Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/23 ve věci návrhu na zrušení čl. I bodů 2, 5, 6, 7, 17 a 20 a čl. II nařízení vlády č. 433/2022 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů

VII. 1. Rozsah přezkumu VII. 1.

1. 39. V nyní posuzované věci Ústavní soud v prvé řadě přihlédl k tomu, že navrhovatelka napadá vybraná ustanovení novelizujícího nařízení č. 433/2022 Sb., včetně přechodných ustanovení (čl. II), nenapadá však žádné z ustanovení původního novelizovaného nařízení č. 272/2011 Sb., tedy ustanovení toho předpisu, který hygienické limity hluku stanoví. Zároveň nenapadá novelizující nařízení č. 433/2022 Sb. jako celek, byť vytýká vládě překročení kompetence při jeho vydání, a požaduje „odložení účinnosti“ tohoto nařízení.
2. 40. Z ustálené judikatury Ústavního soudu plyne, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, tu získává až jako součást novelizovaného právního předpisu. Proto je možno návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) či b) Ústavy účinně napadnout tento novelizovaný právní předpis jakožto nositele normativního obsahu [srov. např. nález ze dne 8. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) či ze dne 25. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.)].
3. 41. Navrhovatelka napadá jednotlivé dílčí novelizační body, aniž by dosavadní rozhodovací praxi Ústavního soudu v návrhu reflektovala, argumentačně se s ní vypořádala, resp. podobu petitu napadajícího dílčí novelizační body blíže (při vědomí dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu) zdůvodnila. Ani na výslovné upozornění vlády na nemožnost věcného přezkumu jednotlivých novelizačních bodů navrhovatelka v replice nijak nereagovala. Ústavní soud tak v nyní posuzované věci vycházel ze své konstantní judikatury a neshledal důvod se od ní na základě podaného návrhu odchýlit. Proto se nemohl zabývat tou částí návrhu, která požaduje věcný přezkum obsahu čl. I bodů 2, 5, 6, 7, 17 a 20 nařízení č. 433/2022 Sb.
4. 42. Tam, kde novela naopak obsahuje samostatná ustanovení, jež nebyla převzata do textu novelizovaného předpisu, je možno napadnout přímo ustanovení samotné novely [srov. např. nález ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), bod 24, či usnesení ze dne 5. 8. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 26/13, bod 20]. Může jít např. právě o přechodná ustanovení novelizujícího předpisu, tak jako v nyní posuzovaném případě. Obsah přechodného ustanovení čl. II nařízení č. 433/2022 Sb., které má samostatnou normativní existenci, je proto možné meritorně přezkoumat.
5. 43. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu však též vyplývá, že je-li v řízení o kontrole právních předpisů namítána absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, může být z těchto hledisek posuzována ústavnost novelizujícího předpisu [srov. např. nález ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) či nález ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)].
6. 44. Navrhovatelka tvrdí porušení čl. 78 Ústavy (nařízení vlády musí být vydáno k provedení zákona a v jeho mezích) s tím, že meze zákona byly v případě napadených ustanovení překročeny. Ústavní soud zároveň ze zákona (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.) posuzuje, zda byl předpis přijatý v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

VII. 2. Posouzení procesních podmínek a kompetence pro přijetí nařízení vlády VII. 2.

1. 45. Ústavní soud se v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve zabýval tím, zda nařízení č. 433/2022 Sb. bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. 46. K vydání nařízení vlády je podle čl. 78 Ústavy oprávněna vláda. Nařízení schválila vláda usnesením č. 1010 ze dne 7. 12. 2022, konečný text byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 23. 12. 2022 pod č. 433/2022 Sb. s účinností od 1. 7. 2023.
3. 47. Ústavní soud připomíná, že normotvorná kompetence prostřednictvím vládních nařízení je samostatnou nařizovací pravomocí podle čl. 78 Ústavy, vláda je oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích a nepotřebuje k tomu žádné zvláštní zmocnění Parlamentu. Nařízení vlády nemůže vybočit ze zákonných mezí, tj. nemůže být praeter legem, a musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona [např. nález ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)]. Nařízení vlády tak musí být 1) vydáno oprávněným subjektem, 2) nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu a 3) musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení. Nařízení vlády může tak podrobněji konkretizovat problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem [srov. např. nález ze dne 16. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)].
