Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/24 ve věci návrhu na zrušení § 10 odst. 2 v čísle „5“ zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., a čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů
VII. 3. 1. Možnost napadnout ustanovení novelizačního zákona
114. Ústavní soud obecně vychází z toho, že novelizační zákon nemá vlastní normativní existenci, neboť se stává součástí novelizovaného právního předpisu. Proto se zpravidla není možné domáhat zrušení novelizujícího právního předpisu a jeho jednotlivých ustanovení u Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23 ze dne 4. 12. 2024 (427/2024 Sb.), bod 37]. První výjimku z tohoto pravidla Ústavní soud připustil pouze ve dvou případech – u přechodných ustanovení novelizačního zákona [v podrobnostech viz nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.), body 15-16 a tam citovanou judikaturu], jako v nyní posuzované věci. Druhou výjimkou je namítaná absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí novelizujícího předpisu [nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 39; nález sp. zn. Pl. ÚS 35/23 ze dne 3. 4. 2024 (111/2024 Sb.), bod 43]. Třetí výjimku představují čistě derogační novelizace zákona. Je to dáno tím, že ani u jednoho z uvedených případů se změna právní úpravy nepromítne takovým způsobem, aby bylo možné napadnout přímo novelizovaný text zákona. Jelikož i naznačené způsoby novelizace právní úpravy jsou s to zasáhnout do základních práv jednotlivců nebo ústavně chráněných principů, nelze je vyjmout zpod ústavní ochrany pouze s poukazem na absenci jejich samostatné normativní existence.
VII. 3. 2. Postavení státu jako „nepřímého účastníka“ smlouvy o stavebním spoření a soulad čl. XXIIzákona č. 349/2023 Sb. s principem pacta sunt servanda a principem ochrany spotřebitele
115. Stěžejní část argumentace navrhovatelky spočívá, stručně řečeno, v tvrzení, že stát jakožto poskytovatel státní podpory stavebního spoření je „nepřímým účastníkem“ smlouvy o stavebním spoření. Jelikož smlouva o stavebním spoření je smlouvou spotřebitelskou, plynou z principu ochrany spotřebitele pro stát zvláštní povinnosti. Těmto povinnostem však stát nedostál, když „vrchnostensky“ a „v rozporu s elementárními pravidly právního státu a smluvního práva“ nepravě retroaktivním způsobem snížil výši státní podpory z 10 % na 5 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč.
116. Uvedená námitka nutně předpokládá existenci soukromoprávního smluvního vztahu nejen mezi stavební spořitelnou a účastníkem stavebního spořené (§ 5 odst. 1 ve spojení s § 4 odst. 1 zákona o stavebním spoření), nýbrž i mezi těmito subjekty (v pojetí navrhovatelky „přímými účastníky“) na straně jedné a státem (v pojetí navrhovatelky „nepřímým účastníkem“) na straně druhé. Takový smluvní vztah mezi státem, stavební spořitelnou a zejména účastníkem stavebního spoření ovšem neexistuje.
a) Postavení státu jako „nepřímého účastníka“ smlouvy o stavebním spoření
117. Státní podpora stavebního spoření je jednou z forem přímé (peněžité) veřejné podpory poskytované ze státního rozpočtu (přiměřeně srov. BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 5. vyd. Praha, 2009, s. 332 a 334-335). Stát zde vystupuje jako nositel veřejné moci z důvodu přijetí právního předpisu a poskytování určité formy podpory, nikoliv jako smluvní strana smlouvy o stavebním spoření [přiměřeně srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993 (U 3/2 SbNU 201); nález sp. zn. I. ÚS 41/98 ze dne 1. 12. 1998 (N 147/12 SbNU 363); nález sp. zn. I. ÚS 3244/09 ze dne 10. 3. 2011 (N 39/60 SbNU 463), bod 22]. Nárok na státní podporu tudíž není nárokem ze smluvního vztahu mezi účastníkem stavebního spoření a stavební spořitelnou. Ačkoli tento smluvní vztah představuje jednu z podmínek jeho vzniku, jedná se o nárok vůči státu, jenž je založen přímo zákonem o stavebním spoření (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 150). Tento nárok má navíc podle judikatury Ústavního soudu povahu pouhého beneficia ze strany zákonodárce (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 159).
118. Pro úplnost lze dodat, že ani samotný zákon o stavebním spoření nepovažuje stát za stranu smlouvy o stavebním spoření. To, kdo je stranou smlouvy o stavebním spoření, zákon o stavebním spoření vymezuje v § 5 odst. 1 – je jí stavební spořitelna a účastník stavebního spoření.
