Nález Ústavního soudu ze dne 11. února 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ve věci návrhů na zrušení některých ustanovení zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony
IV. b) Ústavně nonkonformní omezení práva vlastnit majetek a práva na svobodné podnikáníIV. b)
33. Napadená ustanovení překračují podle vedlejší účastnice licenci obsaženou v čl. 70Ústavy, a to zejména proto, že namísto omezení činností, které mohou vykonávat veřejní funkcionáři, omezují jejich právo vlastnit majetek a účelově poškozují majetek veřejných funkcionářů nabytý před započetím výkonu veřejné funkce, a dokonce i jiných osob, které vůbec veřejnými funkcionáři nejsou. Napadená ustanovení zcela nepřiměřeným způsobem omezují také právo vlastnit majetek podle čl. 11Listiny, a to širokému okruhu veřejných funkcionářů, přičemž navíc účelově, nepřiměřeně a v rozporu s principem rovnosti v právech zasahují do poklidného užívání majetku veřejnými funkcionáři i jinými osobami, které veřejnými funkcionáři nejsou. K tomu vedlejší účastnice odkazuje na nálezy ze dne 1. 2. 1994 sp. zn. III. ÚS 23/93 (N 5/1 SbNU 41), ze dne 11. 1. 2000 sp. zn. III. ÚS 462/98 (N 2/17 SbNU 7) a ze dne 9. 1. 2008 sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9). Stejně tak napadená ustanovení zasahují do práva na podnikání podle čl. 26Listiny, přičemž odkazuje na nálezy ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) a ze dne 25. 11. 2003 sp. zn. I. ÚS 504/03 (N 138/31 SbNU 227).
34. Podle vedlejší účastnice nová právní úprava obsažená v § 4a až 4c zákona o střetu zájmů představuje velmi závažný zásah do podnikatelské činnosti obchodních společností (dále též jen „dotčená společnost“) a do práva jejich společníků vlastnit majetek. Takto přijatá právní úprava znehodnocuje investice společníků či akcionářů dotčených společností a dochází (z důvodu nemožnosti ucházet se o veřejné zakázky apod.) k diskriminaci tohoto typu vlastnictví. Napadená ustanovení dopadají také protiústavně na práva třetích osob závislých na adresátech zákona o střetu zájmů, a to např. z titulu pracovněprávních vztahů, což vedlejší účastnice dokládá na právní úpravě příspěvků na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
35. Vedlejší účastnice tak má za to, že § 4a až 4c zákona o střetu zájmů s eliminací skutečného střetu zájmů na straně veřejných funkcionářů souvisí pramálo a jde dalece nad rámec toho, co by pro takovou regulaci bylo zapotřebí. Jeví se spíše jako jakási forma sankce. Požadavkem ústavně konformního omezení vlastnického práva je navíc poskytnutí kompenzace. Ani tato podmínka přípustného omezení vlastnického práva však není v daném případě splněna, neboť zákon o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, s náhradou za nucené omezení vlastnického práva veřejných funkcionářů, natož ostatních společníků dotčených společností a dotčených společností samotných nikterak nepočítá.
1. Disproporcionalita § 4a zákona o střetu zájmů ve vztahu ke sledovanému cíli
36. Ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů nelze podle vedlejší účastnice považovat za přiměřené deklarovanému cíli, tj. zamezení střetu zájmů na straně veřejných funkcionářů. Především i zde platí, že omezení vlastnického práva se nemůže opírat o čl. 70Ústavy, neboť tento umožňuje omezit určité činnosti dotčeného veřejného funkcionáře, nikoliv však jeho vlastnická práva. V úvahu pak nepřipadá ani omezení vlastnického práva na základě potřeby ochrany veřejného zájmu, neboť souvislost s ochranou veřejného zájmu nebyla nikterak, natož uspokojivě vysvětlena, neboť zakazuje vlastnictví médií, která vůbec nemají žádný objektivní reálný vliv na politické dění (např. motoristický magazín), a naopak se vyhýbá regulaci takových médií, která jsou v současné době nejvlivnější, tedy médií elektronických, ať již internetových televizí, zpravodajských serverů či sociálních sítí. Naprostou nepřiměřenost zaváděného zákazu je pak možno dokumentovat i na skutečnosti, že zatímco veřejný funkcionář média vlastnit nesmí, například politické strany a hnutí je vlastnit mohou. Proto § 4a zákona o střetu zájmů není v žádném ohledu proporcionální k tvrzenému cíli v podobě zamezení střetu zájmů, když není jasné, o jaký střet zájmů by mělo jít, ustanovení se zaměřuje pouze na úzce vymezený segment médií, a tudíž tento hypotetický střet zájmů ve skutečnosti ani neřeší a jde dalece nad rámec omezení nezbytných k tomu, aby bylo zajištěno, že veřejný funkcionář nemá na příslušná média vliv.
