Nález Ústavního soudu ze dne 28. března 2006 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 711 odst. 1 písm. g) a ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Rekapitulace návrhu I.

1. 1. Návrhem podaným podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se Obvodní soud pro Prahu 7 (dále též „navrhovatel“) domáhal vydání nálezu, podle něhož se ustanovení § 711 odst. 1 písm. g) a ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, ruší, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
2. 2. Navrhovatel uvedl, že u Obvodního soudu pro Prahu 7 je vedeno řízení sp. zn. 26 C 386/2002 ve věci žalobce B. d. D. proti žalovaným T. S. a I. S. Žalobce jako bytové družstvo se v tomto řízení domáhá přivolení soudu k výpovědi nájmu bytu v Praze 7. Oba žalovaní získali nájemní právo k tomuto družstevnímu bytu na základě dohody o převodu práv a povinností spojených s členstvím v družstvu v roce 1997. Do bytu se však nikdy nenastěhovali a neužívají ho; podle tvrzení žalobce od roku 1988 do současnosti bydlí v jiném bytě v Praze 6. Výpověď chce žalobce dát z důvodu podle § 711 odst. 1 písm. d), g) a h) občanského zákoníku, tj. z důvodu, že žalovaní nezaplatili nájemné a úhrady za služby spojené s užíváním bytu za dobu delší tří měsíců (od července 2001 do prosince 2001), a dále z důvodu, že oba žalovaní mají více bytů a že předmětný byt bez vážného důvodu neužívají nebo ho užívají jen občas.
3. 3. Podle navrhovatele jsou napadená ustanovení občanského zákoníku v rozporu s čl. 1 Ústavy a s čl. 1, čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 10 odst. 2 a čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
4. 4. Navrhovatel připustil, že v případě napadených ustanovení jde o právní normy s relativně neurčitou hypotézou („že na něm nelze spravedlivě požadovat“, resp. „neužívá-li byt bez vážných důvodů nebo ho bez závažných důvodů užívá jen občas“), což soudu umožňuje vymezit v každém jednotlivém případě okruh působnosti normy. Přesto dospěl k závěru, že jako celek jsou napadená ustanovení v rozporu s ústavním pořádkem, neboť v jím řešeném případu je nucen napadená ustanovení aplikovat na nájem družstevního bytu.
5. 5. Rozpor obou napadených ustanovení s čl. 1 Listiny větou prvou vidí navrhovatel v porušení principu rovnosti v právech, jak jej v řadě případů interpretoval i Ústavní soud (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/01 ze dne 30. dubna 2002, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 53; vyhlášen pod č. 234/2002 Sb.). Zákonodárce nerozlišoval mezi byty družstevními a nedružstevními a stanovil stejné podmínky pro zánik práva nájmu bytu družstevního i nedružstevního. Nepřípustně tak znevýhodňuje nájemce družstevních bytů oproti nájemcům bytů nedružstevních, čímž se dopouští toho, že na různé okruhy případů bezdůvodně stanoví tatáž pravidla. Důsledkem je popření smyslu sdružování v bytových družstvech. Navrhovatel připomněl, že v souzeném případě dal žalobce žalovaným výpověď z nájmu družstevního bytu, aniž by však došlo jakýmkoliv způsobem k zániku členství žalovaných v družstvu.
6. 6. Rozpor s čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny shledal navrhovatel ve skutečnosti, že do práv nájemců družstevních bytů zákonodárce nepřípustně zasáhl napadenými normami tím, že nevyloučil jejich aplikaci na nájem bytů družstevních.