4. 48. Východiskem pro nařízení č. 272/2011 Sb., resp. jeho případné změny, včetně nařízení č. 433/2022 Sb., je zákon o ochraně veřejného zdraví, který v § 30 definuje hluk a vibrace, upravuje povinnost provozovatelů a majitelů různých zařízení a objektů nepřekračovat hlukové limity a také definuje odlišné druhy chráněných prostor před hlukem. Ustanovení § 34 odst. 1 téhož zákona uvádí: „Prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení.“ Ustanovení § 108 odst. 4 zákona o ochraně veřejného zdraví konkretizuje, že prováděcím předpisem bude nařízení vlády. Zákonodárce tak výslovně projevil vůli k podrobnější úpravě podzákonným předpisem, přičemž § 108 odst. 5 vymezuje podmínky, které musí být při stanovení hlukových hygienických limitů zohledněny.
5. 49. Navrhovatelka mj. namítá, že nařízení č. 433/2022 Sb. nebylo vydáno „k provedení zákona a v jeho mezích“, jak vyžaduje čl. 78 Ústavy, neboť v rozporu s textem zákona o ochraně veřejného zdraví „nesnižuje“ limity hluku, resp. neslouží „k ochraně“ zdraví. Zároveň tvrdí, že byla porušena „zásada zákonnosti regulace některých základních práv“ (konkrétně čl. 31 a 35 Listiny). Navrhovatelka tak fakticky formuluje (z pohledu překročení kompetence vlády) dvě výhrady: Jednak že není možno hlukové limity stanovovat pouhým nařízením vlády, neboť jde o regulaci základních práv, jednak že není možno tyto limity zvýšit, resp. rozsah území (staveb, objektů) s vyššími limity rozšiřovat, neboť zákon počítá pouze se snižováním.
6. 50. Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 4/18, kterým zamítl návrh na zrušení vybraných ustanovení nařízení č. 272/2011 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odmítl argument tehdejší navrhovatelky (skupiny senátorů), že by hlukové limity nemohly být stanoveny nařízením vlády. Podle Ústavního soudu „patří stanovení hygienických limitů hluku a způsob jejich měření k činnostem, které veskrze odpovídají následující citaci z judikatury Ústavního soudu: ,pro zabezpečení efektivního výkonu veřejné správy je vhodné ponechat úpravu podrobností podzákonnému právnímu předpisu, který lze operativněji měnit‘“.
7. 51. Pokud Ústavní soud shledal, že je možno samotné hlukové limity stanovit z pohledu čl. 31, resp. čl. 35 Listiny nařízením vlády, nikoli nutně zákonem, pak dílčí změna jednotlivých parametrů regulace (např. právě novelizační předpis jako v nyní posuzované věci) nemůže představovat vybočení z kompetence vlády.
8. 52. Jde-li o druhý tvrzený důvod překročení ústavního zmocnění, tedy překročení formálních limitů zákona o ochraně veřejného zdraví, vychází navrhovatelka pouze z jazykového výkladu příslušných ustanovení zákona, resp. pojmů jako „snižování hluku“ či „zlepšování zdravotního stavu obyvatelstva“. Vymezuje-li tedy zákon o ochraně veřejného zdraví na několika místech, že předmětem zákonné úpravy je „snižování hluku“, „ochrana veřejného zdraví“ či „zlepšování zdravotního stavu obyvatelstva“, jde o obecné cíle zákona a vymezení předmětu jeho regulace. Z těchto obecných pojmů však nelze dovozovat, že by prováděcí předpisy regulující jednotlivé dílčí (začasté velmi technické) aspekty různých politik v oblasti ochrany veřejného zdraví byly neměnné nebo připouštěly jedinou možnost změny, a to změnu spočívající ve zpřísnění již vymezených limitů, parametrů či podmínek.
9. 53. Je nutno vzít v potaz nezbytnou míru prostoru, který má sám zákonodárce k dispozici při úpravě práv vymezených v čl. 41 odst. 1 Listiny, tím spíše exekutiva při stanovení dílčích technických parametrů regulace v podzákonných předpisech. Jen na úseku ochrany veřejného zdraví jde např. o řadu podzákonných předpisů upravujících hygienické požadavky na pitnou vodu, na výrobky určené k přímému styku s pitnou nebo surovou vodou, na koupaliště, na prostory a provoz zařízení pro výchovu a vzdělávání, na stravovací služby, na výrobky pro styk s potravinami, na hračky a výrobky pro děti ve věku do 3 let, na provoz zdravotnických zařízení a ústavů sociální péče, upravujících podmínky pro vnitřní prostředí vybraných staveb apod. Jednou stanovené dílčí technické parametry konkrétní podzákonné regulace nepředstavují nepodkročitelnou a již vůbec ne ústavně relevantní mez zabraňující případné změně právní úpravy (byť snižující standard ochrany) do budoucna.