37. Základním atributem § 4b a 4c zákona o střetu zájmů je podle vedlejší účastnice skutečnost, že zcela vybočují z limitů možné regulace střetu zájmů stanovených v čl. 70Ústavy, neboť v podstatné míře omezují subjekty zcela odlišné od osoby veřejného funkcionáře, účelově poškozují jejich majetek a podnikatelskou činnost. Zprostředkovaně pak poškozují i samotné dotčené veřejné funkcionáře, neboť účelově poškozují majetek obchodních společností, ve kterých má veřejný funkcionář přímo či nepřímo podíl. Přitom dotčené společnosti, natož jejich ostatní společníci či akcionáři nejsou schopni ovlivnit, kdo a v jakém rozsahu je držitelem podílů či akcií na jejich základním kapitálu. Veřejný funkcionář ani nemusí být osobou ovládající - zcela postačí minoritní podíl přesahující 25 %, stejně jako podíl držený veřejným funkcionářem pouze nepřímo; jsou tak postihovány za to, že podílem v nich disponuje přímo či nepřímo osoba, která se rozhodne zastávat veřejnou funkci, a vykonávat tak své ústavně zaručené právo podílet se na správě věcí veřejných a právo na rovný přístup k veřejným funkcím (čl. 21 odst. 1 a 4Listiny). Tím se § 4b a 4c zákona o střetu zájmů dostávají též do konfliktu s čl. 3 odst. 3Listiny.
38. Nepřiměřenost, nešetrnost a nevhodnost dané právní úpravy pro naplnění ústavní licence obsažené v čl. 70Ústavy vyplývají též ze skutečnosti, že zákazy obsažené v § 4b a 4c zákona o střetu zájmů jsou paušální a zcela odhlížejí od otázky, zda střet zájmů ve vztahu k dané veřejné zakázce či dotaci alespoň hypoteticky vzniknout může, či nikoliv. Ustanovení § 4b zákona o střetu zájmů zakazuje účast v zadávacích řízeních, ať jde o veřejné zadavatele, či veskrze soukromé subjekty, které zadávají sektorové či dotované zakázky. Skutečnost, že veřejný funkcionář nemá s těmito subjekty nic společného, zákonodárce zcela pominul.
39. Výše uvedené platí podle vedlejší účastnice o to víc, že zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“) v § 44 a na něj navazujícím ustanovení § 48 odst. 5 písm. b) obsahuje striktní pravidla pro vyloučení střetu zájmů ve vztahu k zadávání veřejných zakázek. Tato právní úprava vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (dále jen „směrnice 2014/24/EU“) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (dále jen „směrnice 2014/25/EU“), přičemž tyto směrnice členským státům neumožňují rozšiřovat důvody pro vyloučení uchazečů ze zadávacích řízení nad rámec katalogu důvodů uvedených v čl. 57 směrnice 2014/24/EU a čl. 80 směrnice 2014/25/EU. Tyto směrnice tedy členským státům již žádnou možnost rozšiřovat důvody pro vyloučení dodavatelů z účasti v zadávacích řízeních neposkytují. Nadto vedlejší účastnice uvádí, že vzhledem k tomu, že § 4b zákona o střetu zájmů zjevně znemožňuje účast v zadávacím řízení i v těch případech, kdy je jakákoliv existence střetu zájmů vyloučena, zjevně v rozporu se zásadou proporcionality, jakož i v rozporu s primárním cílem směrnic, kterým je zajistit co nejširší možnou účast uchazečů v zadávacím řízení. Jde o ustanovení, která by nebyla považována za eurokonformní ani podle dřívějších směrnic (k tomuto srov. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 9. 2. 2006 ve spojených věcech C-226/04 a C-228/04 La Cascina Soc. coop. arl a Zilch Srl proti Ministero della Difesa a další a Consorzio G. f. M. proti Ministero della Difesa a La Cascina Soc. coop. arl.; ze dne 13. 12. 2012 ve věci C-465/11 Forposta SA a ABC Direct Contact sp. z o. o. proti Poczta Polska SA; ze dne 16. 12. 2008 ve věci C-213/07 Michaniki AE proti Ethniko Symvoulio Radiotileorasis a Ypourgos Epikrateias; ze dne 23. 12. 2009 ve věci C-376/08 Serrantoni Srl a Consorzio stabile edili Scrl proti Comune di Milano a ze dne 19. 5. 2009 ve věci C-538/07 Assitur Srl proti Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano).