7. 7. Navrhovatel poukázal též na historii napadených ustanovení. Obě se stala součástí občanského zákoníku až tzv. velkou novelou provedenou zákonem č. 509/1991 Sb., nejednalo se však o novou právní úpravu. Zákonodárce do novelizovaného občanského zákoníku víceméně převzal právní úpravu, kterou obsahoval občanský zákoník ve svém původním znění – § 184 písm. c) a d). Právní úprava těchto výpovědních důvodů se stala součástí právního řádu za úplně jiných společensko-ekonomických podmínek, v době centrálně řízeného státu, který si osoboval právo určovat rozsah výstavby bytů a zasahovat do hospodaření s nimi a do jejich přidělování (a odnímání) jednotlivým uživatelům. Právní úprava těchto výpovědních důvodů souvisela s odklonem od tradiční úpravy nájmu bytu k tzv. osobnímu užívání bytu. Ostatně i důvodová zpráva k občanskému zákoníku tento odklon odůvodňovala mimo jiné tím, že „nájem není vhodný zejména u bytů stavebních bytových družstev, kde užívací právo k bytu je podobné právu užívat byt na základě práva vlastnického“. Konkrétně byla odůvodněna nutností zamezit „negativním spekulacím a získáváním těžko postižitelných a bezpracných příjmů“.
8. 8. Naopak podle navrhovatele v době dnešní, kdy je Česká republika státem plně demokratickým, hlásícím se k ochraně lidských práv a individuálních svobod, právním státem založeným na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 Ústavy), nemůže být opodstatněná taková právní norma, která postihuje výpovědním důvodem stav, kdy se nájemce v rámci své autonomie vůle a smluvní volnosti rozhodne formou nájmu získat možnost užívat více bytů, možností bydlení, ať už k tomu nájemce vede jakýkoliv důvod. Je jen na vůli subjektů smlouvy o nájmu bytu, zda ji uzavřou, za jakých podmínek, a zda bude nájemce byt skutečně užívat. Není důvodu nutit nájemce mít toliko jediný byt, pokud je v jeho možnostech dostát svým povinnostem z nájmu více bytů.
9. 9. Navrhovatel též vysvětlil rozpor, který lze shledat mezi jeho argumentací změnou společenskoekonomických podmínek a mezi argumentací vycházející z principu rovnosti, resp. neodůvodněných rozdílů mezi nájemci bytů družstevních a nedružstevních. Navrhovatel má za to, že právě pro neexistenci pozitivního právního ustanovení vyjímajícího družstevní byty z působnosti § 711 odst. 1 písm. g) a h) občanského zákoníku je dán jiný druh neústavnosti těchto norem (rozpor s čl. 1 a čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny), přičemž už jen skutečnost, že obě napadená ustanovení jsou součástí právního řádu, je v rozporu s čl. 1 Ústavy.
10. 10. Konečně rozpor napadených ustanovení s čl. 10 odst. 2 a čl. 14 odst. 1 Listiny shledává navrhovatel v tom, že tím, že pronajímatel družstevního bytu má zákonem připuštěnu možnost vypovědět nájemci družstevního bytu nájem z důvodu, že má více bytů (tj. možností bydlení), či z důvodu, že nájemce družstevní byt neužívá, může zasáhnout do soukromého a rodinného života nájemce a svobody jeho pobytu. Může se tak přitom stát z důvodů, jejichž zakotvení v právním řádu pozbyla opodstatněnosti s pádem totalitního režimu.

II. Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení II.

1. 11. K výzvě Ústavního soudu podala podle § 69 zákona o Ústavním soudu ústy svého předsedy PhDr. Lubomíra Zaorálka vyjádření Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky. Konstatovala, že pokud zákonodárce stanovil stejné důvody výpovědi z nájmu bytu pronajímatelem s přivolením soudu pro nájemce družstevních i nedružstevních bytů, nedopustil se tím nepřípustného znevýhodňování jedné skupiny. Odkázala přitom na čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 a 3 Listiny a § 2 odst. 2 občanského zákoníku, z nichž na jedné straně vyplývá zákaz výjimek, privilegií pro určité kategorie lidí nebo jednotlivce anebo opatření diskriminačního charakteru, na straně druhé princip rovného postavení subjektů občanskoprávních vztahů.