119. Poukazovala-li v této souvislosti navrhovatelka na nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19, jedná se o odkaz zcela nepřiléhavý. Citovaný nález se týkal specifické problematiky zdanění církevních restitucí. Ustanovení § 15 odst. 2 zákona o majetkovém vyrovnání stanovovalo výši paušální finanční náhrady, kterou by měly tam vyjmenované církve nebo náboženské společnosti (dále souhrnně jenom „církve“) obdržet; její přiznání v § 16 podmiňoval uzavřením smlouvy o majetkovém vypořádání mezi státem a každou z vyjmenovaných církví. Smlouvy uzavřené mezi státem a církvemi byly následně v souladu s § 16 odst. 6 zákona o majetkovém vyrovnání vyhlášeny sdělením Ministerstva kultury č. 55/2013 Sb. ve Sbírce zákonů. V citovaném nálezu tak Ústavní soud rozhodoval za situace, kdy samotný zákon o majetkovém vyrovnání předpokládal uzavření smlouvy mezi státem a církvemi, přičemž k uzavření těchto smluv skutečně došlo. Tak tomu ovšem není v nyní posuzované věci.
b) Princip pacta sunt servanda
120. S výše uvedeným úzce souvisí námitka navrhovatelky stran porušení zásady pacta sunt servanda, tedy zásady, že smlouvy se mají dodržovat. Ústavní soud označil tuto zásadu za jeden z klíčových principů právního státu vyplývajících z čl. 1 odst. 1Ústavy. Ústavněprávní rozměr této zásady Ústavní soud konstatoval již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 201/96 ze dne 7. 10. 1996 (N 96/6 SbNU 197) a následně potvrdil v mnoha pozdějších rozhodnutích [např. nález sp. zn. II. ÚS 3292/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 140/58 SbNU 163), bod 37; nález sp. zn. I. ÚS 1653/17 ze dne 17. 10. 2017 (N 192/87 SbNU 175), bod 36; nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19, body 54–56]. Dojde-li ke shodě projevené vůle alespoň dvou stran, která není zákonem zakázána (čl. 2 odst. 3Listiny), a vznikne-li tím smlouva, je to právě zásada pacta sunt servanda, jež garantuje, že smlouva a její právní důsledky budou respektovány a že bude možné domoci se práv a povinností z ní plynoucích (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19, bod 55; nález sp. zn. I. ÚS 1653/17, bod 36). Jedná se tudíž o soukromoprávní zásadu, jež odráží podstatu smluvních vztahů [např. nález sp. zn. I. ÚS 436/05 ze dne 10. 7. 2008 (N 129/50 SbNU 131)].
121. Jak však Ústavní soud vyložil výše, stát není stranou smlouvy o stavebním spoření. Mezi státem, stavební spořitelnou a zejména účastníkem stavebního spoření nevzniká v důsledku poskytování státní podpory soukromoprávní smluvní vztah, v rámci něhož by se princip pacta sunt servanda mohl uplatnit [obdobně viz nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24 ze dne 22. 1. 2025 (45/2025 Sb.), body 91 a 92]. Možnost uplatnění této zásady mezi smluvními stranami tím není nijak dotčena.
c) Princip ochrany spotřebitele
122. Shora uvedené závěry jsou významné i pro posouzení navazujícího tvrzení navrhovatelky, že stát nepravě retroaktivním snížením výše státní podpory porušil své zvláštní povinnosti plynoucí z principu ochrany spotřebitele, spotřebitelského práva, čl. 38 Listiny základních práv EU a příslušné judikatury Ústavního soudu.
123. Je nesporné, že smlouva o stavebním spoření mezi stavební spořitelnou a fyzickou osobou jakožto účastníkem stavebního spoření má charakter spotřebitelské smlouvy. To však neplatí u vztahu mezi účastníkem stavebního spoření a státem jakožto poskytovatelem státní podpory, jelikož mezi nimi žádný soukromoprávní smluvní vztah neexistuje (v podrobnostech viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 150). Z povahy institutu státní podpory stavebního spoření plyne, že stát se při jejím poskytování nemůže dostat do postavení podnikatele, jak předpokládá relevantní právní úprava v oblasti spotřebitelského práva (obdobně viz nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24, body 91 a 92). Z uvedených důvodů není v nyní posuzované věci prostor pro uplatnění principu ochrany spotřebitele ani judikaturních závěrů k jeho zakotvení na úrovni ústavního práva.
125. Ustanovení čl. 11 odst. 1Listiny a čl. 1Dodatkového protokolu k Úmluvě stanovují právo každého pokojně užívat svůj majetek. Kromě existujícího majetku chrání dotčená ustanovení také tzv. legitimní očekávání jednotlivců [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 148; nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.); rozsudek ESLP ve věci Pressos Compania Naviera S.A. a další proti Belgii ze dne 20. 11. 1995 č. 17849/91, § 31]. Aby bylo možné považovat očekávání za legitimní, musí mít konkrétnější povahu, než je pouhá naděje na získání určitého majetku. Musí se jednat o takový nárok, který byl již individualizován právním aktem nebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02; rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kopecký proti Slovensku ze dne 28. 9. 2004 č. 44912/98, § 49–50). K porušení čl. 11Listiny nebo čl. 1Dodatkového protokolu k Úmluvě může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, resp. jeho rozmnožení, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 148).
