Nález Ústavního soudu ze dne 2. září 1998 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení § 17 a 18 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 242/1997 Sb.

Odůvodnění

I. I.

Dne 7. listopadu 1997 podala skupina 72 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky návrh na zrušení ustanovení čl. I bodu 16 zákona č. 242/1997 Sb. v té části, kterou se mění ustanovení § 17 a 18 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a to dnem 1. října 1997. Provedenou novelizací byl mimo jiné nově upraven přídavek na dítě v § 17 až 19 zákona č. 117/1995 Sb. a tato ustanovení novely podle jejího čl. VIII nabyla účinnosti dnem 1. října 1997. Nové ustanovení § 19 se dotýká jen výplaty přídavků na dítě a nemá vliv na materiální ustanovení § 17 a 18; návrh se proto na ně nevztahuje.

Skupina poslanců ve svém návrhu uvádí, že nová zákonná úprava přídavku na dítě je v rozporu zejména s ustanoveními čl. 32 odst. 1 ve spojení s čl. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, která zaručují rovnost všech dětí v právech a jejich stejnou zvláštní ochranu bez jakéhokoliv rozdílu, včetně majetkového a jiného postavení. Kromě toho je i v rozporu s čl. 3 odst. 1, čl. 26 až 28 a čl. 41 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.), jakož i s ustanoveními čl. 5 odst. 2, čl. 10 a čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.). Skupina poslanců současně upozorňuje, že tato úprava není v souladu ani s Evropskou sociální chartou, kterou však Česká republika zatím neratifikovala.

Podrobnější argumentaci věnovala skupina poslanců zejména čl. 41 Úmluvy o právech dítěte, kde je zakotvena zásada nabytých práv, takže smluvní strana nesmí zrušit nebo omezit práva, která uznávala na základě vnitrostátního práva nebo mezinárodní smlouvy, pokud tato práva více než Úmluva o právech dítěte napomáhají uskutečnění práv dítěte. Podle této zásady jsou smluvní státy povinny přijímat opatření k postupnému zvyšování životní úrovně dětí a k pomoci rodičům a jiným osobám, které se starají o děti; nejsou však oprávněny dosaženou sociální a finanční pomoc snižovat (čl. 26 až 28 Úmluvy o právech dítěte). Ústavní soud ve svém nálezu vyhlášeném ve Sbírce zákonů pod č. 103/1997 Sb. vyslovil právní názor, že rovněž zákonodárný orgán je zavázán přímo použít ustanovení čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, podle něhož zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí. Pokud jde o Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, je Česká republika vázána přijímat opatření pro ochranu a pomoc všem dětem, neustále zlepšovat životní podmínky rodin a zachovávat nabytá práva.

Dne 6. února 1998 skupina poslanců na výzvu Ústavního soudu upřesnila návrh takto: „Dnem 1. října 1997 se zrušují tato ustanovení zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 242/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 117/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a o změně a doplnění některých dalších zákonů:

1. a) ustanovení § 17 odst. 1, část ustanovení § 17 odst. 2 znějící „po 31. prosinci 1998“ a označení odstavce 2,
2. b) ustanovení § 18 odst. 1, část ustanovení § 18 odst. 2 znějící „podle § 17 odst. 2“ a označení odstavce 2.“

II. II.

Návrh na zrušení uvedených ustanovení § 17 a 18 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 242/1997 Sb., podala podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, skupina sedmdesátidvou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kteří ze svých řad pověřili zastupováním v řízení před Ústavním soudem doc. RSDr. Jaroslava Štraita, CSc., který též ověřil správnost jejich podpisů.

Po zjištění, že neexistují důvody ani pro odmítnutí návrhu podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ani pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona, byl návrh v souladu s ustanovením § 69 citovaného zákona zaslán Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k vyjádření. Ústavní soud si také vyžádal stanovisko ministra práce a sociálních věcí.

Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud zjišťoval, zda zákon č. 242/1997 Sb., jehož protiústavnost, pokud jde o změnu ustanovení § 17 a 18 zákona č. 117/1995 Sb., navrhovatelé namítají, byl přijat a vydán v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zjistil, že zákon č. 242/1997 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 5. září 1997, jakož i potřebnou většinou senátorů Senátu Parlamentu České republiky dne 17. září 1997, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.

Pokud jde o právní úpravu k 1. lednu 1993, byly přídavky na děti přiznávány všem dětem jednotně, bez ohledu na majetkové a jiné poměry podle zákona č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky č. 95/1968 Sb., o poskytování přídavků na děti v nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, jako forma společenské péče o rodiny s nezaopatřenými dětmi.

Uvedená úprava byla změněna zákonem č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. V něm byl přídavek na dítě koncipován jako právní nárok jednotlivého nezaopatřeného dítěte a přídavky se poskytovaly diferencovaně ve zvýšené výměře [§ 18 písm. a)] nebo v základní výměře [§ 18 písm. b)] nebo ve snížené výměře [§ 18 písm. c)] v závislosti na osobní potřebě dítěte a na výši rozhodného příjmu v rodině. Rozhodný příjem v rodině a osobní potřeba dítěte se stanovila podle § 4 a 8 zákona č. 117/1995 Sb. a podle zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších předpisů. Poté zákonem č. 242/1997 Sb. byla, pokud jde o nároky na přídavek na dítě do 31. prosince 1998, zrušena kategorie přídavků ve snížené výměře a byla provedena změna podmínek pro výplatu přídavků ve zvýšené výměře a v základní výměře. Pro dobu po 31. prosinci 1998 byla prohloubena diferenciace přídavků ve zvýšené, základní a snížené výměře.

Podle názoru skupiny poslanců nová ustanovení § 17 a 18 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 242/1997 Sb., jednak ruší nabytá práva značného počtu dětí v sociální oblasti v rozporu se zásadou rovnosti všech dětí v právech podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod, jakož i se zásadou jejich rovnosti před zákonem bez jakékoli diskriminace (včetně majetkového původu) podle čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a rovnosti v právech bez jakékoli diskriminace (včetně majetku a postavení jejich rodičů nebo zákonných zástupců) podle čl. 2 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte.

Pokud jde o návrh, aby Ústavní soud zrušil napadená ustanovení dnem 1. října 1997, má skupina poslanců za to, že takové zrušení není v rozporu se zákazem retroaktivity zákonů, neboť nejde o zpětné zrušení nároků, ale o jejich restituci, přičemž zrušení k jinému pozdějšímu datu by bylo legalizováním neústavního stavu a dostalo by se do rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky. V této souvislosti se skupina poslanců dovolává nálezu Ústavního soudu ČSFR ze dne 18. října 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92, jehož výrok byl publikován v částce 96 ročníku 1992 Sbírky zákonů a v jeho odůvodnění vysloveného právního názoru, že „Je jistě věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně. Musí tu prokázat, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Kritéria, podle nichž takové odůvodnění činí, přitom musí být objektivní, a to právě pro danou oblast.“ Žádná taková kritéria resortním ministerstvem, vládou ani Poslaneckou sněmovnou nebyla prokazována ani prokázána.