Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/24 ve věci návrhu na vyslovení neústavnosti § 24a odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 17/2022 Sb.

Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 38/24 dne 10. prosince 2025 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně, Pavla Šámala (soudce zpravodaj), Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Nejvyššího správního soudu na vyslovení neústavnosti § 24a odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 17/2022 Sb., za účasti Parlamentu jako účastníka řízení,

1. I. ​​​​​Návrh se zamítá.
2. II. Ústavní požadavek rovného zacházení v souvislosti s právem na bydlení plynoucí z čl. 1 ve spojení s čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod vyžaduje, aby § 24a odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 17/2022 Sb., zákona č. 456/2022 Sb. a zákona č. 407/2023 Sb., byl vykládán tak, že umožňuje přiznat nárok na příspěvek na bydlení také nájemci, který užívá k trvalému bydlení stavbu pro individuální či rodinnou rekreaci.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a znění napadeného ustanovení

1. 1. V nynější věci se Ústavní soud zabývá vyloučením nájemců staveb určených k individuální či rodinné rekreaci z okruhu oprávněných osob u nároku na příspěvek na bydlení v kontextu zákazu svévole při rozlišování subjektů v právní úpravě. Ústavní soud rozhoduje k návrhu Nejvyššího správního soudu, k němuž se dostala věc neúspěšné žadatelky o příspěvek na bydlení, která se svojí rodinou v takové stavbě v nájmu bydlí.
2. 2. Napadené ustanovení bylo do právního řádu zavedeno zákonem č. 17/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Napadené ustanovení § 24a odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 17/2022 Sb., zní: „Nárok na příspěvek na bydlení pro období od 1. ledna 2022 do 31. prosince 2022 má též vlastník, který užívá k trvalému bydlení stavbu pro individuální či rodinnou rekreaci, splňuje-li podmínky podle § 24 odst. 1. Ustanovení § 24 odst. 2 vět první a druhé, odst. 3 a 4 se použijí obdobně. Pro stanovení výše nákladů na bydlení a normativních nákladů na bydlení se použijí obdobně ustanovení § 25 až 27 určená pro vlastníky bytů.“
3. 3. Návrh zákona č. 17/2022 Sb. byl jako novela zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o státní sociální podpoře“) projednáván ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání. Původní vládní návrh neobsahoval napadené ustanovení ani jeho významový ekvivalent. V průběhu projednávání byl návrh zákona doplněn o pozměňovací návrh poslance Kaňkovského, jímž tam bylo vloženo napadené ustanovení. Podle odůvodnění pozměňovacího návrhu se navrhovalo „na omezenou dobu letošního roku rozšířit okruh osob, které mohou mít nárok na příspěvek na bydlení, o vlastníky staveb pro individuální nebo rodinnou rekreaci, kteří ji užívají k trvalému bydlení. Omezení nároku na vlastníky staveb pro individuální či rodinnou rekreaci je navrhováno s cílem minimalizovat nadužívání příspěvku na bydlení, který vychází pouze z příjmů a nákladů na bydlení.“
4. 4. Napadené ustanovení bylo změněno zákonem č. 456/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, a to tak, že tytéž podmínky nároku na příspěvek na bydlení ve vztahu ke stavbám určeným k individuální či rodinné rekreaci nadále platí pro období od 1. 1. 2023 do 31. 12. 2023. Obdobné znění následovalo po změně § 24a odst. 1 zákona o státní sociální podpoře zákonem č. 407/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, kdy se zrušilo určené časové omezení. Celá hlava třetí části třetí zákona o státní sociální podpoře zahrnující příspěvek na bydlení včetně § 24a byla posléze zrušena zákonem č. 152/2025 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o dávce státní sociální pomoci, s účinností od 1. 10. 2025. S účinností od téhož dne zákon č. 151/2025 Sb., o dávce státní sociální pomoci, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o dávce státní sociální pomoci“) upravuje složku na bydlení jako součást dávky státní sociální pomoci (tzv. superdávky), jejíž účel je obdobný jako dosavadní příspěvek na bydlení.
5. 5. Z předložených soudních a správních spisů Ústavní soud zjistil, že původ věci řešené před Nejvyšším správním soudem je následující. Nájemkyně rekreační stavby na území města Brna zažádala o příspěvek na bydlení. Mimo jiné nájemní smlouvou doložila svůj právní titul k užívání stavby a uvedla, že tam bydlí se svým druhem a svými třemi dětmi. Příslušný stavební úřad potvrdil, že stavba splňuje hygienické a technické požadavky vyplývající z § 24a odst. 2 zákona o státní sociální podpoře. Správní orgány žádost zamítly s tím, že napadené ustanovení zakládá nárok na příspěvek pouze vlastníkům staveb určených k individuální či rodinné rekreaci.
6. 6. Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 27. 3. 2024 č. j. 41 A 15/2023-26 následnou žalobu žadatelky zamítl. Neshledal neústavnost napadeného ustanovení spočívající v tvrzeném rozporu s čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Provedl tzv. test diskriminace a shledal, že 1) sice šlo o nerovné zacházení, protože nájemci a vlastníci rekreačních staveb jsou pro účely příspěvku na bydlení ve srovnatelné situaci a 2) nájemcům se odpírá dobro. 3) Skupinu nájemců staveb pro individuální a rodinnou rekreaci nelze označit za nijak stigmatizovanou či historicky perzekvovanou, tento rozlišovací znak se nijak netýká důstojnosti, a nešlo proto o rozlišování z podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny, ovšem konečně 4) nešlo o rozlišování svévolné (ústavně zakázané): byť je „nadužívání“ příspěvku (na které se poukazovalo při projednávání návrhu zákona) obsahově prázdným argumentem, který spíše svědčí svévoli, bylo možné dovodit podobnosti napadeného ustanovení s konstrukcí doplatku na bydlení podle § 33 a násl. zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“). Tam se objevuje stejně jako u napadeného ustanovení omezení dávky u rekreačních staveb jen na jejich vlastníky. Je přitom obecně známé, že doplatek na bydlení rozsáhle zneužívali majitelé ubytoven. Reakce na takové zneužívání představuje legitimní cíl, jehož je omezení příspěvku na bydlení jen na vlastníky rekreačních staveb způsobilé dosáhnout.
7. 7. Žadatelka podala proti uvedenému rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Nejvyšší správní soud řízení o této kasační stížnosti vedené pod sp. zn. 4 Ads 65/2024 přerušil a Ústavnímu soudu navrhnul vyslovení neústavnosti napadeného ustanovení.

