IX. a) Námitky navrhovatele a vedlejší účastnice proti porušení základních zásad právního státu v rámci ústavních východisek právní úpravy střetu zájmů IX. a)
- 81. Úvodem meritorního přezkumu je nutno zdůraznit, že okolnosti, které oba účastníky řízení vedly k podání jejich návrhů, se v průběhu řízení dále vyvíjely z perspektivy vnitrostátní i unijní. Bez ohledu na to jsou předmětem tohoto řízení pouze napadená, popř. s nimi přímo propojená ustanovení zákona o střetu zájmů v jejich abstraktní podobě, tedy tak, jak dopadají na úpravu střetu zájmů a zákazů činnosti pro všechny veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, tedy několik desítek tisíc osob. Stejně tak závěry Ústavního soudu vycházejí nikoli z okolností konkrétního případu, nýbrž z ústavních principů pro tvorbu práva, konstrukce organizace a fungování veřejné moci a právního statusu nositelů veřejných funkcí a přípustnosti zásahů do jejich základních práv a svobod vyplývajících z požadavků na řádné zastávání veřejné funkce.
- 82. Projednávání pozdějšího vládního návrhu novely zákona o střetu zájmů bylo zahájeno 13. 2. 2015, a to na základě Akčního plánu boje s korupcí na rok 2015 a v souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2015. Poté, co návrh prošel obsáhlým připomínkovým řízením a přípravným legislativním procesem podle legislativních pravidel vlády, byl jako vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, předložen vládou Poslanecké sněmovně VII. volebního období dne 31. 7. 2015 s označením tisk č. 564/0.
- 83. Vládní návrh se netýkal problematiky, která je předmětem tohoto řízení. To se však zásadně změnilo již během jeho prvního čtení na 36. schůzi Poslanecké sněmovny konané 16. 12. 2015 (opoziční poslanci Laudát, Farský) a zejména ve druhém čtení návrhu na 48. schůzi Poslanecké sněmovny dne 29. 6. 2016 (naprostá většina diskutujících). Nakonec se tak velmi obsáhlá rozprava k tisku č. 564/0 vedla prakticky pouze ke dvěma pozměňovacím návrhům (poslanců Plíška a Chvojky), zatímco např. vztažení návrhu zákona i na soudce a státní zástupce spojené s tím, že nebudou podléhat novým obecným pravidlům evidence a jediného evidenčního místa, zůstalo (s výjimkou rozpravy v Senátu) stranou zájmu. Tyto dva návrhy byly navíc upravovány a měněny, přičemž (jak již bylo shora uvedeno) byly podrobeny důkladné (politicky zaměřené) rozpravě v průběhu jednotlivých čtení, při hlasování o vráceném návrhu ze Senátu i při projednávání tzv. veta prezidenta republiky (téměř totožného s jeho nyní podaným návrhem na jejich zrušení). Předmětem rozpravy však nebyla vůbec problematika procedury pro přijetí novely zákona o střetu zájmů jako zákona volebního, která byla v diskusi zmíněna pouze v souvislosti s námitkou, že jde o zásah do blížící se volební soutěže (tradiční ústavní problém tzv. legislativního ticha však není předmětem tohoto řízení), spolu se zaměřením pozměňovacích návrhů proti osobě předsedy hnutí ANO a svěřením jednotného registru Ministerstvu spravedlnosti, a nikoli Ministerstvu vnitra, v jehož kompetenci je vnitřní správa voleb (poslanec Laudát, ministr Dienstbier).
- 84. Argumentace odpůrců této úpravy, vyjádřená v rozpravě, je po jejím prohloubení a doplnění také součástí obou návrhů, které jsou předmětem tohoto řízení. Proto bylo třeba posouzení důvodnosti vznesených námitek neústavnosti v této meritorní části odůvodnění rozdělit na:
- a) část, která odpovídá na námitky proti obecné koncepci napadené právní úpravy z hlediska její ústavnosti (sub 27 a 52 a násl.), které jsou svou povahou zásadní a zpochybňují nejen napadená ustanovení, ale zčásti i ústavnost zvoleného způsobu regulace střetu zájmů, a
- b) část, která řeší námitky neústavnosti jednotlivých napadených ustanovení zákona o střetu zájmů.