126. Dospěje-li Ústavní soud k závěru, že na straně jednotlivců mohlo vzniknout legitimní očekávání, že v budoucnu získají určitý majetek (resp. že dojde k rozmnožení jejich majetku), zpravidla zkoumá, zda byl namítaný zásah do legitimního očekávání založen na základě zákona, sledoval legitimní cíl a byl přiměřený (srov. např. rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Beyeler proti Itálii ze dne 5. 10. 2000 č. 33202/96, § 108–114).
127. Ústavní soud má za to, že účastníkům stavebního spoření nevzniklo legitimní očekávání podle čl. 11 odst. 1Listiny nebo čl. 1Dodatkového protokolu k Úmluvě, že splní-li zákonem stanovené podmínky, jim bude po celou šestiletou dobu vázanosti připisována a eventuálně následně vyplacena státní podpora v určité výši.
128. V této souvislosti lze poukázat především na to, že státní podpora stavebního spoření je poskytována pouze formou ročních záloh, jejichž výše se zásadně odvozuje od skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce (§ 10 zákona o stavebním spoření); vyplacení těchto záloh je následně závislé na tom, že účastník po dobu šesti let ode dne uzavření smlouvy buď nenakládal s uspořenou částkou, nebo v tomto období získal úvěr a finanční prostředky použil na bytové potřeby (§ 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření). Na základě zákona o stavebním spoření je tudíž individualizovatelná pouze maximální možná (přípustná) výše státní podpory stavebního spoření, avšak nikoli již výše státní podpory, která bude účastníkovi ve formě záloh skutečně připsána nebo – po splnění dalších zákonných podmínek – následně vyplacena.
VII. 3. 4. Retroaktivita právní úpravy a princip důvěry v právo – obecné principy
129. Ústavní soud ve své judikatuře setrvale připomíná, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato s určitým zásahem do principů právní jistoty a důvěry jednotlivce ve stálost práva, avšak k tomuto zásahu nezřídka dochází v zájmu ochrany jiných základních práv nebo veřejného zájmu (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96). Stabilita práva totiž nemůže vést k jeho „zkamenění“ a vyloučení jeho efektivního rozvoje.
130. Navrhovatelka i vedlejší účastnice přitom shodně tvrdí, že napadené ustanovení působí pouze s účinky nepravé retroaktivity [k rozdílům mezi pravou a nepravou retroaktivitou viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, body 131 až 138; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 144 a násl.; nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96].
131. O nepravou retroaktivitu jde podle Ústavního soudu tehdy, nezakládá-li nový zákon následky pro minulost, avšak v minulosti nastalé skutečnosti právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 144, v němž je dále odkazováno na PROCHÁZKA, A. Retroaktivita zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv. III. Brno, 1934, s. 800; TILSCH, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 78). V této souvislosti Ústavní soud v minulosti odkázal na judikaturu německého Spolkového ústavního soudu, podle níž je nepravě retroaktivní taková právní norma, kterou zákonodárce zasáhne do skutkového stavu, který sice započal již v minulosti, ale který dosud nebyl uzavřen (tatbestandliche Rückanknüpfung); dané pravidlo nemá vliv na časovou, ale věcnou působnost právní normy, kdy právní účinky zákona nastávají až po jeho vyhlášení, týkají se však situací, které již byly „uvedeny do pohybu“ před nabytím účinnosti nového zákona [nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 136, v němž je dále odkazováno na rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 14. 5. 1986 sp. zn. 2 BvL 2/83 (BVerfGE 72, 200) nebo ze dne 3. 12. 1997 sp. zn. 2 BvR 882/97 (BVerfGE 97, 67)].
132. Nepravá retroaktivita je obecně přípustná, pokud nepřípustným způsobem nezasahuje do principu právní jistoty a principu důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1Ústavy [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 137; nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 4. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 51/2000 ze dne 13. 3. 2001 (N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.)]. Jinými slovy, nepravá retroaktivita je zásadně přípustná a posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, spočívá v porovnání cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, se zklamanou důvěrou občanů v právo, a to co do „únosnosti“ takového zklamání [nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 138; nález sp. zn. Pl. ÚS 9/08 ze dne 12. 7. 2011 (N 127/62 SbNU 3; 236/2011 Sb.), bod 15; nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 55].
133. Závěr o druhu legislativního řešení časového střetu právních norem by tak neměl být věcí nahodilou nebo předmětem libovůle zákonodárce, nýbrž musí být výsledkem vyvažování v kolizi stojících hodnot a zájmů (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 149). Vyšší intenzita veřejného zájmu je s to odůvodnit vyšší míru zásahu do principu právní jistoty a důvěry jednotlivce v právo, a vice versa. Je přitom nutno šetřit podstatu a smysl základních práv (čl. 4 odst. 4Listiny).