IX. / IX. b)

Předchozí stránka

1. 162. Ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů plní poslání, které přesahuje rámec regulace střetu zájmů, neboť sleduje to, aby veřejný funkcionář nemohl ovlivňovat, či dokonce ovládat média, a to ať již jako vlastník (podnikatel), nebo vydavatel či provozovatel, byť vedlejší účastnice tyto pojmy ztotožňuje. Stačí zde odkázat na vymezení základních pojmů v § 2 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., podle kterého je provozovatelem rozhlasového a televizního vysílání právnická nebo fyzická osoba, která sestavuje program, včetně služeb přímo souvisejících s programem, určuje způsob organizace rozhlasového a televizního vysílání a má za toto vysílání redakční odpovědnost, a pod zvukovým nebo obrazovým označením, jež program a služby přímo související s programem nezaměnitelně identifikuje, tento program a služby přímo související s programem prvotně šíří nebo prostřednictvím třetích osob nechává šířit, a podle téhož ustanovení písmene h) provozovatelem převzatého vysílání právnická nebo fyzická osoba, která rozhoduje o skladbě programů převzatého vysílání, včetně služeb přímo souvisejících s programy převzatého vysílání, a která tyto programy a služby s nimi přímo související šíří nebo prostřednictvím třetích osob nechává v úplné a nezměněné podobě šířit na základě oprávnění k provozování převzatého vysílání. Zákon č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů, pak definuje pojem „vydávání periodického tisku“ jako činnost vydavatele, při které na svůj účet a na svou odpovědnost zajišťuje jeho obsah, vydání a veřejné šíření. Stanoví-li § 3 odst. 1 zákona o střetu zájmů, že se má veřejný funkcionář zdržet každého jednání, při kterém mohou jeho osobní zájmy ovlivnit (nejen že ovlivňují) výkon jeho funkce, je takový zákaz akceptovatelný s ohledem na význam médií uvedených v § 4a zákona o střetu zájmů, jsou-li splněny další požadavky, zde především ochrana legitimního očekávání [viz sub IX. d)]. Stát prostřednictvím § 4a zákona o střetu zájmů do volné politické soutěže nezasahuje, stejně jako zde neomezuje svobodu projevu ani necenzuruje, nýbrž naopak vytváří podmínky pro její průběh v zájmu ochrany práv a svobod jiných účastníků této soutěže, stejně jako její transparentnosti (§ 17 zákona č. 231/2001 Sb.).
2. 163. Ústavně konformním (zejména s čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1 a čl. 22 Listiny) je postup zákonodárce stanovícího potřebná omezení při provozování a vlastnictví sdělovacích prostředků, která sledují veřejný zájem na férovém vedení politické soutěže jako neoddělitelné součásti politického života demokratického právního státu. Veřejný zájem je zde formulován jako výsledek demokraticky vedené parlamentní rozpravy a střetávání různých názorů. Jestliže zákonodárce výraznou většinou hlasů (viz sub 149) dospěl k závěru, že je nezbytné oddělit ovládání médií a výkon veřejných funkcí vymezených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, sleduje takový krok (v obecné poloze) legitimní veřejný zájem.
3. 164. V této souvislosti za zásadní Ústavní soud z hlediska normativního chápání pojmu demokratického právního státu jako východiska pro ústavně konformní výklad § 4a považuje další aspekt zákona o střetu zájmů, kterým je ochrana před koncentrací veřejné moci a jiných mocí, tedy aby se v jediných rukách soustředila jak politická moc (míněna moc plynoucí z titulu výkonu dané funkce), tak moc ekonomická a s ní často spojená moc mediální. Ústavní právo jako politické právo (J. J. Rousseau) nemůže přehlížet klíčový význam financování každodenně se odehrávající politické soutěže a rovnosti šancí v ní. To pak může nejen narušovat řádnou správu věcí veřejných a náležité hospodaření s veřejnými finančními prostředky, ale také ohrožovat samotné demokratické principy, na nichž je fungování České republiky jako demokratického právního státu založeno (čl. 1 odst. 1, čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1, čl. 17 a 22 Listiny). Velká ekonomická a mediální moc ovšem může být využita nejen k prosazování zcela legitimních politických cílů, ale též zpětně i soukromých zájmů, ne vždy slučitelných se zájmy veřejnými, a to mnoha způsoby, mj. prostřednictvím účastníků politické soutěže. Proto se již stává standardem omezování výše výdajů na volební kampaně a státní kontrola nad dodržováním pravidel pro její financování.
