Nález Ústavního soudu ze dne 3. listopadu 2009 ve věci návrhu na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem

IV. Vymezení rozsahu přezkumu IV.

1. 95. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k samotnému přezkumu Lisabonské smlouvy, je třeba vymezit rozsah, ve kterém je oprávněn tuto smlouvu přezkoumat, a to především s ohledem na svůj předchozí nález Pl. ÚS 19/08. V této souvislosti před Ústavním soudem vyvstaly tři otázky. Za prvé, do jaké míry brání Ústavnímu soudu jeho předchozí rozhodnutí v dalším přezkumu Lisabonské smlouvy (překážka rei iudicatae, níže oddíl A). Za druhé, otázka možnosti přezkoumat Lisabonskou smlouvu, popřípadě smlouvy, které tato smlouva novelizuje (tedy SEU a SFEU), jako celek a s tím související obsahové meze přezkumu mezinárodních smluv (níže oddíl B). Konečně za třetí Ústavní soud považuje za nutné připomenout základní zásady řízení o souladu mezinárodních smluv ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy a navazujících ustanovení zákona o Ústavním soudu, a to především s ohledem na možnost zneužití tohoto řízení k protiústavním obstrukčním praktikám (níže oddíl C).
2. A.

   Překážka věci pravomocně rozsouzené ve vztahu k nálezu Pl. ÚS 19/08

   1. 96. V bodu 78 nálezu Pl. ÚS 19/08 Ústavní soud uvedl, že eventuální nový návrh na přezkum této identické Lisabonské smlouvy by zřejmě byl ve vztahu k dnes napadeným ustanovením blokován překážkou rei iudicatae. Už tehdy však Ústavní soud upozornil, že takové posouzení provede teprve tehdy, jestliže bude nový návrh skutečně podán; zároveň předeslal, že otázku rei iudicatae je pro takový případ namístě interpretovat restriktivně. Ústavní soud tedy ponechal posouzení překážky rei iudicatae otevřené. Klíčové je v tomto směru vymezení, kdy se bude jednat o „tutéž věc“.
   2. 97. Restriktivnímu pojetí překážky rei iudicatae odpovídá dvojí jednota: totožnost ustanovení mezinárodní smlouvy, které je návrhem zpochybňováno, a současně totožnost tvrzeného důvodu jeho rozporu s ústavním pořádkem, v jehož světle bylo ustanovení mezinárodní smlouvy přezkoumáno v předchozím rozhodnutí a který má překážku rei iudicatae založit. Takto vymezená překážka rei iudicatae je restriktivní v tom smyslu, že klade přísnější požadavky na jednotu věci.
   3. 98. Na druhou stranu dává takto vymezená překážka rei iudicatae širší možnost následným potenciálním navrhovatelům zpochybňovat ústavnost mezinárodní smlouvy, než kdyby totožnost věci nastala např. již pouhou jednotou jednou přezkoumaného ustanovení mezinárodní smlouvy. To odpovídá i pojetí řízení podle čl. 87 odst. 2 Ústavy, ke kterému se Ústavní soud vyjádřil v již citovaném nálezu Pl. ÚS 19/08 (bod 76) takto: „Posloupnost jednotlivých navrhovatelů, jak ji stanoví § 71a odst. 1 [zákona o Ústavním soudu], je vedena myšlenkou umožnit každému z nich vyjádřit řádným způsobem svoje pochybnosti o ústavnosti projednávané mezinárodní smlouvy.“. Pokud by první návrh na přezkum ustanovení mezinárodní smlouvy mohl efektivně blokovat další návrhy na přezkum téhož ustanovení, vznesené s ohledem na možný rozpor s ustanoveními ústavního pořádku, kterým se Ústavní soud v předchozím rozhodnutí nezabýval, možnost každého potenciálního navrhovatele vyjádřit svoje pochybnosti o ústavnosti projednávané mezinárodní smlouvy by do značné míry ztratila smysl.