Tak jako se tyto obecné a zvláštní námitky prolínají v obou návrzích, tak je na ně třeba reagovat s vědomím, že jde o řešení zásadních otázek ústavnosti organizace a fungování veřejné moci nejen z hlediska problematické právní úpravy, nýbrž i toho, jak je tato úprava vnímána kriticky veřejností.
- 1. Ústavní východiska právní úpravy postavení veřejných funkcionářů a limitace zásahů do jejich právního postavení
- 85. Zákon o střetu zájmů sledoval původně především jejich prevenci, jak to plyne z jeho § 1 písm. a). Měl bránit tomu, aby nedocházelo nejen souběžně, ale i dodatečně či následně, jak to požaduje jeho § 6 (problematika označovaná jako cooling-off period, Karenzfrist, nachamtlicher Berufsverbot), ke střetu mezi osobními (soukromými, zpravidla hospodářskými a sociálními) zájmy veřejných funkcionářů a veřejnými zájmy, které jsou či byli povinni z titulu své funkce prosazovat nebo hájit (insidertrading, Insichgeschäfte). Oproti tomu napadená ustanovení § 4a až 4c zákona o střetu zájmů tuto problematiku řeší formou zákazů a omezení, což je zcela odlišný přístup, který se původní koncepci vymyká.
- 86. Veřejní funkcionáři jsou ve vztahu k zákonu ve dvojím postavení. Při výkonu veřejné funkce jsou jako nositelé úřadů povinni naplňovat princip legality jednání veřejné moci tak, že mohou jednat jen v případech, mezích a způsobem stanoveným zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Přitom však nepřestávají být nositeli základních práv a svobod, což vede nutně ke střetu či alespoň stavu napětí s ústavními pravidly výkonu veřejné moci. Rovněž oběma návrhy napadená ustanovení zákona o střetu zájmů stanoví povinnosti a omezení ve srovnání s postavením „soukromých nefunkcionářů“ [zejména § 1 písm. b) a c) zákona o střetu zájmů], přičemž tyto povinnosti jsou zpravidla spjaty se zásahy do jejich základních práv a svobod.
- 87. Námitky navrhovatele a vedlejší účastnice míří na onen druhý aspekt, tedy že ve srovnání s jinými nositeli základních práv a svobod jsou veřejní funkcionáři omezeni v širším rozsahu (tedy diskriminováni ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny) i v případech, kdy jde o jejich osobní (hospodářský, finanční a jiný) zájem. Jako fyzické osoby nadané nezadatelnými, nezcizitelnými, nezrušitelnými a nepromlčitelnými základními právy a svobodami (čl. 1 Listiny in fine) jsou veřejní funkcionáři vázáni pravidly pro výkon jim svěřené veřejné funkce, která se nevztahují na osoby, které veřejné funkce nevykonávají (soukromníci) a které se k jejich dodržování svým slibem nezavázaly. Zvláštní postavení zde zaujímají členové vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci.
