumět garanci práva na zachování tělesné a duševní integrity, tj. vyjádření zásadní nepřípustnosti jakýchkoliv nedobrovolných zásahů do tělesné schránky člověka a jeho vědomí. Tato záruka může být prolomena v některých případech pouze zákonem. Aby vůbec mohlo dojít ke spuštění mechanismu ochrany podle tohoto ustanovení, musí jít o zásah do tělesné či duševní integrity, jenž dosahuje určité minimální intenzity a závažnosti, ať už ve vnímání zásahu (bolest, nevolnost), v objektivním porušení, či změně tělesné schránky (odběr části tkáně) nebo změně vědomí. Ustanovení čl. 7 odst. 1Listiny sice zahrnuje i ochranu soukromí, avšak ta se uplatní pouze v oblasti ochrany tělesné a duševní integrity, tedy tam, kde respektování soukromí úzce souvisí se zásahy do tělesné a duševní integrity. Ochrana soukromí v širším smyslu (tedy otázky týkající se osobních údajů včetně jejich zpracování a uchovávání) je obsažena v čl. 10 odst. 3Listiny (k tomu viz níže).
80. Stíhání trestných činů, respektive jejich předcházení, odhalování a vyšetřování, jakož i spravedlivé potrestání jejich pachatelů jsou ústavně aprobovaným veřejným zájmem nebo účelem (čl. 80Ústavy), jenž v obecné rovině odůvodňuje zásah do tohoto práva [srov. nález ze dne 23. 5. 2007 sp. zn. II. ÚS 615/06 (N 88/45 SbNU 291), zejména bod 16; nález ze dne 27. 9. 2007 sp. zn. II. ÚS 789/06 (N 150/46 SbNU 489), body 15 až 22; nález ze dne 29. 2. 2008 sp. zn. I. ÚS 3038/07 (N 46/48 SbNU 549)]. Jeho smyslem je postihování nejzávažnějších porušování základních práv a svobod nebo případů poškozování ústavním pořádkem nebo zákonem chráněných veřejných statků ze strany státu, čímž je jim současně poskytována právní ochrana v širším slova smyslu. Předmětný veřejný zájem obstojí i jako účel aprobovaný čl. 8 odst. 2Úmluvy, který umožňuje, je-li to nezbytné v demokratické společnosti, zasáhnout do práva na respektování soukromého života v zájmu ochrany práv a svobod jiných, národní a veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti či ochrany zdraví a morálky.
81. Stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 30/10 a následně vydaný nález sp. zn. II. ÚS 2369/08 vyloučily s ohledem na zcela zanedbatelnou zdravotní a duševní újmu a pasivitu obviněného vyšetřovací úkony spočívající v sejmutí pachové stopy, odebrání vzorku vlasů a bukálního stěru z dosahu zákazu nucení k sebeobviňování ve smyslu čl. 40 odst. 4Listiny, pročež je třeba je interpretovat tak, že v těchto případech nebude dotčena ani nedotknutelnost osoby zaručená v čl. 7 odst. 1Listiny [obdobně nález ze dne 20. 8. 2004 sp. zn. III. ÚS 459/03 (N 117/34 SbNU 223)]. Vyloučena však není následná kolize s jinými základními právy, např. s právem na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 3Listiny, pokud jde o uchovávání a využití takto získaných informací (viz též rozsudky ESLP Van der Velden proti Nizozemí, S. a Marper proti Spojenému království či W. proti Nizozemí; k tomu viz níže). I takové zásahy pak musí mít oporu v zákoně, což plyne již ze zásady enumerativnosti státních pretenzí (čl. 2 odst. 3Ústavy).
82. Hovoří-li čl. 7 odst. 1Listiny o tom, že nedotknutelnost osoby (a jejího soukromí) „může být omezena jen v případech stanovených zákonem“, jde o případy, kdy je zásah do tělesné a duševní integrity přípustný i proti vůli osoby, resp. bez jejího svobodného a informovaného souhlasu.