IV. c) Popření práva na účast na správě věcí veřejných, práva na rovný přístup k veřejným funkcím a principu rovnosti v právechIV. c)
40. Vedlejší účastnice tvrdí, že osoby, které v okamžiku účinnosti napadených ustanovení zastávají veřejnou funkci či se rozhodnou takovou funkci přijmout, stojí před velmi zásadním dilematem, zda se okamžitě zbavit svého majetku spočívajícího v podílech či akciích ve společnostech, které by mohly být negativně dotčeny úpravou obsaženou v § 4b a 4c zákona o střetu zájmů, či se vzdát možnosti výkonu svého práva na přístup k veřejné funkci. To je v rozporu s čl. 21 odst. 1 a 4Listiny a též v rozporu s čl. 25 písm. c)Paktu [k tomu srov. např. nález ze dne 30. 4. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 24/01 (N 54/26 SbNU 85; 235/2002 Sb.)]. Navíc jde o právní úpravu zaměřenou proti konkrétní osobě s cílem dosáhnout toho, aby tato osoba buď svoji funkci okamžitě opustila, a pokud nikoliv, aby utrpěla majetkovou újmu (k tomu podrobně viz níže).
41. K principu rovnosti v právech vedlejší účastnice uvádí, že si je vědoma, že mohou existovat případy, kdy je nositel ústavních práv v jejich výkonu omezen v důsledku znevýhodňujícího zacházení, existuje-li pro to objektivní a rozumný důvod a je-li dána proporcionalita mezi cílem tohoto zacházení a prostředky, jimiž jej má být dosaženo [srov. nálezy ze dne 12. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) a ze dne 2. 7. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/06 (N 121/50 SbNU 31; 342/2008 Sb.)]. To však není případ napadených ustanovení, která popírají samotnou možnost souběžně vykonávat právo vlastnit majetek a právo na výkon veřejné funkce, a to způsobem, který je zcela disproporcionální sledovanému cíli. Vzhledem k tomu, že oním rozlišovacím kritériem, které odlišuje osoby z hlediska podmínek, za nichž mohou vykonávat své právo na přístup k veřejným funkcím, je druh majetku, kterým disponují, jde o zakázaný diskriminační důvod ve smyslu čl. 3 odst. 1Listiny a čl. 14Úmluvy, a tedy podle vedlejší účastnice případ přímé diskriminace.
42. Pro účely posouzení přímé diskriminace lze aplikovat test, který přehledně formuloval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.). Vedlejší účastnice k jednotlivým krokům testu uvádí, že z hlediska srovnatelnosti jsou v předmětném případě srovnány osoby, které usilují o výkon veřejné funkce a současně splnily veškeré podmínky k tomu, aby tuto funkci mohly zastávat. Zakázané důvody diskriminace jsou demonstrativně vypočteny v čl. 3 odst. 1Listiny a v čl. 14Úmluvy, přičemž v obou z nich je jako jeden z důvodů odlišení uveden také majetek. Právě tento důvod vyčlenění je používán v napadených ustanoveních. V třetí fázi testu se zkoumá, zda odlišné zacházení (vyčlenění) představuje pro dotčené osoby znevýhodnění, a to buď ve formě odepření dobra, nebo ve formě uložení nějakého břemene. Veřejní funkcionáři, na něž cílí napadená ustanovení, jsou těmito omezováni v současném výkonu svého základního práva vlastnit majetek a práva na účast na správě věcí veřejných, resp. přístupu k veřejným funkcím, jak vedlejší účastnice uvedla výše. Dotčená zákonná ustanovení nepředstavují úpravu, která by mohla být odůvodněna veřejným zájmem (ospravedlnitelnost zásahu), což platí beze zbytku i pro nastolenou nerovnost v právech. Proto vedlejší účastnice uzavírá, že v daném případě dochází k neospravedlnitelné přímé diskriminaci veřejných funkcionářů.
