Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/24 ve věci návrhu na zrušení § 9 nařízení vlády č. 83/2023 Sb., o stanovení podmínek poskytování přímých plateb zemědělcům, a bodu 03.29 strategického plánu společné zemědělské politiky na období 2023–2027
47.Listina v čl. 20 odst. 1 zaručuje svobodu sdružování, v souladu s čímž má každý právo spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. Podle navrhovatelky napadená právní úprava toto právo porušuje v důsledku tzv. mrazícího efektu (tzv. chilling effect). Zemědělci jsou totiž údajně nastavením doplňkové redistributivní podpory nuceni podnikat samostatně (oproti členství v zemědělském družstvu), neboť jako členové družstva na podporu nedosáhnou.
48. Podle Ústavního soudu však napadené nařízení do sdružovacího práva podle čl. 20 odst. 1Listiny (popřípadě podle čl. 27 odst. 1Listiny) ani nezasahuje, natož aby je porušovalo.
49. K tomu je potřeba uvést, že § 9napadeného nařízení sdružování prima facie nijak neupravuje, nezakazuje je ani neomezuje, vůbec se ho netýká. Možnost založit družstvo či do něj vstoupit tedy zůstává nedotčena. Samotné členství v družstvu ani není diskvalifikujícím faktorem z hlediska toho, komu nárok na vyplacení doplňkové redistributivní podpory náleží. Tato podpora se poskytuje každému, kdo je aktivním zemědělcem a splní stanovené podmínky. Sdruží-li se fyzické či právnické osoby v jednom družstvu a splňují-li dané podmínky společně, pak takovému družstvu – jakožto svébytnému právnímu subjektu (právnické osobě) – náleží stejná podpora jako komukoliv jinému. Ze svobody sdružování neplyne, že by v takovém případě mělo být na každého člena vlastnícího zemědělskou půdu, na níž družstvo hospodaří, nahlíženo jako na osobu individuálně splňující podmínky pro vyplacení podpory. Aspektem svobody sdružovací zde je, že členové mohou dotační podmínky splnit společně, nikoliv že by společné splnění podmínek sdružením (družstvem) muselo vést ke vzniku individuálního nároku člena.
50. Rozhodnutí založit či vstoupit do (zemědělského) družstva tedy zůstává svobodnou volbou každého, což neznamená, že tato volba je nebo má být prosta vnějších vlivů. Rozhodnutí, zda podnikat samostatně, vstoupit do družstva nebo využít jiné formy spolupráce či sdružování pochopitelně může záviset i na tom, co bude pro jednotlivce ekonomicky nejvýhodnější, což může být ovlivněno i nastavením systému dotací. Ovšem dotační podpora menších zemědělců v tomto směru neovlivňuje svobodu sdružování o nic víc, než jak navrhovatelkou zmiňovaná podpora kolektivního výkonu zemědělství ovlivňuje svobodu se nesdružovat (jakožto negativní složku práva zaručeného čl. 20Listiny).
VII.B K zákazu libovůle a zásadě rovnosti
51. Podle čl. 1Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Podle čl. 3 odst. 1Listiny se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Úvodní článek Listiny zakotvuje ústavní ochranu rovnosti ve všech právech (neakcesorickou rovnost), resp. obecný zákaz libovůle, čl. 3 odst. 1Listiny pak rovnost akcesorickou.
52. Navrhovatelka namítá porušení obou těchto článků, nicméně z hlediska abstraktní kontroly norem nemá toto rozlišování rozhodující význam [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/24 ze dne 20. 11. 2024 (6/2025 Sb.), Platová diskriminace začínajících soudkyň na mateřské a rodičovské dovolené, bod 72]. Vypořádáním této námitky se tak Ústavní soud vypořádá i s námitkou porušení dalších Listinou zaručených práv, k němuž mělo dojít porušením čl. 3 odst. 1Listiny. Není proto v této souvislosti ani třeba detailně v argumentaci rozlišovat mezi osobami fyzickými (tedy lidmi, na něž se čl. 1Listiny vztahuje) a osobami právnickými.
53. Konkrétně navrhovatelka tvrdí, že současné nastavení doplňkové redistribuční politiky znevýhodňuje zejména zemědělské podnikatele, kteří jsou sdruženi v jedné právnické osobě. Podle navrhovatelky došlo k vytvoření neodůvodněného rozdílu mezi nesdruženým vlastníkem a vlastníkem sdruženým.