83. Listina tak ponechává zákonodárci volný prostor ke stanovení případů, kdy tělesná a duševní integrita nedotknutelná není, avšak jeho diskrece není neomezená. Ustanovení čl. 7 odst. 1Listiny sice nevyjmenovává legitimní cíle možných omezení, to však nelze interpretovat jako snížení úrovně šetření podstaty a smyslu nedotknutelnosti osoby při používání takových omezení podle čl. 4 odst. 4Listiny. Absence výčtu legitimních cílů omezení nedotknutelnosti osoby může vést pouze k jedinému závěru, a sice že jsou tato práva toliko imanentně omezitelná, tj. opatřeními, která jsou přijímána za účelem ochrany základních práv třetích osob, anebo za účelem ochrany takových veřejných statků, které předjímá ústavní pořádek. Podle názoru Ústavního soudu samotný odběr biologických vzorků prováděný neinvazivní a neintimní formou (např. odebrání vzorku vlasů nebo provedení bukálního stěru), jakkoliv je strpění těchto neinvazivních úkonů vynutitelné, ať již nepřímo formou ukládání pořádkových pokut, nebo přímo fyzickým donucením, přesto obstojí v testu proporcionality, neboť na jedné straně nezasahuje do tělesné integrity a neohrožuje zdraví ani důstojnost dotčených osob, na druhé straně je odůvodněn zájmem na ochraně společnosti před pácháním trestných činů, a proto je z pohledu zachování práva na nedotknutelnost osoby podle čl. 7 odst. 1Listiny přijatelný. Odebrání biologických vzorků, je-li prováděno postupem, který principiálně nevyžaduje žádné aktivní jednání obviněného, nýbrž toliko jeho strpění, rovněž nedosahuje minimální hranice závažnosti nutné pro porušení čl. 3Úmluvy, a přestože představují zásah do práva osoby na soukromý život, jsou obecně ospravedlněny podle čl. 8 odst. 2Úmluvy jako postupy nezbytné pro předcházení zločinnosti.
84. Jakkoliv lze zásadu nemo tenetur se ipsum accusare pokládat za jeden z pilířů trestního procesu v demokratickém právním státě, není ani tato zásada bezbřehá a neposkytuje obviněnému absolutní ochranu, když zejména nezakazuje, aby orgány činné v trestním řízení donucovaly obviněného k pasivnímu strpění důkazních úkonů. Při posuzování toho, jaký stupeň ústavněprávní ochrany poskytnout tomuto principu, je třeba zvažovat také obecný zájem společnosti na efektivním výkonu trestní spravedlnosti. Excesivní výklad principu nemo tenetur by mohl vést k paralyzování účinného potírání kriminality. Ochrana společnosti před kriminalitou ospravedlňuje požadavek, aby obviněný strpěl některá přiměřená omezení a aby byl k takovému strpění důkazních úkonů přiměřeně donucován. Takovéto donucení není porušením ústavních práv a svobod.
85. Mělo-li by však jít o invazivnější zásahy do tělesné integrity (např. odběr krve či lidských tkání), zde se již musí uplatnit garance plynoucí z práva na nedotknutelnost osoby, jak ostatně připouští i citované stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 30/10 v bodě 17, v němž odkazuje na argumentaci odlišného stanoviska k nálezu sp. zn. III. ÚS 655/06 ze dne 23. 5. 2007 (N 89/45 SbNU 303).
86. Ústavní soud uzavírá, že postupem podle § 65 zákona o policii využívá policie zákonem založené oprávnění, aby mohla dostát splnění svých povinností při předcházení, odhalování, vyšetřování trestných činů a stíhání pachatelů. Jde o postup ospravedlnitelný a přiměřený vzhledem k ústavně legitimnímu cíli, jímž je ochrana práv a svobod, ochrana bezpečnosti a majetku a zajištění veřejného pořádku (srov. § 2 zákona o policii).