II. Argumentace navrhovatele

1. 8. Podle Nejvyššího správního soudu napadené ustanovení odporuje čl. 1 Listiny jako svévolné rozlišování subjektů v právu. Nezpochybnil, že odlišné zacházení nespočívá na některém podezřelém kritériu podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Zdůraznil však, že je mu z praxe známo, že na doplatek na bydlení dosáhnou i nájemci rekreačních staveb, a to podle § 33 odst. 6 ve spojení s § 33a odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Právní úprava příspěvku na bydlení obdobné „záchytné“ ustanovení neobsahuje. Srovnávat příspěvek na bydlení s doplatkem na bydlení proto nelze. Některé podobnosti mezi těmito dávkami neodůvodní, že legitimním cílem napadeného ustanovení snad má být snaha zamezit zneužívání ze strany majitelů ubytoven.
2. 9. Podle Nejvyššího správního soudu také zákonodárce na zneužívání dávek v ubytovnách již reagoval, a to zavedením standardu kvality bydlení. Stavby pro individuální či rodinnou rekreaci také ani nejsou ubytovny. Jiné zdůvodnění odlišného zacházení mezi vlastníky a nájemci staveb určených k individuální či rodinné rekreaci Nejvyšší správní soud neshledal. Žádné vysvětlení nenalezl ani v podkladech z projednávání návrhu zákona č. 17/2022 Sb. Odlišné zacházení proto postrádá jakýkoli seznatelný legitimní cíl. Nejvyšší správní soud proto navrhuje vyslovení neústavnosti napadeného ustanovení.