54. Z povahy věci a v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu lze uvažovat v kategorii rovnosti pouze v relaci mezi subjekty ve srovnatelném postavení [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06 ze dne 20. 11. 2007 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.), Rozpočtové určení daní – nerovnost mezi malými obcemi a velkými městy]. Klíčovým je určení, zda jsou dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně, relativně podobné. V daném případě tomu tak není.
55. Smyslem doplňkové redistributivní platby je obecně podpora podnikání v zemědělství se zaměřením na menší podnikatele. O doplňkovou redistributivní podporu (ale i o další přímé platby) může podle § 2napadeného nařízení vlády požádat fyzická osoba nebo právnická osoba, která je aktivním zemědělcem podle § 4. Podle § 4 je aktivním zemědělcem mimo jiné fyzická nebo právnická osoba, která je (vedle splnění dalších podmínek) zemědělským podnikatelem. Zemědělským podnikatelem je podle § 2e odst. 1 zákona o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, fyzická nebo právnická osoba, která (mimo jiné) hodlá provozovat zemědělskou výrobu jako soustavnou a samostatnou činnost vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku.
56. Jakkoliv se konkrétní podoba zapojení člena družstva do jeho činnosti může případ od případu lišit, člen družstva nejenže neprovozuje zemědělskou výrobu vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, ale samotná zemědělská činnost ani není nezbytným předpokladem členství, které se může fakticky blížit majetkové účasti v jiných obchodních korporacích. Zemědělským podnikatelem je družstvo jako celek, nikoliv jeho každý jednotlivý člen. Pro účely přiznání dotace určené na podporu podnikání v zemědělství tedy zemědělského podnikatele s „pouhým“ členem zemědělského družstva nelze srovnávat.
57. Pro úplnost lze dodat, že k nerovnému zacházení nedochází ani mezi „malými“ a „velkými“ zemědělskými podnikateli, kdy za hraniční kritérium lze pro tyto účely označit obhospodařování půdy o rozloze 150 ha. Na toto srovnání je možné nahlížet dvěma pohledy. Jednak lze tvrdit, že k rozdílnému zacházení nedochází, neboť podpora na prvních 150 ha obhospodařované půdy náleží každému zemědělskému podnikateli bez ohledu na velikost. Z tohoto úhlu pohledu nelze odlišné zacházení spatřovat toliko v tom, že zemědělští podnikatelé s půdou nad 150 ha nezískají oproti „menším“ zemědělským podnikatelům vyšší dotaci. Bylo by také teoreticky možné argumentovat, že odlišné zacházení spočívá v tom, že zatímco některým podnikatelům (do 150 ha) náleží podpora na každý obhospodařovaný hektar, „větší“ podnikatelé dosáhnou podpory jen na část svých pozemků. Pomine-li nicméně Ústavní soud hraniční případy, kterým se v podobných situacích v zásadě nelze vyhnout (srov. citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 50/06, bod 23), nelze malé a velké zemědělské subjekty pro účely státní podpory podnikání považovat za srovnatelné. Z postavení menších podnikatelských subjektů, jakožto z povahy věci na zemědělském trhu ekonomicky slabších, ostatně vychází celá řada podpůrných nástrojů a regulací napříč právním řádem.
58. V tomto (a pouze v tomto) směru se ostatně tyto nástroje jistým způsobem podobají sociální podpoře, v jejímž kontextu se Ústavní soud již v minulosti vyjádřil tak, že „nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující alespoň v určitém směru již samu podstatu rovnosti. Pokud by bylo stanovení různých podmínek sociálních dávek v závislosti na odůvodněných potřebách určitých skupin osob považováno paušálně za porušení základního práva a rovnosti v právech, znamenalo by to, že u sociálních dávek by vlastně žádnou podmínku pro nárok nebo jeho výši, spočívající např. ve věku, v době či individuálním posuzování sociální a ekonomické situace, ani nebylo možno stanovit“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 40/97 ze dne 2. 9. 1998 (N 96/12 SbNU 27; 223/1998 Sb.), Diferenciace přídavků na děti].
VII.C K legitimnímu očekávání
59. V souladu s čl. 11 odst. 1Listiny má každý právo vlastnit majetek, tj. právo svůj majetek držet, užívat, požívat a jím disponovat. Pod ochranou tohoto článku je i tzv. legitimní očekávání, resp. majetkový nárok, jehož splnění lze opodstatněně očekávat [v kontextu dotační politiky viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015 (N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.), K protiústavnosti výluky soudního přezkumu u pozastavení výplaty části dotace, bod 46]. Chráněn je majetkový nárok, který již byl individualizován právním aktem nebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), Cukerné kvóty III. „Potud, pokud“, alias české Solange].