IX. c) Posouzení právní úpravy z hlediska práva na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 2 a 3 ListinyIX. c)
87. Třebaže je garance práva na soukromí zahrnuta i v čl. 7 odst. 1Listiny, primární záruku jeho ochrany představuje právě čl. 10Listiny. Ustanovení čl. 10 odst. 2 a zejména odstavce 3Listiny obsahují právo na rozhodování o osobní integritě a tzv. právo na informační sebeurčení. Navrhovateli se s ohledem na jeho argumentaci obsaženou v návrhu jeví jako důležité právě právo na informační sebeurčení, jež chrání jednotlivce před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním anebo jiným zneužíváním údajů o jeho osobě, jak je mutatis mutandis definováno v bodech 46 a 47 odůvodnění nálezu ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 45/17. Jakkoliv lze vyjít z toho, že zmíněné identifikační úkony narušují osobní (soukromou) sféru dotčené osoby, a to přinejmenším v rozsahu práva na informační sebeurčení, které zaručuje právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení zda, popř. v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům (viz např. zmiňovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/10), ani v tomto případě Ústavní soud neshledává v napadené části § 65 odst. 1 zákona o policii důvody, pro které by měla být zrušena.
88. Předně je třeba uvést, že § 65 odst. 1 zákona o policii umožňující policii odebírat biologické vzorky, je-li prováděno způsobem a v rozsahu tímto ustanovením stanoveném, se práva na informační sebeurčení, tak jak je vnímáno a chápáno (tedy především jako ochrana před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním anebo jiným zneužíváním údajů o jednotlivci) dotýká jen okrajově. Při splnění všech podmínek, které jsou pro shromažďování (v nyní posuzované věci třeba chápat jako odebírání) biologických vzorků stanoveny zákonem o policii, resp. obsaženy v pokynech policejního prezidenta, jakož i v dalších právních předpisech (zejména v zákoně o ochraně osobních údajů), nelze uvažovat o tom, že by docházelo k porušení práva na informační sebeurčení.
89. Ostatně s právem na informační sebeurčení je daleko více spojen § 65 odst. 5 zákona o policii, který již se získanými údaji pracuje a řeší podmínky (spolu s pokyny policejního prezidenta) jejich uchovávání a likvidace. Toto ustanovení je však z přezkumu Ústavním soudem z důvodu absence aktivní legitimace navrhovatele vyloučeno (viz výše).
90. Ústavní soud dále zdůrazňuje, že policie jako vykonavatel veřejné správy je povinna respektovat principy právního státu a státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (srov. čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3Ústavy a čl. 2 odst. 2Listiny). Pokud by přesto policie překročila svoje pravomoci [např. chtěla-li by odebírat biologické vzorky, ale třeba i snímat daktyloskopické otisky či shromažďovat jiné identifikační údaje od jiných osob, než které jsou vyjmenovány v § 65 odst. 1 písm. a) až d) zákona o policii, nebo způsobem, který není dovolen], má dotčená osoba vždy možnost se proti takovému zneužití moci bránit. V úvahu zde připadá postup obdobný jako ve stávající věci, tedy např. podání správní zásahové žaloby.
91. Úkolem policie je odhalovat trestnou činnost, stíhat trestné činy a chránit před škodlivou činností společnost. K řádnému plnění těchto úkolů musí disponovat odpovídajícími nástroji, mezi něž nepochybně náleží i oprávnění obsažená v § 65 zákona o policii prováděná interními policejními pokyny. Došlo-li by ke zrušení napadených ustanovení, ztratily by i interní pokyny příslušnou zákonnou oporu a policie by přišla o zásadní kriminalistické nástroje k objasňování trestných činů a odhalování jejich pachatelů. Jsou-li identifikační úkony (a to nejen odběr biologických vzorků ke stanovení profilu DNA) prováděny v zákonných podmínkách, nedochází z pohledu Ústavního soudu k protiústavním zásahům do základních práv.