IX. / IX. a)

Předchozí stránka

1. 131. Účel právní úpravy střetu zájmů je vymezen v § 1 a 3 zákona o střetu zájmů. Z těchto ustanovení je třeba vycházet při výkladu každého ustanovení zákona o střetu zájmů. Rozhoduje tedy nikoli to, zda jde o veřejnou funkci placenou, zda je funkcionář uvolněn atd., nýbrž o to, jakou pozici zaujímá při přípravě, přijetí či kontrole rozhodnutí veřejné moci. S tím, co bylo shora uvedeno, souvisí námitky porušení ústavních principů rovného zacházení a nediskriminace. I v jejich případě jde o jedno ze základních referenčních kritérií pro posouzení ústavnosti nejen napadených ustanovení, protože v jejich případě nelze abstrahovat od vymezení osobní působnosti jiných omezujících a zakazujících ustanovení zákona o střetu zájmů, neboť:
   1. a) jeho § 3 se vztahuje na všechny veřejné funkcionáře (§ 2 odst. 1 až 3), kteří jsou tak povinni zdržet se každého jednání, při kterém mohou jejich osobní zájmy ovlivnit výkon jejich funkce, a nesmí bezprostředně nebo nepřímo ohrozit veřejný zájem ve spojení se svou veřejnou funkcí; jde tak o střet povinnosti se soukromým zájmem (tedy potřebou),
   2. b) naopak podle § 4 již nesmějí vykonávat určité výdělečné činnosti a funkce v podnikajících právnických osobách jen veřejní funkcionáři uvedení v § 2 odst. 1 písm. c) až m),
   3. c) pak osobní působnost napadeného ustanovení § 4a odst. 1 (zákaz provozovat rozhlasové a televizní vysílání nebo vydávat periodický tisku nebo být společníkem, členem nebo ovládající osobou právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku) se vztahuje na všechny funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1, tedy ve srovnání s osobní působností § 4 rovněž na poslance, senátory, členy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání a dlouhodobě uvolněné členy zastupitelstev, dále na starosty, místostarosty a členy rad, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolnění,
   4. d) a konečně osobní působnost napadených ustanovení § 4b (účast v zadávacích řízeních podle zákona upravujícího zadávání veřejných zakázek) a § 4c (poskytování dotací a investičních pobídek podle zvláštního zákona) se vztahuje pouze na čelné představitele výkonné moci, tj. podle § 2 odst. 1 písm. c) jen členy vlády nebo vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády.

1. 132. Vedlejší účastnice tvrdí, že napadená ustanovení § 4a až 4c zákona o střetu zájmů jsou diskriminační, a tudíž v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť znevýhodňují skupinu osob, jde-li o podíl na správě věcí veřejných a na výkonu veřejných funkcí, a to na základě jejich majetku, kdy veřejné funkce bez zásadní újmy na svých právech mohou zastávat pouze nemajetní. Tento názor Ústavní soud nesdílí, neboť právně neobstojí z hlediska významu, který mu vedlejší účastnice připisuje. Náš právní řád takové cenzy s výjimkou občanství a věku (v případě poslanců) nezná, na rozdíl od některých států, kde mezi pozitivní požadavky volitelnosti patří svéprávnost, složení volební kauce, určitý počet podpisů na podporu kandidatury, dobrá morální pověst, náboženské vyznání a jiné náboženské nároky, znalost jazyka, slib věrnosti, znalost čtení a psaní, určitý stupeň vzdělání, členství v politické straně, bydliště v zemi (i po delší dobu), občanství od narození, dokonce dobrá fyzická kondice apod. V negativním smyslu naopak uplatnění volitelnosti někde vylučují vojenská služba, výkon trestu odnětí svobody, různé případy inkompatibility (neslučitelnosti) jako např. u duchovních nebo volebních úředníků, rotace v poslanecké funkci, slib věrnosti cizímu státu, bankrot, politická nezpůsobilost (např. kolaborace), příbuzenství s hlavou státu, spáchání volebního podvodu, ztráta občanských práv, nabytí občanství jiného státu nebo šlechtictví.