10. 54. Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 4/18 odmítl uplatnění stand-still doktríny, tj. požadavku stálého zvyšování (resp. zákazu snižování) hmotněprávní úrovně základních práv, zvláště jde-li o práva podléhající režimu čl. 41 odst. 1 Listiny. Dodal, že typicky u sociálních práv spojených s rolí státu při jejich zabezpečení totiž vzniká dilema z hlediska alokace veřejných prostředků, přičemž je-li (v abstraktní rovině) ústavně přípustné snížit rámec ochrany základního práva, tím spíše lze upravit rozličné parametry tvořící jednotlivé „stavební kameny“ této ochrany. Trvání na opaku by v konečném důsledku zablokovalo tvorbu jakékoli politiky státu. Přestože z normativního hlediska platí východisko, že dodržování principů trvale udržitelného rozvoje a ambice zvyšovat úroveň ochrany životního prostředí mají patřit k hlavním cílům moderního státu, není a priori neústavní určité snížení úrovně ochrany práva na příznivé životní prostředí (srov. Pl. ÚS 4/18, body 61 až 63).
11. 55. Ani z rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) vztahující se k čl. 8 Úmluvy, na niž se navrhovatelka v replice odvolává, neplyne požadavek stálého zvyšování, resp. nesnižování standardu vnitrostátně nastavené veřejnoprávní ochrany před hlukem. Státy v této oblasti disponují širokým prostorem pro uvážení (srov. rozsudek Giacomelli proti Itálii ze dne 2. 11. 2006, stížnost č. 59909/00, § 80) a ESLP nepoužívá žádné autonomní hranice hlukových limitů, ale vychází primárně z těch, které platily v čase a místě přezkoumávaného případu, a vychází vždy z individuálního posouzení konkrétní věci (podrobně srov. Pl. ÚS 4/18, body 65–67).
12. 56. K argumentům navrhovatelky vycházejícím z doporučení WHO či směrnice č. 2002/49/ES Ústavní soud pouze dodává, že WHO ani Evropská unie nestanovují žádné (např. minimální) závazné hlukové limity a ponechávají jejich určení v působnosti států. Státy disponují uvážením nejen při stanovení výše hlukových limitů, ale rovněž jejich struktury (podrobněji srov. Pl. ÚS 4/18, body 50-53). Z doporučení WHO či předpisů evropského práva tak nelze dovodit, že by nebylo možno jednou stanovené hlukové limity zvýšit.
13. 57. Všechny výše uvedené závěry se logicky promítají i do nároku na obsah prováděcích právních předpisů, resp. do výkladu zákonných mezí pro tyto předpisy. Cílem zákona, jakož i k němu vydaných prováděcích předpisů je stále zájem na ochraně veřejného zdraví, zlepšování zdravotního stavu obyvatelstva či snižování hluku, neboť jde o obecné cíle právní úpravy jako celku bez ohledu na dílčí změny jednotlivých technických paramentů právní úpravy. Nelze tak mechanicky dovozovat překročení ústavního zmocnění vlády podle čl. 78 Ústavy pouze z důvodu zmírnění některých podmínek ochrany veřejného zdraví (např. zvýšení hlukových limitů) ve srovnání s předchozí právní úpravou. V opačném případě by např. nebylo možné přísně stanovené podmínky či limity (např. též v důsledku chybné politické úvahy) vůbec korigovat. Ústavní soud v této části uzavírá, že samotné zvýšení hlukových limitů nemůže vést k závěru o nerespektování ústavního zmocnění v podobě překročení formálních limitů zákona o ochraně veřejného zdraví.
14. 58. Překročení mezí zákona dovozuje navrhovatelka též z § 108 odst. 5 zákona o ochraně veřejného zdraví, podle něhož „hygienické limity a požadavky, které upraví prováděcí právní předpisy vydané podle tohoto zákona, Ministerstvo zdravotnictví stanoví na základě hodnocení zdravotních rizik vyplývajících z přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků, mezinárodních závazků České republiky v této oblasti a doporučení Světové zdravotnické organizace“. Navrhovatelka uvádí, že k žádnému hodnocení rizik nedošlo. Ministerstvo ve vyjádření trvá na tom, že podmínky § 108 odst. 5 zákona o ochraně veřejného zdraví splnilo, resp. že zdravotní rizika hodnotilo, sumarizuje průběh všech jednání předcházejících vydání nařízení č. 433/2022 Sb., spolupráci s Národní referenční laboratoří pro komunální hluk při Zdravotním ústavu v Ostravě, odkazuje na dokumenty, ze kterých vycházelo, včetně dokumentů WHO. Z § 108 odst. 5 zákona o ochraně veřejného zdraví však nevyplývá (navíc v podobě zákonné meze pro nařízení vlády) požadavek zpracování konkrétní analýzy, která by dokládala (jak v replice požaduje navrhovatelka), že „by se stav poznání změnil v tom smyslu, že hluk je méně škodlivý, nebo je škodlivý od vyšší hladiny, než předpokládá doporučení WHO“ či že „pro zajištění stejné míry ochrany zdraví jsou navrhované vyšší limity postačující, resp. že zvýšené náklady na zdravotní péči lze předpokládat v určité výši, která je pro společnost přijatelná“. Nedoložení navrhovatelkou požadované analýzy proto nemůže vést k závěru o neústavním překročení zákonných mezí pro podzákonnou normotvorbu, resp. v důsledku k absenci kompetence vlády k vydání nařízení č. 433/2022 Sb.