- 88. Na tyto námitky, zaměřené téměř výhradně na postavení konkrétního člena vlády, lze odpovědět na základě posouzení, co je účelem zákona o střetu zájmů, zda sleduje legitimní cíl a jak se do něj promítá ústavní kautela pro výkon funkce člena vlády obsažená v čl. 70 ve spojení s čl. 69 odst. 2 Ústavy (zákaz výkonu určitých činností a slib nezneužít postavení člena vlády), neboť z hlediska deontické logiky se jedná o různé modality chování (zákaz, příkaz nebo povolení), které jsou po nich vyžadovány. Aby mohla řádně plnit své úkoly, má být vláda obsazena osobami, od kterých lze očekávat, že se budou své funkci věnovat „na plný úvazek“, půjde o osobnosti celistvé (s integritou), takže nebudou „rozpolcený“ při plnění úkolů ve veřejném zájmu, jehož význam si uvědomují, ve vztahu ke státu budou náležitě „loajální“ [viz nález Ústavního soudu ze dne 5. 12. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 9/01 (N 192/24 SbNU 419; 35/2002 Sb.)], nebudou nejen ve střetu zájmů, ale budou svou veřejnou funkci zastávat tak, že se ani ve střetu zájmů nebudou navenek jevit, za tím účelem budou pravidelně oznamovat skutečnosti, které jsou potřebné pro posouzení, zda tato pravidla dodržují, a v případě pochybností se podrobí procedurám, ve kterých bude plnění pravidel zákona o střetu zájmů prověřováno, a podrobí se rozhodnutím z nich vzešlým, nevyvodí-li z jinak neřešitelné situace závěry již samy. Je pak namístě, že budou za toto oddání se funkci náležitě placeny a budou moci své popularity a zkušeností využít v dalším profesním životě. Jak výstižně v souvislosti s rozborem těchto otázek poznamenávají Morlok, M. a Krüper, J. (Ministertätigkeit im Spannungsfeld von Privatinteresse und Gemeinwohl: Ein Beitrag zur Auslegung des Art. 66 GG. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, roč. 2003, č. 5, s. 574), vstup do vlády nemůže být totéž co přijetí do žebravého mnišského řádu. Proto je tato úprava v zahraničí spojována s úpravou platů a náhrad veřejných funkcionářů (srov. např. Antrag der Abgeordneten Dr. Heinz FISCHER, Dr. Alois MOCK, Fritz MARSCH, Dr. Walter HAUSER, Kurt MOHLBACHER, Dr. Fritz KöNIG und Genossen betreffend ein Bundesgesetz, mit dem das Unvereinbarkeitsgesetz, das Bezügegesetz und andere Rechtsvorschriften geändert werden - NR: GP XV IA 82/A AB 494 S. 50. BR: 2216 AB 2224 S. 403).
- 89. Povinností demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je však nejen vytvořit veřejnému funkcionáři podmínky pro řádný výkon veřejné funkce spojený s povinností jednat ve veřejném zájmu, ale také zamezit tomu, aby svěřenou moc mohl využívat k prosazování vlastních (osobních) zájmů na úkor zájmu veřejného, ale i ostatních účastníků politické či hospodářské soutěže, stejně jako důvěry veřejnosti. V demokratickém právním státě jsou podle ústavního pořádku volby řádně vedenou soutěží (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 5 Ústavy) o důvěru a mandát od voličů, nikoli o ovládnutí státu za účelem využití či dokonce zneužití jeho kapacit a zdrojů jejich vítězem, a to za použití každého vhodného prostředku; stát není podnik a služba státu je honorována, avšak výkon veřejné funkce není podnikáním, natož správou vlastního majetku. Proto účelem zákona o střetu zájmů není (kromě jiného - viz jeho § 1) jen regulace takového střetu (§ 3 zákona o střetu zájmů), nýbrž současně ochrana veřejného zájmu, popř. zamezení situacím (§ 4 až 4c zákona o střetu zájmů), ve kterých by ke vzniku možného střetu mohlo dojít. Tomu se proto nelze vyhnout známým tvrzením generálního ředitele General Motors Charlese E. Wilsona v rámci slyšení v branném výboru Senátu při nominaci na ministra obrany USA v roce 1953, že co bylo dobré pro Ameriku, bylo dobré pro jeho podnik, a naopak („what was good for our country was good for General Motors, and vice versa“).
