Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/24 ve věci návrhu na zrušení § 10 odst. 5 věty druhé zákona č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu, přepravy, zprostředkování a tranzitu zboží dvojího užití

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. 1. Městský soud v Praze (dále též jen „navrhovatel“) navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zrušení § 10 odst. 5 věty druhé zákona č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu, přepravy, zprostředkování a tranzitu zboží dvojího užití. Napadené ustanovení vylučuje soudní přezkum správního rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu (dále jen „ministerstvo“) o udělení, neudělení, zrušení, pozastavení, změně nebo odvolání individuálního vývozního povolení nebo souhrnného vývozního povolení zboží dvojího užití nebo povolení k poskytnutí zprostředkovatelských služeb.
2. 2. Z předloženého soudního spisu vedeného městským soudem pod sp. zn. 10 A 91/2023 se podává, že navrhovatel vede řízení o správní žalobě obchodní společnosti Bioveta, a. s., (dále jen „žalobkyně“), domáhající se zrušení rozhodnutí ministerstva ze dne 13. 4. 2023 č. j. MPO 15923/2023. Tímto rozhodnutím ministerstvo podle § 9 odst. 2 písm. d) zákona č. 594/2004 Sb. neudělilo žalobkyni povolení pro vývoz viru klasického moru prasat (Swine pest virus C) na lyofilizačním médiu (dále jen „zboží“) pro konečného uživatele do Ruské federace. Podle stručného odůvodnění správního rozhodnutí, čítajícího pouhou jednu stranu textu, si ministerstvo na základě § 20 odst. 1 zákona č. 594/2004 Sb. vyžádalo stanovisko (sc. vyjádření – viz bod 36 níže) Ministerstva zahraničních věcí, které nedoporučilo udělení povolení s tím, že by to neodpovídalo zahraničněpolitickým zájmům České republiky. Negativní „stanovisko“ k žádosti žalobkyně dále vyjádřil také Úřad pro zahraniční styky a informace (dále jen „ÚZSI“). Obsah stanovisek není ve správním rozhodnutí blíže rozveden. Obě stanoviska ministerstvo zaslalo žalobkyni k seznámení se s jejich obsahem formou vzdáleného přístupu a informovalo ji o možnosti nahlédnout do zbylých částí správního spisu a o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, čehož žalobkyně nevyužila. Ministerstvo posléze rozhodlo o neudělení povolení k vývozu zboží, neboť povolení by bylo v rozporu s (blíže neupřesněným) zahraničněpolitickým zájmem České republiky.
3. 3. Žalobkyně uvedla, že správní žalobu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „s. ř. s.“) podává navzdory výluce ze soudního přezkumu zakotvené v napadeném ustanovení zákona č. 594/2004 Sb., neboť tuto výluku považuje za protiústavní. Zdůraznila, že zboží bylo určeno pro farmaceutické využití, přičemž jej není možné využít jako biologickou zbraň, neboť virus klasického moru prasat používaný pro výrobu vakcín je oslabený a není schopen vyvolat onemocnění. Rozhodnutí ministerstva je v rozporu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/821 ze dne 20. 5. 2021, kterým se zavádí režim Unie pro kontrolu vývozu, zprostředkování, technické pomoci, tranzitu a přepravy zboží dvojího užití (dále jen „nařízení Parlamentu a Rady č. 2021/821“) a nařízením Rady (EU) č. 833/2014 ze dne 31. 7. 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině. Žalobkyně tato unijní nařízení vykládá tak, že vývoz zboží dvojího užití pro farmaceutické účely do Ruské federace není zakázán. Rozhodnutí o neudělení povolení k vývozu zboží je podle žalobkyně svévolným výkonem veřejné moci, které v právním státě musí podléhat soudnímu přezkumu. Ministerstvo ve vyjádření k žalobě zpochybnilo argumentaci žalobkyně s tím, že výluka ze soudního přezkumu obsažená v napadeném ustanovení je ústavně slučitelná, neboť správní rozhodnutí nezasahuje do žádného jejího ústavně zaručeného základního práva. Žalobkyně je nadále vlastníkem zboží, a nebylo tak porušeno její právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
4. 4. Při projednávání správní žaloby dospěl městský soud k závěru, že § 10 odst. 5 věta druhá zákona č. 594/2004 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s právem na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny a s principem demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy. Z toho důvodu usnesením ze dne 22. 4. 2024 č. j. 10 A 91/2023-38 přerušil řízení o správní žalobě a podal k Ústavnímu soudu návrh na zrušení uvedeného ustanovení.