   4. 99. Ústavní soud však zdůrazňuje, že tato posloupnost navrhovatelů a důsledky, jež z ní Ústavní soud v předchozím bodu vyvozuje, neznamenají, že se případným následným navrhovatelům (či případným účastníkům dalších řízení) umožňuje znovu a znovu zpochybňovat Ústavním soudem již jednou v nálezu vyslovené závěry ohledně souladu přezkoumávané mezinárodní smlouvy (resp. těch ustanovení, jež podrobil svému přezkumu) s ústavním pořádkem (k tomu též níže oddíl C této části nálezu). Konečnost, nezměnitelnost a také závaznost pravomocného rozhodnutí Ústavního soudu, které vyplývají z čl. 89 Ústavy a navazujících ustanovení zákona o Ústavním soudu, naplňují významné funkce, které odrážejí postavení Ústavního soudu jako orgánu soudního typu, nikoliv připomínkového místa či místa pro diskuse primárně akademického či politického charakteru (v tomto smyslu srov. nález Pl. ÚS 19/08, bod 75).
   5. 100. Ústavní soud je ústavním orgánem nadaným podle čl. 89 odst. 2 Ústavy pravomocí autoritativně a s konečnou platností vykládat ustanovení ústavního pořádku, nikoliv místem pro nekončící polemiky, o které se snaží někteří účastníci. Vykonatelný nález Ústavního soudu je závazný pro všechny orgány i osoby (čl. 89 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.), a tedy – jak se ostatně rozumí samo sebou – je závazný i pro samotný Ústavní soud. V důsledku toho pro jakékoli další řízení před ním, v němž by mělo být (byť odchylným způsobem) rozhodováno znovu, představuje v tomto smyslu nepominutelnou procesní překážku rei iudicatae (§ 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.), která přirozeně brání jakémukoli dalšímu meritornímu přezkumu věci [nález sp. zn. III. ÚS 425/97 ze dne 2. 4. 1998 (N 42/10 SbNU 285), s. 287–288].
   6. 101. Argumenty vznesené navrhovatelem v jeho doplnění ve vztahu k domnělému rozporu čl. 2 a 4 SFEU (vymezujících pravomoci Unie) s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu srov. body 26 až 29 tohoto nálezu) se Ústavní soud podrobně zabýval v bodech 125 až 141 svého nálezu Pl. ÚS 19/08; totéž platí i o argumentech vznesených ohledně domnělého rozporu čl. 216 SFEU s týmiž ustanoveními Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu srov. bod 31 tohoto nálezu); v tomto ohledu navrhovatel dokonce nijak nezastírá, že Ústavní soud žádá o přehodnocení jeho závěru vyjádřeného v nálezu Pl. ÚS 19/08 v bodech 176 až 186. Proto musí Ústavní soud tyto návrhy odmítnout na základě ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako nepřípustné. Související návrh na přezkum čl. 3 SFEU odmítnout na tomto základě nelze, neboť se jím explicitně ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 Ústavní soud nezabýval. Na tomto místě však Ústavní soud odkazuje na tytéž body nálezu Pl. ÚS 19/08, jež se vztahují k přezkumu souladu čl. 2 a 4 SFEU s ústavním pořádkem a které plně dopadají i na čl. 3 SFEU.
   7. 102. Na druhou stranu, ačkoliv článek 7 SEU skutečně již byl předmětem přezkumu v rámci řízení sp. zn. Pl. ÚS 19/08, Ústavní soud se důvodem jeho možného rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, uváděným navrhovatelem v nyní probíhajícím řízení, nezabýval (k těmto tvrzeným důvodům srov. body 11 a 81 tohoto nálezu a body 205 až 210 nálezu Pl. ÚS 19/08). Proto jeho dalšímu přezkumu v tomto řízení překážka rei iudicatae nebrání.