60. Podle navrhovatelky stát dlouhodobou dotační politikou vytvořil u příjemců dotací legitimní očekávání, že budou stabilně přijímat veřejnou podporu. Očekávání v udržování dotační podpory však legitimním očekáváním ve smyslu judikatury Ústavního soudu není, jde spíše o určitý předpoklad budoucího politického vývoje, resp. zaměření hospodářské politiky, kterému ochrana čl. 11Listiny nenáleží. Jakkoliv lze souhlasit s tím, že dotační ekonomika vytváří jistou „dotační závislost“, dotované subjekty přesto nemohou legitimně očekávat, že podpora státu nikdy neskončí a nikdy se nezmění. Naopak, je notorietou, že výše a zaměření dotací se postupně mění nejen v závislosti na změně politické reprezentace, resp. realizace politik, o něž politické síly soutěží ve volbách vnitrostátních i evropských, ale i v důsledku změn, které přináší hospodářské cykly či jiné faktory, místní i globální. Vyloučit nelze ani to, že stát od dotačních schémat jednou zcela ustoupí. Výklad, že zemědělci mají bez ohledu na právní úpravu legitimní očekávání trvalého dotačního příjmu, by ostatně byl i v rozporu s principem vlády na čas.
VII.D K právu podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost
61. Podle čl. 26 odst. 1Listiny má každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Tohoto práva se podle čl. 41Listiny lze domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí.
62. Navrhovatelka se domnívá, že malí zemědělci díky zvýšené podpoře na trhu přetlačí zemědělské podniky sdružené v družstvu (např. při koupi dalších pozemků), přičemž navýšení prostředků vyčleněných na doplňkovou redistributivní podporu bude mít pro některé podniky fatální následky. Podle navrhovatelky tak napadená úprava zasahuje do samotného jádra práva svobodně podnikat. Podle Ústavního soudu však do uvedeného práva nezasahuje vůbec, a to v zásadě ze stejných důvodů, které již byly popsány.
63. Sdružují-li se členové družstva za účelem podnikání v družstvu jako samostatné právnické osobě, není zásahem do jejich práva podnikat, pokud k nim stát skutečně jako k jedné osobě a jednomu podnikateli – se všemi výhodami a nevýhodami z toho pramenícími – přistupuje. To je pouze logický důsledek volby jejích členů, kteří se sdružili právě za účelem společného vystupování, leckdy právě proto, že se to jevilo ekonomicky výhodnější. Ukáže-li se, že tomu tak není, mohou podnikat samostatně a samostatně splnit dotační podmínky.
64. Za zásah do práva podnikat pak nelze považovat ani to, že větší podnikatelé nedostanou vyšší doplňkovou redistribuční podporu než malí podnikatelé. Z práva podnikat nejenže vůbec neplyne nárok na jakoukoli přímou platbu od státu, neplyne z něj ani nárok, aby se dotace úměrně zvyšovaly podle velikosti příjemců. Nelze si ostatně nevšimnout, že navrhovatelka na jednu stranu zastává názor, že napadená úprava zcela znemožní větším než malým zemědělcům podnikat, zároveň ale predikuje, že malí zemědělci tvrzené výhody využijí pro skupování dalších pozemků (a tedy k vlastnímu rozšíření, které ale pro ně má být podle navrhovatelky likvidační).
65. Ústavní soud připouští, že státní podpora některých podnikatelů může ovlivnit podnikání jejich konkurentů. Ovlivnění tržního prostředí je ostatně v jistém smyslu podstatou dotací. Jak už nicméně bylo řečeno, zemědělství je vysoce dotovaným odvětvím a doplňková redistributivní podpora je jen jedním z řady podpůrných opatření státu a Evropské unie. Zvolit si právě tuto jednu podporu a zkoumat, zda nezasahuje do práva podnikat narušením již tak značně narušeného tržního prostředí, se v tomto světle nejeví smysluplné. Přestane-li opravdu být větší podnik konkurenceschopný po obdržení jedné dílčí podpory ve stejné výši, jakou obdržel jeho menší konkurent, může to svědčit buď o individuálním selhání, nebo o strukturálním, celoodvětvovém problému. Nic z toho Ústavní soud v řízení o kontrole norem nemůže vyřešit.