2. 12. Poslanecká sněmovna nesouhlasila ani s tvrzením navrhovatele, že by občanský zákoník napadenými ustanoveními nerespektoval svobodu pohybu a pobytu. Žádné ustanovení zákona nezakazuje užívání dvou nebo více bytů. Napadená právní úprava pouze respektuje i potřeby pronajímatele a usnadňuje mu tak situaci, neboť nemůže dát výpověď z jiných než v zákoně uvedených důvodů. Je na soudu, aby pečlivě zvažoval poměry pronajímatele a nájemce. Upozornila dále, že svobodou pohybu ve smyslu čl. 14 odst. 1 Listiny se rozumí oprávnění jakékoliv fyzické osoby pohybovat se na území České republiky vymezeném jejími státními hranicemi, tj. možnost, aby fyzická osoba mohla navštívit jakékoliv místo uvnitř státních hranic. Svobodou pobytu je oprávnění svobodně pobývat a usazovat se na kterémkoliv místě České republiky, oprávnění svobodně si volit bydliště uvnitř českého státu.
3. 13. Závěrem Poslanecká sněmovna konstatovala, že zákon č. 509/1991 Sb., jímž byla napadená ustanovení doplněna do občanského zákoníku, byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5. listopadu 1991, a zákon č. 267/1994 Sb., jímž byla do občanského zákoníku v § 711 odst. 1 na konci písm. h) doplněna slova „a nebo ho bez závažných důvodů užívá jen občas“, byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny dne 15. prosince 1994. Oba uvedené zákony byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a byly řádně vyhlášeny. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Posouzení jeho ústavnosti v souvislosti s návrhem Obvodního soudu pro Prahu 7 je podle Poslanecké sněmovny na Ústavním soudu.
4. 14. Senát Parlamentu České republiky ústy svého tehdejšího předsedy doc. JUDr. Petra Pitharta ve svém vyjádření ze dne 15. března 2004 předeslal, že návrhem dotčená ustanovení občanského zákoníku byla schválena v době, kdy Senát ještě nebyl zvolen.
5. 15. K meritu věci uvedl Senát následující. Ustanovení o výpovědi z nájmu bytu v § 711 odst. 1 občanského zákoníku je třeba vykládat ve spojení s § 685 odst. 1 větou druhou: „Nájem bytu je chráněn; pronajímatel jej může vypovědět z důvodů stanovených v zákoně.“. Výpovědní důvody v § 711 odst. 1 občanského zákoníku jsou součástí širšího souboru opatření označovaných teorií i praxí jako ochrana nájemce, resp. jako ochrana slabší strany (za druhý komponent ochrany nájemce je považována regulace nájemného). Mocenská ochranná opatření měla své místo tehdy, když v rámci konsolidace společenských poměrů, resp. předejití nežádoucím hospodářsko-sociálním důsledkům existoval veřejný zájem na vytvoření stability v dané oblasti společenských vztahů. Taková situace nastala u nás ve sféře nájemního bydlení po vzniku Československa, po obou světových válkách a znovu po roce 1989.
6. 16. Jak Senát dále uvedl, výpovědní důvody pro „nepotřebnost“ nebo pro „nadbytečnost“ se v různých formulacích prolínají naším právním řádem od roku 1920 (např. zákon č. 225/1922 Sb., o mimořádných opatřeních bytové péče, série zákonů o ochraně nájemníků z 20. let minulého století, zákony o hospodaření s byty v éře plánovitého hospodářství či platné znění občanského zákoníku). V této souvislosti se zdá neadekvátní, aby navrhovatel dával podobnost textů dotčených výpovědních důvodů z roku 1964 a 1991 do souvislosti s jejich před a polistopadovým obsahem nebo snad regulativním cílem. Právní norma vyjádřená právním textem musí obstát v konfrontaci s hodnotami právního státu tak, jak je deklarován v čl. 1 odst. 1 Ústavy, a nelze interpretaci právní normy přijaté v roce 1991 založit na důvodové zprávě z roku 1964. Taková argumentace sama o sobě nemůže být relevantní pro vyslovení názoru, že jde o porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy.