   8. 103. Překážka rei iudicatae se vztahuje i na vyjádření prezidenta republiky, ve kterém formuluje „pět otázek“, přičemž uvádí, že na ně „v rámci řízení ani později nedostal úplné a přesvědčivé odpovědi.“. Jak již Ústavní soud uvedl výše v bodu 99 tohoto nálezu, úkolem Ústavního soudu není odpovídat na otázky, nýbrž autoritativně rozhodovat; v tomto případě o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem. O pochybnostech, ke kterým se prezident republiky ve svém vyjádření vrací, již Ústavní soud pravomocně rozhodl ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 a nemůže než na něj odkázat (viz body 104 a 105 dále).
   9. 104. To platí jak pro otázku první, týkající se suverenity České republiky (kde Ústavní soud rovněž odkazuje na část odůvodnění tohoto nálezu, body 146 až 150, jež se vztahuje k argumentaci navrhovatele, která se obsahově s otázkou položenou prezidentem republiky překrývá). K otázce druhé, týkající se účinků norem práva Evropské unie na vnitrostátní úrovni, kde sám prezident republiky ve svém vyjádření zmiňuje nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), jenž poskytuje požadovanou odpověď, Ústavní soud jen doplňuje odkaz na bod 113 svého nálezu Pl. ÚS 19/08 a podotýká, že přímé vnitrostátní účinky komunitárního práva již byly pro Českou republiku založeny okamžikem přistoupení k EU a nelze je v žádném případě odvozovat od Lisabonské smlouvy. Ohledně otázky třetí, vztahující se k Listině základních práv Evropské unie (kde Ústavní soud odkazuje na body 190 až 204 nálezu Pl. ÚS 19/08 a především bod 204, kde Ústavní soud explicitně konstatuje, že „neshledal, že by inkorporace Listiny základních práv EU do oblasti evropského primárního práva jakkoli zpochybňovala či problematizovala standard vnitrostátní ochrany lidských práv a byla tím v rozporu s ústavním pořádkem České republiky“), tedy Ústavní soud nyní dodává, že otázka položená prezidentem republiky v jeho vyjádření je z hlediska posuzování souladu Listiny základních práv Evropské unie s ústavním pořádkem zcela irelevantní. Ve vztahu k otázce čtvrté, týkající se charakteru Evropské unie (ke které se prezident republiky vyjádřil i v doplnění svého vyjádření, rekapitulovaného v bodu 72 tohoto nálezu, a ke které se vrátil i prezidentův právní zástupce na ústním jednání – srov. bod 92 tohoto nálezu), lze odkázat na bod 104 nálezu Pl. ÚS 19/08. Konečně k otázce páté, zda nemusí být souhlas s ratifikací Lisabonské smlouvy vysloven v referendu podle ústavního zákona č. 515/2002 Sb., odkazuje Ústavní soud na bod 212 nálezu Pl. ÚS 19/08 a dodává, že pro proces ratifikace mezinárodních smluv podle čl. 10a Ústavy nebyl přijat obecný ústavní zákon a volba způsobu (referendem anebo souhlasem obou komor Parlamentu) je nadále pro všechny budoucí případy v rukách zákonodárného sboru. Závěrem Ústavní soud podotýká, že odpovědi na otázky prezidenta republiky, které interpretuje jako podpůrnou argumentaci pro celkový přezkum Lisabonské smlouvy, lze dovodit s pomocí standardních interpretačních postupů z těch částí nálezu, na něž shora odkázal, a nedomnívá se, že by je bylo třeba ještě v širším rozsahu rozvádět (i kdyby tomu v mnoha ohledech nebránila překážka rei iudicatae vymezená výše).