- 90. Veřejný funkcionář je tím, kdo má podle čl. 2 odst. 3 Ústavy „sloužit všem občanům“, což je reflexem rovnosti před zákonem z pohledu veřejné moci. Pro poslance, senátory a prezidenta republiky to Ústava výslovně stanoví rovněž v textu jejich slibu (čl. 23 odst. 3, čl. 59 odst. 2 Ústavy). Vztah státu a jeho „služebníků“ je proto jiné povahy než vztah státu a fyzických či právnických osob jako soukromníků. Oproti čl. 1 odst. 1 Ústavy in fine je zde stát pro občany, podle čl. 2 odst. 3 Ústavy je zde veřejný funkcionář naopak pro stát jako jednu z forem ztělesnění veřejného či obecného zájmu. V tomto směru (při realizaci své veřejné funkce) nemá jako součást mechanismů veřejné moci autonomii vůle, je vázán zákonem, veřejným zájmem a obecným blahem, které musí sledovat podle povahy svého mandátu. Proto je stát oprávněn a současně ve veřejném zájmu povinen pečlivě zvažovat nejen to, za jakých rovných podmínek umožní ucházet se o volenou či jinou veřejnou funkci (čl. 21 odst. 4 Listiny), nýbrž též určovat podmínky a povinnosti, za kterých lze takovou veřejnou funkci vykonávat. V tomto ohleduje stát ústavním pořádkem omezen jen do té míry, že jím stanovené podmínky musí mít oporu v zákoně, respektovat povahu veřejné funkce (viz výše) a nesmějí mít diskriminační povahu (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny), případně být jinak projevem svévole či libovůle (srov. čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy), resp. jevit se zjevně „nerozumnými“ (neadekvátními), neboť by nebylo ve (stejném) veřejném zájmu na řádném fungování státu, aby se okruh v úvahu připadajících osob nepřiměřeně zužoval, a stát tak přicházel o služby těch, již by mohli být pro něj přínosem s ohledem na své znalosti, schopnosti a zkušenosti. Právě zde se může uplatnit tolik namítané použití principu proporcionality zásahu, neboť je nepochybně rozdíl v přímém rozhodování o věci, nebo v její přípravě. Tento aspekt přípravy rozhodnutí zohledňuje rovněž čl. 61 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euroatom) č. 2018/1046 ze dne 18. 7. 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (dále jen „finanční nařízení“). Ale i zde je třeba rozlišovat mezi intenzitou zásahu v případě toho, kdo za přípravu rozhodnutí, návrhu zákona apod. nese odpovědnost, a toho, kdo se k němu jen vyjadřuje, kdy pak může postačovat oznámení střetu zájmů. I zde by vyloučení účasti takových osob či korporací bylo v rozporu s maximou demokratického zákonodárce (např. možnost vyjadřovat se k návrhům běžně obsaženým v právních předpisech je navíc rovněž součástí právní konstrukce institutu dělby mocí či funkcí). Kanadský zákon [Conflict of Interest Act (S. C. 2006, c. 9, s. 2) stav k prosinci 2019] to dokonce v čl. 3 písm. a), d) a e) uvádí jako jeden z jeho hlavních účelů; tím má být nejen stanovit právně onen etalon pro hodnocení, ale též na základě jasných pravidel podněcovat zájem schopných a zkušených o práci ve veřejném sektoru a vzájemnou výměnu odborníků mezi veřejným a soukromým sektorem.