7. 17. Podle Senátu ochrana slabší strany nachází oporu v imperativu ochrany přiměřené životní úrovně každého jednotlivce, včetně bydlení (srov. nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb.). K provedení ústavního práva do podústavní roviny jsou použitelné závěry evropské judikatury, podle níž se poskytuje státům právo přijímat takové zákony, které považují za nezbytné ke kontrole užívání majetku v souladu s obecným zájmem („general interest“). Takové zákony jsou obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, která se v moderních společnostech stává ústřední otázkou sociální a hospodářské politiky. Aby bylo možno takovou politiku uskutečňovat, legislativa musí mít široký prostor k úvaze (hodnocení) („margin of appreciation“), a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňující k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž co se týče výběru podobných pravidel pro uskutečnění takových opatření.
8. 18. Ustanovení § 711 odst. 1 lze podle Senátu chápat též jako výjimku z absolutního zákazu výpovědi z bytu. Takto nahlíženo je vlastně pozitivně vyjádřenou „ochranou“ osoby a majetku pronajímatele. Případným zrušením každého výpovědního důvodu v § 711 odst. 1 občanského zákoníku by došlo ke zvýšení ochrany nájemce na úkor pronajímatele-vlastníka. Senát v této souvislosti odkázal na princip spravedlivé rovnováhy mezi použitými prostředky a sledovaným cílem.
9. 19. Senát odmítl úvahu navrhovatele o nepřípustnosti právní normy omezující smluvní svobodu, resp. autonomii vůle nájemce při získání možnosti užívat více bytů nebo omezující ho v rozhodnutí byt neužívat. Podle Senátu platný právní stav nikterak nezakazuje nájemci mít dva nebo více bytů, eventuálně byt neužívat vůbec nebo občas. Zákon ani nenařizuje pronajímateli zbavit se takových nájemců, pouze pronajímateli dává možnost nájemní vztah kvalifikovaně ukončit, a navíc jen se souhlasem soudu a poskytne-li při vyklizení přístřeší. V tomto případě tedy a priori nejde o omezení smluvní svobody nebo autonomie vůle.
10. 20. K argumentu navrhovatele, že zákonodárce nepřípustně znevýhodňuje nájemce družstevních bytů oproti nájemcům nedružstevních bytů, Senát uvedl, že by taková aplikační výluka vyžadovala konání pozitivního zákonodárce, jímž Ústavní soud není. Připomněl však, že ustanovení části osmé hlavy sedmé oddílu čtvrtého občanského zákoníku jsou pro nájem bytu ustanoveními obecné povahy, platí pro vznik, práva a povinnosti a zánik u všech typů nájemních vztahů k bytům, takže tvrzení navrhovatele o zcela jiném okruhu podmínek vzniku nájmu u družstevních bytů není patřičné. Vznik nájmu družstevního bytu je právně podřazen pod jednotný princip. Jeho odlišnost spočívá v tom, že uchazeč o byt musí vyhovět i podmínkám souvisejícím se členstvím v bytovém družstvu. Vyloučení aplikace napadených ustanovení pro družstevní byty by se mohlo jevit jako diskriminační vůči nájemcům bytů jiných typů (včetně služebních bytů, bytů zvláštního určení a bytů v domech zvláštního určení). Byla by tím posílena ochrana nájemce-člena družstva, čímž by došlo k efektu snížení ochrany pronajímatele-vlastníka, což by paradoxně družstevní bydlení od vlastnického práva oddálilo.
11. 21. Pokud jde o rozpor s právem na ochranou soukromého a rodinného života, uvedl Senát, že napadená právní úprava neukládá nájemci povinnost sdělovat pronajímateli informace o tom, jestli má nepotřebný byt, ani neumožňuje pronajímateli vnikat nájemci do bytu a narušovat jeho ústavní práva, včetně rodinného života. Pokud jde o garanci svobody pohybu a pobytu, jeví se Senátu nepochybné, že tato přímo aplikovatelná ústavní práva s možností vypovědět soukromoprávní vztah (nájem bytu) nekolidují. Pokud by tomu tak mělo být, ztrácel by svou ústavní oporu celý § 711 odst. 1, nikoli jen napadené výpovědní důvody.