2. 133. Tato obecná námitka, na rozdíl od konkrétní argumentace založené na jiných důvodech [viz sub IX. c)], proto neobstojí. Tento zákon nevylučuje z výkonu veřejných funkcí občana na základě samotného majetku (jako je tomu v případě tzv. majetkového cenzu), a to ani v případě jím vykonávaných „činností“, které jsou s majetkem spojeny (tj. ucházení se o veřejné zakázky, získávání dotací či investičních pobídek či působení v mediální oblasti). Z výkonu veřejných funkcí lze občany vyloučit jen z důvodů stanovených ústavním pořádkem nebo zákonem, tj. v případě pravé nebo temporální inkompatibility veřejných funkcí. Nejde o nabytá práva (iura quaesita) ve smyslu práva soukromého, nýbrž jen o propůjčení podílu na výkonu veřejné moci za zákonem stanovených podmínek (pravidla vzniku a zániku funkce, funkční období, podmínky výkonu). Vlastnictví nebo soukromá činnost mohou vést jen k neslučitelnosti, která je řešena nikoli ex iure, nýbrž rozhodnutím veřejného funkcionáře samého, čemu dá přednost, a když tak neučiní, pak rozhodnutím toho, kdo jej může, či je povinen z funkce odvolat, je-li to právně předvídáno. Osoba soukromého práva zde vstupuje na pole práva veřejného, nikoli naopak. Nejde tak o vy vlastnění či nucené omezení vlastnického práva, jak je namítáno, nýbrž o úpravu výkonu veřejné moci v případě osob ve střetu zájmů, a to z důvodu ochrany veřejného zájmu a zachování pravidel fungování státu vymezených v základních ustanoveních Ústavy a obecných ustanoveních Listiny.
3. 134. Z těchto hledisek je třeba posoudit námitku navrhovatele i vedlejší účastnice, že napadená ustanovení jdou nad rámec čl. 70 Ústavy. Tato ustanovení je třeba zkoumat vždy a) ve vztahu ke konkrétní činnosti, kterou zákon o střetu zájmů (stanovící „podrobnosti“ podle čl. 70 Ústavy) v § 4a, 4b a 4c zakazuje, b) vůči jaké skupině veřejných funkcionářů tak činí. Zde je třeba uvést, že za porušení shora uvedených zásad nelze považovat to, že je rozlišováno a) mezi stanovením povinností veřejných funkcionářů a b) mezi omezujícími zásahy do těch jejich činností, které nejsou výkonem veřejné funkce jako takové a nacházejí se ve sféře osobní či soukromé. Je třeba poukázat na to, že zatímco čl. 21 a 22 Ústavy ve spojení s čl. 25 písm. d) Ústavy řeší otázku neslučitelnosti (inkompatibility) veřejných funkcí navzájem, čl. 70 Ústavy obsahuje generální klauzuli, vyjádřenou obratem „činnost, jejíž povaha odporuje výkonu funkce člena vlády“. Je třeba zdůraznit již na tomto místě, že v případě členů vlády je oproti očekávání vedlejší účastnice nutno vykládat čl. 70 Ústavy současně v kontextu ústavního slibu člena vlády podle čl. 69 odst. 2 Ústavy, jehož text výslovně (srov. se sliby jiných veřejných funkcionářů) zdůrazňuje nejen závazek dodržování právních předpisů, nýbrž i slib svědomitého zastávání svěřené veřejné funkce a toho, že nebude zneužita. Nejde tak jen o samotný „výkon“ funkce člena vlády. Jde o její „zastávání“, což je ústavní pojem, který má širší význam, neboť svědomitý výkon a nezneužívání funkce se musí rovněž objektivně navenek „jevit“.
4. 135. Dále čl. 70 Ústavy zakazuje každou činnost (i jednorázovou, nejen se opakující, placenou, honorovanou, ale i každou jinou), jejíž povaha odporuje povaze výkonu funkce člena vlády. Tento zákaz plyne přímo z Ústavy, tedy nikoli až zákona (srov. oproti tomu čl. 22 odst. 1 in fine nebo čl. 79 odst. 2 Ústavy pro právní poměry státních zaměstnanců); ten stanoví podrobnosti o tom, které činnosti člen vlády nesmí vykonávat a které může, ale tím nemůže zúžit zákaz výkonu každé činnosti, která naplňuje účel generální klauzule čl. 70 Ústavy. Tím se tato úprava liší od všech předchozích ústav, které tuto otázku upravovaly jinak (ústavy z let 1920 a 1948) nebo vůbec (ústava z roku 1960). V tomto směru jde o ústavní příkaz, který sleduje již zmíněné hledisko subjektivní i objektivní, tedy nejen např. nebýt ve střetu podle vlastního vnitřního hodnocení, nýbrž se tak ani nejevit.