15. 59. Tvrzení navrhovatelky o rozporech při předložení návrhu nařízení č. 433/2022 Sb. k projednání vládou bylo vyvráceno doloženou vypořádací tabulkou ze strany ministerstva. Navíc případné rozpory s připomínkovými místy nemohou vést k závěru o neústavním způsobu přijetí nařízení vlády, neboť předložení návrhu k projednání vládě „bez rozporů“ není ústavní ani zákonnou podmínkou pro přijetí nařízení vlády.
16. 60. Ustavní soud tak uzavírá, že nařízení č. 433/2022 Sb. bylo přijato k tomu Ústavou zmocněným orgánem, v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (čl. 76 odst. 1 a čl. 78 Ústavy).

VII. 3. Věcné posouzení přechodných ustanovení VII. 3.

1. 61. Ústavní soud se dále zabýval ustanovením čl. II nařízení č. 433/2022 Sb., neboť pouze dané ustanovení je formálně způsobilé k meritornímu věcnému přezkumu.
2. 62. Navrhovatelka nenapadá konkrétní ustanovení nařízení č. 272/2011 Sb. (na rozdíl od věci sp. zn. Pl. ÚS 4/18), tedy nenapadá ta normativní ustanovení, vůči nimž zčásti fakticky argumentačně brojí, např. nové hodnoty limitů hluku či vymezení staveb či objektů, na něž se nové hodnoty vztahují (k tomu srov. výše body 40 a násl.). Ústavní soud se tak nemůže zabývat dílčími technickými parametry nové právní úpravy zakotvenými v § 2, 12 či příloze č. 3 nařízení č. 272/2011 Sb.
3. 63. Napadené přechodné ustanovení stanoví, že „hygienické limity hluku stanovené podle § 12 odst. 3 a přílohy č. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto nařízení, se nepoužijí u protihlukových opatření“, která jsou v přechodném ustanovení vymezena (srov. výše část II). U jiných protihlukových opatření se tak a contrario již použijí nové hygienické limity hluku. Navrhovatelka sice uvádí, že od 1. 7. 2023 mohou být umisťovány či povolovány stavební záměry podle nových hlukových limitů, v případě dosud nezkolaudovaných záměrů může být využita možnost požádat o změnu stavby před dokončením již podle nových hlukových limitů, resp. že v případě záměrů s udělenou výjimkou se po skončení výjimky též uplatní nové hlukové limity, argumentačně však spíše než samotné intertemporální účinky přechodného ustanovení napadá konkrétní nové hodnoty hlukových limitů, resp. změnu rozsahu prostor (objektů, staveb), na něž se nové hodnoty mají vztahovat.
4. 64. Sám intertemporální účinek neústavnost či nezákonnost právní úpravy v nyní posuzované věci nezpůsobuje. Naopak napadené vymezení pravidel pro aplikovatelnost dosavadní, resp. nové právní úpravy je jednou z řady možných racionálních možností stanovení časových účinků změny právní úpravy. Jakýkoli projev libovůle v napadeném ustanovení Ústavní soud neshledává, navrhovatelka je ostatně (z hlediska samotných intertemporálních účinků) ani netvrdí.
5. 65. Přestože navrhovatelka namítá, že důsledkem napadené právní úpravy je právě „neracionální exces působící komplexně“, resp. vytýká právní úpravě chaotičnost, nesrozumitelnost a nepřehlednost, relevantně napadá pouze přechodné ustanovení, které však o komplexně působícím excesu nijak samo o sobě nevypovídá. Navíc jeho zrušením by tvrzená nepřehlednost a nepředvídatelnost právní úpravy byla spíše prohloubena, neboť by absentovala úprava intertemporálních účinků nové právní úpravy.
6. 66. Ústavní soud tak uzavírá, že důvod pro derogaci napadeného ustanovení neshledal.