1. B.

   Návrh na přezkum Lisabonské smlouvy a smluv, které tato smlouva novelizuje, jako celku

   1. 105. Vedle jednotlivých ustanovení Lisabonské smlouvy zpochybňují navrhovatelé ústavnost Lisabonské smlouvy, ale i SEU a SFEU, „jako celku“ (viz body 6 až 9 nálezu). Ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 přitom Ústavní soud odmítl návrh na přezkum celé Lisabonské smlouvy (podporovaný v jejich vyjádřeních i vládou a prezidentem republiky). Namísto toho se Ústavní soud v bodu 74 svého nálezu přiklonil k závěru (vycházejícímu analogicky z jeho konstantní judikatury v oblasti přezkumu právních předpisů, především nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 113, s. 180–181, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.), že se zaměřuje pouze na v návrhu kvalifikovaně napadená a odůvodněná ustanovení předmětné mezinárodní smlouvy. Podobný charakter má i řízení o přezkumu ústavnosti zákonů ve smyslu § 64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu; tam Ústavní soud např. vyslovil, že i když je při posuzování ústavnosti právního předpisu vázán pouze petitem návrhu, a nikoli jeho odůvodněním, neplyne z toho závěr, že navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem právního předpisu s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Brojí-li totiž navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné uvést i důvod namítané protiústavnosti. Ústavní soud v rámci přezkumu není tímto důvodem vázán; je vázán toliko petitem, nikoli však rozsahem přezkumu daným důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem.
   2. 106. Na rozdíl od návrhu učiněného Senátem v řízení sp. zn. Pl. ÚS 19/08 však v tom současném navrhovatelé předkládají konkrétní argumenty, proč by jak Lisabonská smlouva, tak SEU a SFEU, měly být posuzovány jako celek pro nesoulad s ústavním pořádkem České republiky. Pokud byl podpůrným argumentem pro odmítnutí prvního návrhu na celostní přezkum Lisabonské smlouvy i argument „noetický“ [viz bod 75 nálezu Pl. ÚS 19/08: „pokusu o úplnost ústavního přezkumu, nota bene s důsledky překážky rei iudicatae, a to zejména u rozsáhlých normativních textů, brání argument noetický (noeticky nesplnitelné)“], je zde požadavek na konkretizaci návrhu pro přezkum smluv jako celku splněn.
   3. 107. Pro případnou možnost přezkumu smluv jako celku svědčí i skutečnost, že normativní význam mezinárodní smlouvy nelze dovozovat pouze z jejích jednotlivých ustanovení, ale rovněž (mimo jiné) z její celkové systematiky. Normativní význam mezinárodní smlouvy není pouhým součtem významů jejích jednotlivých ustanovení. Důležitost systematiky přezkoumávané mezinárodní smlouvy pro posouzení její ústavnosti ostatně potvrdil sám Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 19/08, bodu 78, když uvedl (k možnému vymezení překážky rei iudicatae): „Bude-li [...] podán návrh na přezkum nového (jiného) smluvního dokumentu (byť obsahově zcela či zčásti totožného s Lisabonskou smlouvou), pak již nepůjde (či nemusí jít) o identitu věci, ale o identitu problému. Obsahově stejná ustanovení takového nového smluvního dokumentu se však mohou v novém textu ocitnout i v jiných funkčních vazbách apod., než je tomu nyní ...“.
   4. 108. Pokud se však týká návrhů na celostní přezkum SEU a SFEU, Ústavní soud je k takovému přezkumu oprávněn pouze do té míry, v jakém je Lisabonská smlouva jako celek mění. Naopak vzhledem k tomu, že jak Smlouvu o Evropské unii tak i Smlouvu o založení Evropských společenství v současném znění je třeba na základě Smlouvy mezi Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Irskem, Italskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Rakouskou republikou, Portugalskou republikou, Finskou republikou, Švédským královstvím, Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska (členskými státy Evropské unie) a Českou republikou, Estonskou republikou, Kyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou, Maďarskou republikou, Republikou Malta, Polskou republikou, Republikou Slovinsko, Slovenskou republikou o přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii, která byla podepsána v Aténách dne 16. dubna 2003 (publikována pod č. 44/2004 Sb. m. s., dále jen „Smlouva o přistoupení“) považovat za ratifikované mezinárodní smlouvy ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy, jejichž přezkum je v tomto okamžiku vyloučen (k tomu srov. nález Pl. ÚS 19/08, body 79 až 87).
   5. 109. Ústavní soud tedy neshledal důvody k apriornímu odmítnutí přezkumu Lisabonské smlouvy jako celku, pokud jsou v tomto směru navrhovatelem vzneseny relevantní ústavněprávní argumenty. V tomto ohledu však musí Ústavní soud připomenout obsahové meze jeho přezkumu, jež vyplývají z jeho postavení v rámci ústavního systému České republiky.