IV. d) Rozpor přechodných ustanovení zákona č. 14/2017 Sb. se základními principy právního státuIV. d)
43. Podle vedlejší účastnice jsou § 4b a 4c zákona o střetu zájmů ve spojení s přechodnými ustanoveními obsaženými v čl. II bodech 1 a 6 a čl. VIIIzákona č. 14/2017 Sb. v příkrém rozporu se základními zásadami právního státu (čl. 1 odst. 1Ústavy), zejména principem právní jistoty a předvídatelnosti práva, ochrany legitimních očekávání, práv nabytých v dobré víře a principem panství zákona, zahrnujícím též požadavek na obecný charakter zákona. Důvodem je skutečnost, že tato ustanovení nabyla účinnosti prakticky okamžitě, aniž by jednak dotčeným přímým a nepřímým adresátům těchto právních norem poskytovala dostatečný prostor přizpůsobit své poměry nové právní úpravě bez vzniku značné újmy na jejich straně, a za druhé, že namísto obecné právní regulace jde o právní normu schválenou za účelem vyloučení zcela konkrétní osoby z výkonu veřejné funkce či alespoň způsobení újmy této osobě, bude-li veřejnou funkci nadále zastávat.
44. K principu právní jistoty a předvídatelnosti práva vedlejší účastnice uvádí, že přestože zákon č. 14/2017 Sb. jako celek nabyl účinnosti teprve 1. 9. 2017, napadená ustanovení nabývají účinnosti již 15. den po jejich vyhlášení (tj. od 9. 2. 2017 - pozn. Ústavního soudu). Je evidentní, že jde nejen o legisvakanční dobu [k této srov. např. nález ze dne 21. 3. 2011 sp. zn. I. ÚS 1927/09 (N 50/60 SbNU 593)] příliš krátkou, ale též účelově a svévolně nastavenou tak, aby zcela konkrétní veřejný funkcionář a zcela konkrétní skupina dotčených společností, včetně jejich ostatních společníků, byli co nejvíce poškozeni. Zákonodárce legisvakanční dobu zcela účelově zneužil jako nástroj politického soupeření, což je postup neslučitelný s principy demokratického právního státu.
45. K zásahu do legitimních očekávání [srov. nález ze dne 3. 6. 2009 sp. zn. I. ÚS 420/09 (N 131/53 SbNU 647) či § 173 a 179 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Centro Europa 7 S.R.L. a Di Stefano proti Itálii ze dne 7. 6. 2012 č. 38433/09 nebo § 73 ve věci Gratzinger a Gratzingerová proti České republice ze dne 10. 7. 2002 č. 39794/98] a práv nabytých v dobré víře vedlejší účastnice uvádí, že veřejní funkcionáři přijali jmenování do svých funkcí v dobré víře v platný stav práva, včetně zákona o střetu zájmů. Prostřednictvím prakticky okamžitě účinných ustanovení § 4b a 4c zákona o střetu zájmů nicméně dochází ke změně „pravidel hry“ v průběhu výkonu funkce, kdy ze dne na den tito funkcionáři jsou nuceni přizpůsobit své majetkové poměry tomu, aby mohli ve výkonu své veřejné funkce pokračovat. Změna v podobě zákona č. 14/2017 Sb. staví veřejné funkcionáře do situace, v níž jsou nuceni se rozhodnout, zda se urychleně zbaví části svého majetku (v některých případech velmi podstatné), či zda si tato práva i nadále ponechají a způsobí tím dotčeným společnostem a nepřímo i jejich společníkům škodu. Novela působí de facto retroaktivně, když nyní „sankcionuje“ souběžný výkon v minulosti nabytého vlastnického práva veřejného funkcionáře k obchodnímu podílu či akciím a v minulosti přijaté veřejné funkce, což je nepřípustné [srov. nálezy ze dne 8. 6. 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94 (N 30/3 SbNU 227); ze dne 18. 12. 2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07 (N 228/47 SbNU 983) či ze dne 12. 11. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 22/13 (N 185/71 SbNU 221; 22/2014 Sb.)]. Je totiž otázkou, zda by dotčení veřejní funkcionáři vůbec nastoupili do svých současných funkcí, kdyby v době jejich nástupu platila napadená ustanovení. Přijatou právní úpravu lze vnímat jako jakousi „legislativní past“, která má tyto dotčené jedince zbavit buď veřejné funkce, nebo části jejich majetku. Takto konstruovaná změna právního předpisuje tak podle vedlejší účastnice neslučitelná s ústavními principy České republiky. Jde současně o právní úpravu, kterou veřejní funkcionáři nemohli v době nástupu do veřejné funkce předvídat, neboť nebyla obsažena v právních předpisech a neexistoval ani návrh zákona, který by ji obsahoval.
46. Ze všech důvodů shora rozvedených se vedlejší účastnice připojila k návrhu prezidenta republiky jako navrhovatele a současně jako samostatná navrhovatelka navrhla rovněž zrušení čl. VIIIzákona č. 14/2017 Sb.