5. 136. Půjde tak o okruh činností, které svou povahou odporují výkonu funkce člena vlády jako nositele úřadu v rámci vrcholného orgánu veřejné moci (čl. 67 Ústavy), což je spojeno zejména s výkonem veřejné moci. Tím se podle čl. 70 Ústavy kladou na členy vlády zvýšené požadavky v dodatku k tomu, co obecně pro omezení základních práv a svobod předpokládají čl. 4 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny. Půjde proto i o taková omezení, která obyčejné zákony nekladou na jiné subjekty práva (např. zákaz provozování rozhlasového vysílání), odstraňující překážky bránící svědomitému výkonu veřejné funkce a zabraňující jejímu zneužití (nikoli jen zneužívání). Toto je obecné východisko pro přezkum ústavnosti omezení činností členů vlády jako vrcholného orgánu veřejné moci, který podle § 28 odst. 1 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „kompetenční zákon“), řídí, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev, a tím současně nese odpovědnost vůči Poslanecké sněmovně za veškerý chod výkonné moci ve státě. K tomu je zákonodárce přímo v Ústavě zmocněn vymezit „podrobnosti“, tedy vše potřebné k tomu, aby takový ústavní příkaz mohl být uskutečňován v praxi. Jinak řečeno, členem vlády se nestává „každý“, a proto je třeba na funkci člena vlády klást jiné požadavky než v případě zásahu do základních práv a svobod „každého“.
6. 137. Z toho je tedy třeba vycházet při hodnocení námitek vedlejší účastnice vůči regulacím zejména v § 4a zákona o střetu zájmů. Mimo situace zjevného zneužití veřejné funkce v rozporu se zákonem o střetu zájmů (např. člen vlády, byť pověřený předsedou vlády, popř. sám předseda vlády kontrasignuje akt prezidenta republiky, kterým by se dostal do rozporu s § 3 zákona o střetu zájmů, neboť se může jednat o sledování soukromého zájmu, nikoli veřejného) jsou ovšem situace střetu soukromého zájmu a veřejného zájmu, kdy věc takto zjevná není. Poté je úkolem zákonodárce takové oblasti definovat, a tak řešit tím, že vymezí, co je nedovoleným cílem jinak možného chování podle čl. 2 odst. 3 Listiny, neplyne-li to přímo z ústavních předpisů, neboť jinak společnost a aktéři politické soutěže zabřednou do nekonečných sporů. Tak např. výkon funkcí v politické straně je přípustný podle čl. 5 a 67 a násl. Ústavy, neboť to neodporuje tradičnímu pojetí „povahy“ parlamentní demokracie, tedy svou povahou neodporuje výkonu jeho funkce podle čl. 70 Ústavy.
7. 138. V rámci obecných východisek pro hodnocení ústavnosti napadené právní úpravy vystupují v souvislosti s osobní působností právě uvedených ustanovení zákona o střetu zájmů (z hlediska principu rovného zacházení, rovnosti, rovnoprávnosti a nediskriminace) další podstatné skutečnosti. Namítané rozlišování jednotlivých skupin veřejných funkcionářů z hlediska ústavního pořádku nebudí pochybnosti, neboť vychází ze způsobu jejich ustanovení do funkce a z postavení a kompetencí orgánu veřejné moci, ve kterém tuto veřejnou funkci vykonávají.
8. 139. Na tomto místě postačí poukázat na rozdíl mezi jmenovanými a volenými veřejnými funkcionáři, popř. volenými přímo ve volbách jako procesu realizace práva na sebeorganizaci nositele moci (viz též sub 94) ve formě ustanovování reprezentantů lidu (čl. 2 odst. 1 Ústavy), popř. reprezentantů územního samosprávného společenství (čl. 100 odst. 1 Ústavy) a volenými či konfirmovanými někým jiným (zastupitelským sborem). Zatímco pro nositele práva na sebeorganizaci příslušné veřejnoprávní korporace (státu, kraje a obce) je otevřený prostor pro svobodný výběr svých reprezentantů (čl. 21 odst. 1 Listiny), který je přímo omezen jen podmínkami volitelnosti, při jmenování je již zpravidla jmenovací orgán omezen podmínkami pro výkon funkce, výsledkem voleb atd. Již neznáme tzv. relativní inkompatibilitu (k různým typům neslučitelnosti srov. např. Sturm, G. Die Inkompatibiläten. Eine Studie zum Problem der Unvereinbarkeiten im geltenden deutschen Staatsrecht. München 1967, str. 6 až 8). Šlo tehdy o situaci, kdy osoba, u které nastala neslučitelnost funkcí (nastoupení do zaměstnání, služebního poměru atd.), se sice musela své volené funkce vzdát, avšak mohla se v nově vypsaných volbách znovu o zvolení ucházet a v případě úspěchu obě jinak neslučitelné pozice vykonávat současně. Jako příklad z naší historie lze uvést § 43 Ústavy Rakouského císařství z roku 1848 pro státní úředníky a poslance Říšského sněmu po vzoru britského Act of Settlement ve znění z roku 1707, kterým se tak mělo bránit ovlivňování parlamentu ze strany exekutivou současně placených poslanců („eine vom Staate besoldete Dienststelle“), kteří by současně zastávali „office or place of profit under the King“.

Následující stránka