II. Argumentace navrhovatele

1. 5. Navrhovatel rekapituluje průběh řízení o správní žalobě a upozorňuje, že na předcházející správní řízení dopadal zákon č. 594/2004 Sb., neboť ve věci šlo o (ne)povolení vývozu zboží dvojího užití. Ministerstvo žádným způsobem nehodnotilo splnění podmínek podle unijních nařízení a povolení neudělilo toliko s poukazem na zahraničněpolitické zájmy České republiky. Ze správního rozhodnutí ani ze stanovisek Ministerstva zahraničních věcí a ÚZSI podle městského soudu zřetelně nevyplývá, v čem konkrétně měl spočívat rozpor eventuálního vývozu se zahraničněpolitickými zájmy státu. V té souvislosti poukazuje na to, že zákon č. 594/2004 Sb. neupravuje ani výčet státních orgánů, od nichž je ministerstvo oprávněno žádat vyjádření k jednotlivým vývozům zboží dvojího užití. V posuzované věci lze snad jen nepřímo dovodit, že negativní stanovisko k vývozu zboží se může odvíjet od momentálně nepříznivého vztahu České republiky a Ruské federace. Vývoz zboží dvojího užití na základě nařízení Parlamentu a Rady č. 2021/821 však podléhá regulaci i při určení do jiných států, s nimiž na první pohled nemusí pojit Českou republiku negativní vztahy. Napadené ustanovení zákona č. 594/2004 Sb. nerozlišuje, z jakého důvodu nebylo povolení uděleno, a ze soudního přezkumu obecně vylučuje všechna rozhodnutí ministerstva o vývozním povolení zboží dvojího užití. Podle navrhovatele je namístě, aby neudělení povolení k vývozu zboží, a to i z důvodů zahraničněpolitických nebo bezpečnostních, bylo konkrétně a srozumitelně odůvodněno, jasně vyplývalo z podkladů správního rozhodnutí a především bylo soudně přezkoumatelné.
2. 6. Výluka ze soudního přezkumu obsažená v napadeném ustanovení je podle navrhovatele v rozporu s právem na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Listina sice umožňuje, aby byl soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy vyloučen, z pravomoci soudů však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Žalobkyně přitom byla správním rozhodnutím ministerstva zkrácena na svém právu vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny, konkrétně v jeho složce ius disponendi, neboť zboží nemůže vyvézt do Ruské federace. Nebude-li přitom zboží uloženo u konečného uživatele (viz bod 2 výše), nebude moci žalobkyně následně uskutečnit vývoz své vakcíny do Ruské federace a obchodovat s ní. Vzhledem k tomu, že daná činnost tvoří předmět podnikání žalobkyně, je tím dotčeno i její ústavně zaručené právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
3. 7. Podle názoru navrhovatele nemůže být výluka ze soudního přezkumu ospravedlněna ani čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, který pouze obecně deklaruje zásady svrchovanosti a územní celistvosti státu a nemůže být důvodem k tomu, aby ze soudního přezkumu byly vyloučeny zásahy do základních práv orgány veřejné správy. Byť je zahraničněpolitický zájem státu vyjádřený v § 9 odst. 2 písm. d) zákona č. 594/2004 Sb. legitimní a může dokonce převážit nad zájmy žalobkyně, navrhovatel zdůrazňuje, že právě v soudním řízení má být dosaženo přezkumu poměření těchto zájmů, resp. ověření toho, zda skutečně v jednotlivém případě nad udělením povolení převážil zájem státu. Ustanovení § 10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb. vylučuje přezkoumání důvodů pro neudělení povolení jak na úrovni správního, tak i soudního řízení. Automatické vyloučení přezkumu mimo sféru vlivu soudní moci s tím, že zákonodárce pověřil rozhodováním o povolení výlučně orgány moci výkonné, narušuje podle navrhovatele dělbu moci, a tudíž i princip demokratického právního státu. Oporu pro soudní výluku přitom nelze podle navrhovatele nalézt ani ve výše uvedených unijních nařízeních.
4. 8. V návaznosti na vyjádření ministerstva ke správní žalobě navrhovatel zdůrazňuje, že napadené ustanovení není srovnatelné s výlukou ze soudního přezkumu obsaženou v § 26 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), kterou Ústavní soud posuzoval v nálezu ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 39/17 (N 124/95 SbNU 8; 212/2019 Sb.), v němž neshledal žádné ústavně zaručené právo, které by bylo neudělením státního občanství dotčeno. Dále poukazuje na to, že i při kontrole obchodu s výrobky, jejichž držení se v České republice omezuje z bezpečnostních důvodů zvláštními právními předpisy, je možné, aby ministerstvo neudělilo povolení, pokud to vyžadují zahraničněpolitické nebo bezpečnostní zájmy [§ 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 228/2005 Sb., o kontrole obchodu s výrobky, jejichž držení se v České republice omezuje z bezpečnostních důvodů, a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o kontrole obchodu s výrobky“)]. Tato právní úprava však žádnou soudní výluku neobsahuje, což potvrdil také rozsudek městského soudu ze dne 12. 4. 2023 č. j. 11 A 95/2022-44 a na to navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2024 č. j. 1 As 61/2023-34. V tehdy projednávané věci konkrétně šlo o přepravu 760 kusů pušek ruského výrobce Kalashnikov Group, přičemž ministerstvo neudělilo povolení k přepravě z důvodu ochrany zahraničněpolitických zájmů České republiky. Navrhovatel pak v samotné povaze zboží dvojího užití oproti přepravě zbraní, které k vojenskému užití slouží především, nevidí žádnou zásadní okolnost, kterou by mohla být odůvodněna výluka ze soudního přezkumu.