III. Vyjádření účastníka řízení, replika navrhovatele

1. 10. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení [§ 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“)]. Dále vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a eventuálně se k návrhu vyjádřili (§ 69 odst. 2 a 3 téhož zákona).
2. 11. Poslanecká sněmovna ve vyjádření podrobně shrnula průběh legislativního procesu přijetí zákona č. 17/2022 Sb., v němž neidentifikovala žádné vady. Zákonodárný sbor podle ní jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“) a právním řádem.
3. 12. Senát ve vyjádření po rekapitulaci legislativního procesu v této komoře Parlamentu konstatoval, že v rozpravě zazněla podpora úpravě rozšiřující nárok pro podnájemce bytu a vlastníka stavby pro individuální či rodinnou rekreaci. Zmíněny byly obavy ke splnění podmínek pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Ani při projednávání následných novelizací napadeného ustanovení se diskuze na plénu Senátu nedotkla rovnosti postavení vlastníků a nájemců rekreačních staveb. Podle Senátu se při projednávání návrhu zákona č. 17/2022 Sb. postupovalo v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
4. 13. Vláda sdělila, že svého práva vstoupit do řízení nevyužije. Totéž sdělil veřejný ochránce práv.
5. 14. Soudce zpravodaj zaslal doručená vyjádření Nejvyššímu správnímu soudu na vědomí a k případné replice. Nejvyšší správní soud sdělil, že repliku uplatňovat nebude.

IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

1. 15. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu platí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Aktivní legitimace soudu podat takový návrh se odvíjí od předmětu řízení a právní kvalifikace věci. Soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona (nebo jeho ustanovení), který má přímo (bezprostředně) použít při řešení probíhajícího řízení. Podmínka přímého použití je splněna, jestliže je aplikace daného zákona (nebo jeho jednotlivého ustanovení) nezbytná, nevyhnutelná, není jen hypotetická nebo daná širšími souvislostmi věci [bod 10 nálezu ze dne 4. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 19/24 (226/2025 Sb.) či bod 7 usnesení ze dne 10. 9. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 28/25]. Dospěl-li by Ústavní soud k závěru, že by tato podmínka naplněna nebyla, nebyl by navrhovatel k jeho podání aktivně legitimován, tedy šlo by o návrh podaný „někým zjevně neoprávněným“ [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu].
2. 16. Ústavní soud považuje podmínky aktivní legitimace Nejvyššího správního soudu k podání nynějšího návrhu na vyslovení neústavnosti § 24a odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 17/2022 Sb., za splněné. Z předložených spisů Ústavní soud ověřil, že pro rozhodnutí o kasační stížnosti je klíčové posouzení ústavnosti napadeného ustanovení, o jehož použití se opírají předcházející rozsudek krajského soudu a rozhodnutí správních orgánů.
3. 17. Návrh Nejvyššího správního soudu dále nelze považovat za nepřípustný podle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu [srov. nálezy ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.) a ze dne 6. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)]. Ačkoli napadené ustanovení pozbylo platnosti už před doručením návrhu Ústavnímu soudu, na věc projednávanou Nejvyšším správním soudem je nadále použitelné. Vztah mezi žadatelkou a správními orgány je vztahem vertikálním: případným odstraněním tvrzené neústavnosti napadeného ustanovení by došlo k odstranění zákonné překážky pro přiznání nároku na příspěvek na bydlení. Odmítl-li by se tedy Ústavní soud zabývat ústavností aplikovatelného napadeného ustanovení, postupoval by v rozporu s čl. 95 odst. 2 Ústavy a zásadou koncentrovaného ústavního soudnictví podle čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
4. 18. Ústavní soud proto přikročí k posouzení souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem, tedy a) zda bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence, b) zda byl dodržen ústavně předepsaný způsob jeho přijetí a vydání, a konečně c) zda je napadené ustanovení v souladu s ústavním pořádkem z hlediska obsahového (§ 68 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu).

V. Upuštění od ústního jednání

1. 19. Ústavní soud dospěl k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další objasnění věci. Rozhodl proto, aniž ústní jednání nařídil (§ 44 zákona o Ústavním soudu).

VI. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení

1. 20. Obě komory Parlamentu ve vyjádření popsaly průběh legislativního procesu, který odpovídá informacím z veřejných zdrojů. Nikdo z účastníků žádné nedostatky zákonodárného procesu neuvedl a ani v řízení před Ústavním soudem nevyvstaly o ústavnosti přijetí napadeného ustanovení žádné pochybnosti. Napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.