- 2. Ústavní konformita právní úpravy střetu zájmů a referenční kritéria zásahů do základních práv a svobod veřejných funkcionářů obyčejným zákonem
- 91. Obecné námitky navrhovatele a vedlejší účastnice vedou k nutnosti posoudit zvolenou právní formu regulace střetu zájmů, tedy zda pro regulaci, popř. zákazy a omezení v tak významné oblasti pro organizaci a fungování veřejné moci a postavení jednotlivce dostačuje právní úprava střetu zájmů obyčejným zákonem. Ústavní soud přitom v souvislosti s posouzením zvolené právní formy regulace obyčejným zákonem nemohl přehlédnout, že právní úprava této problematiky vykazuje v České republice některé zvláštnosti. Jako příklady jiného řešení lze uvést státy, kde je úprava střetu zájmů řešena přímo v ústavě (včetně ústavně zakotvených sankcí, tj. ztráty mandátu - viz čl. 37, 54 a čl. 55 odst. 1 Ústavy Brazílie), nebo východiska výkonu veřejné funkce jsou v ústavě šířeji formulována (např. čl. 269 až 271 Ústavy Portugalské republiky). Někde je zvolena úprava ve zvláštním ústavním zákoně (např. Slovenská republika), nebo obecné zmocnění pro omezení činnosti v soukromém sektoru v ústavě a v kombinaci se zvláštním zákonem obsahujícím ústavní ustanovení (Rakouská republika již od roku 1925 v čl. 19 odst. 4, nyní po úpravách v čl. 19 odst. 2 ve spojení se zvláštním zákonem o transparentnosti a neslučitelnosti - Bundesgesetz über die Transparenz und Unvereinbarkeiten für oberste Organe und sonstige öffentliche Funktionäre, jinde je pak tato problematika svěřena organickému zákonu (čl. 105 Ústavy Rumunské republiky, Francie - viz La loi organique relative à la transparence de la vie publique No. 2013-907 se změnami). Každý stát přitom řeší obecný problém výkonu veřejné moci podle svých historických zkušeností a aktuálních potřeb, takže neexistuje nějaký všemi akceptovaný model právní regulace těchto otázek. To vyplývá např. z materiálů Parlamentního institutu často citovaných v parlamentní rozpravě při napadené právní úpravě, jak to rovněž připomíná doplnění vyjádření vedlejší účastnice sub IV. e), popř. stručný nejnovější přehled v materiálu Conflict of interest laws in EU member states (dostupné na http://www.aalep.eu/conflict-interest-laws-eu-member-states).
- 92. Bylo již zdůrazněno sub VIII. c), že právní úprava i judikatura jiných států mohou sloužit jako zdroj, inspirace či pramen poznání, nejsou ale referenčním kritériem hodnocení ústavnosti. Není v nich ani shoda v tom, jak střet zájmů chápat, zda jako stav (situaci) nebo jednání, popř. jako varování před jednáním ve střetu zájmů (v tom se pak liší preventivní nebo sankční opatření). Podle právní úpravy některých států je střetem zájmů situace, ve které má veřejný funkcionář příležitost či možnost prosazovat soukromý zájem svůj nebo blíže definovaných osob (např. citovaný kanadský Conflict of Interest Act v čl. 4), kdežto čl. 3 odst. 4 již zmíněného slovenského ústavního zákona č. 357/2004 Z. z. jej definuje jako „skutočnosť, keď veřejný funkcionář pri výkone svojej funkcie upřednostní osobný záujem pred verejným záujmom“, tedy jako jednání, kterým již k porušení povinnosti došlo. Z hlediska normativního je však povinnost vyvarovat se střetu zájmů stejná. Pro úplnost je třeba dodat, že jde jen o nominální definice (nikoli reálné), neboť ve skutečnosti má veřejný funkcionář jen autentické osobní či soukromé zájmy a za nimi stojící potřeby. Žádné veřejné zájmy, na rozdíl od veřejnoprávních korporací jako stát, kraj či obec, nemá, jen povinnost je hájit a upřednostňovat, jak to nakonec výslovně a správně stanoví § 1 písm. a) zákona o střetu zájmů.
- 93. Zákon o střetu zájmů je tak pouze obyčejným zákonem, ač se vztahuje zejména na svobodu jednání podle čl. 2 odst. 3 ve spojení s výkonem vlastnických oprávnění podle čl. 11 Listiny, podnikáním a dosahováním zisku, výkonem práce, svobodnou volbou zaměstnání nebo povolání podle čl. 26, odměnou za práci podle čl. 28 Listiny tím, že veřejné funkcionáře v těchto činnostech omezuje nebo jim je dokonce zakazuje (srov. § 3 až 6 zákona o střetu zájmů), popř. jim ukládá navíc povinnosti, které zasahují do jejich dalších ústavně zaručených práv a svobod (právo na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 2 Listiny a s tím spojené zásahy do soukromí, rodinného života a vztahů v rodině podle čl. 10 odst. 2 a čl. 32 odst. 1 Listiny). To však není v rozporu se základními referenčními kritérii pro hodnocení jeho ústavnosti [viz níže sub IX. a) 3.], neboť takové omezení při dodržení ústavních kautel předpokládá zejména čl. 4 Listiny.