III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

1. 9. Dospěje-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Soud je aktivně legitimován podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná, nepostačí jen hypotetické použití nebo jiné širší souvislosti [usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu konkrétní kontroly ústavnosti zákona plyne, že zákon (resp. jeho ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze takový, který překáží dosažení žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by přitom odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26, nebo nález ze dne 24. 1. 2023 sp. zn. Pl. ÚS 44/21 (38/2023 Sb.), bod 28].
2. 10. Městskému soudu svědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení, neboť má být použito v řízení o správní žalobě, které se před ním vede. Jeho použitím by v řízení nastal následek, který navrhovatel shledává jako neústavní, přičemž neústavnost spatřuje především v porušení čl. 36 odst. 2 Listiny. Z přiloženého soudního spisu Ústavní soud ověřil, že ministerstvo o žádosti žalobkyně rozhodovalo podle zákona č. 594/2004 Sb., proto na posuzovanou věc dopadá výluka ze soudního přezkumu obsažená v § 10 odst. 5 větě druhé téhož zákona (tj. napadené ustanovení).
3. 11. Ústavní soud současně neshledal žádný důvod nepřípustnosti návrhu podle § 66 zákona o Ústavním soudu ani důvod pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona. Ústavní soud konstatuje, že je podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy příslušný k projednání návrhu, který splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti, pročež přistoupil k jeho věcnému posouzení.

IV. Průběh řízení před Ústavním soudem

1. 12. Soudce zpravodaj podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh komorám Parlamentu, které jsou oprávněny jednat jeho jménem [§ 9 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (stykový zákon)]. Zároveň jej podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu zaslal také vládě a veřejnému ochránci práv, tedy subjektům oprávněným vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
2. 13. Vzhledem k výroku nálezu a obsahu vyjádření komor Parlamentu, omezujících se na průběh legislativního procesu, jakož i vyjádření vlády (ministerstva), které je navrhovateli v podstatných bodech známo již z řízení o správní žalobě, nezasílal Ústavní soud tato vyjádření k případné replice. Veřejný ochránce práv v zákonem stanovené lhůtě Ústavnímu soudu nesdělil, že vstupuje do řízení.