4. 165. Stojí-li za politickou stranou či hnutím ekonomicky silný subjekt, jde nepochybně o velkou výhodu ve volné soutěži politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny), jež může způsobit (podle okolností) deformaci této soutěže a zpětně i soutěže hospodářské tam, kde na ni působí regulativní nástroje veřejné moci. Ekonomická moc může přispět k získání moci politické, která potom může být zpětně synergicky využita k posílení moci ekonomické, např. získáním veřejných zakázek nebo omezováním konkurence. Ekonomická moc a finanční prostředky jako takové nejsou sice referenčním ústavním kritériem rovnosti; něco jiného je, stanoví-li zákon, kolik jich lze v rámci politické soutěže použít, jak to zákonodárce stanovil při novelizaci volebního zákonodárství zákonem č. 322/2016 Sb. Z hlediska veřejného zájmu a ochrany demokratických hodnot je proto akceptovatelná snaha zákonodárce, který v reakci na koncentraci významné ekonomické a mediální moci činí v mezích ústavního pořádku opatření bránící možné postupné deformaci demokratického režimu do podoby nějaké z jeho fiktivních či neliberálních variant odporujících požadavkům čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny. Jde tak o jedno z opatření tzv. obranyschopné demokracie (viz k tomu již Loewenstein, K. Militant Democracy and Fundamental Rights. The American Political Science Review, roč. 1937, č. 3, s. 417-432, a tamtéž, č. 4, s. 638-658), které má svůj ústavní základ ve shora uvedených ustanoveních Ústavy a Listiny.
5. 166. Při hodnocení těchto zákazů a omezení je nutno vzít v úvahu i skutečnost, že na rozdíl od § 4b a 4c zákona o střetu zájmů, kde jde vždy o jednorázovou záležitost (účast v konkrétním zadávacím řízení, žádost o udělení konkrétní dotaci či pobídky), v případě provozování rozhlasového či televizního vysílání nebo vydávání periodického tisku jde z povahy věci samé o soustavnou činnost. Neustálé posuzování změn vlastnických poměrů (i onen nákup jedné akcie) by nakonec vedlo k pochybnostem o efektivitě a smyslu takové úpravy, když již zákonodárce uznal za nutné k ní sáhnout. Zatímco příslušný správní orgán řeší stížnosti na porušování pravidel vysílání v jednotlivých případech, zde vlastně problém účasti veřejného funkcionáře na veškerém dění v takovém sdělovacím prostředku jako by byl vytčen před závorkou. To by znamenalo, že je přítomen jako problém v každé jednotlivé relaci. Není dále bez významu, že již sám zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), umožňuje rozlišovat ovlivňování (§ 71) jako nahodilé a jednorázové, zatímco ovládání (§ 74 a 75) je spojeno se soustavností, která zakládá možnost vlivu (srov. Havel, B. In: Štenglová, a kol. Zákon o obchodních korporacích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 214). Zbývá snad jen dodat, že ještě vyšším stupněm aktivního ovládání a jednání ve shodě je právní podoba (přiznaného) koncernu (§ 79), což jsou nyní jeho členové povinni uveřejnit na svých internetových stránkách (§ 79 odst. 3), kdy předpokladem koncernu je „zájmová jednota v mnohosti, upínající se ke skupině jako celku a přerůstající zájmy jednotlivých řízených osob, ba dokonce i osoby řídící“ [Čech, P., Šuk, P. Právo obchodních společností v praxi a pro praxi (nejen soudní). Praha: Bova Polygon, 2016, s. 223.].
6. 4. Účel § 4a zákona o střetu zájmů jako nástroje regulace politické a hospodářské soutěže z hlediska čl. 21 odst. 4 Listiny
7. 167. K hodnocení ústavnosti § 4a zákona o střetu zájmů je třeba přistupovat primárně z hlediska čl. 21 odst. 4 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3, popř. čl. 23 odst. 3 Ústavy [viz i sub IX. a) 5.], nikoli z hlediska čl. 11 a 26 Listiny, jak argumentují navrhovatel a vedlejší účastnice. Jeho účelem není nucené omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny). Podle právě uvedených ustanovení ústavního pořádku je výkon veřejné moci založen na sledování veřejného zájmu a obecného blaha, a nikoli na dosahování soukromého zisku nebo správě vlastního majetku jako v paternalistickém státě (též sub 89). Veřejné právo zde neurčuje, co a kdo může vlastnit, či jak může podnikat, nýbrž určuje, čím je při výkonu veřejné funkce vázán, což se následně promítá do stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých (podnikatelských) činností podle čl. 26 odst. 2 a čl. 41 odst. 1 Listiny, popř. čl. 70 Ústavy (tzv. hospodářská inkompatibilita). Účelem § 4a zákona o střetu zájmů je stanovit ex ante podmínky, za nichž mohou občané vykonávat volenou či jinou veřejnou funkci. Není přitom v rozporu s ústavním pořádkem, jsou-li těmito podmínkami i zásahy do svobody a práva podnikat podle pravidel čl. 26 odst. 2 Listiny. Jinak řečeno, nikomu není upíráno ani vlastnit majetek, ani možnost podnikat, je-li na jeho svobodném rozhodnutí podle čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy, zda podmínky výkonu (nikoli nabytí) veřejné funkce splní tím, že se určitých činností dočasně vzdá, či nikoliv. Ustanovení § 4a odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů, která navíc navrhovatel i vedlejší účastnice ve své argumentaci pomíjí, poté nabízejí další možné šetrnější řešení (viz i níže) jak z hlediska postavení veřejného funkcionáře jako provozovatele, vydavatele atd., tak (s přihlédnutím k potřebě teleologické redukce při výkladu § 4a odst. 1 ve spojení s § 4a odst. 2) při stanovení správní sankce za jeho porušení v § 23 zákona o střetu zájmů (nelze ji uložit přímo, nýbrž až po marném uplynutí lhůty). Jde o důsledek řešení zvoleného zákonodárcem, spočívajícího v tom, že zákaz a omezení založil na postavení (vlastník, společník, člen, ovládající osoba), z čehož se nevyvratitelně presumuje možnost ovlivňování namísto dokazování skutečného vlivu.

Následující stránka