Nález Ústavního soudu ze dne 27. května 1998 ve věci návrhu na zrušení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona č. 217/1997 Sb.

Odůvodnění

I. I.

Dne 9. října 1997 podala skupina 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlametnu České republiky návrh na zrušení ustanovení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů. Návrhem napadená ustanovení byla do zákona České národní rady č. 284/1991 Sb. vložena zákonem č. 217/1997 Sb., jehož obsahem byla právní regulace, mimo jiné, postupu při pozemkových úpravách v územích s nedokončeným scelovacím řízením. Novelizace nabyla účinnosti dnem vyhlášení zákona č. 217/1997 Sb. ve Sbírce zákonů, tj. dnem 8. září 1997, a tím se stala součástí textu zákona České národní rady č. 284/1991 Sb.

Skupina poslanců ve svém návrhu tvrdí, že napadená ustanovení zákona jsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Konkrétně poukazují na skutečnost, že citovaná ustanovení umožňují přechod vlastnického práva bez souhlasu dosavadního vlastníka a preferují užívací vztahy (jež nepožívají ústavněprávní ochrany) před vlastnickým právem, čímž je znemožňováno jedno ze základních práv, a to právo vlastnit majetek. Navrhovatelé současně poukazují na okolnost, že přechody vlastnického práva postrádají charakter vyvlastnění podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zejména proto, že se tak neděje ve veřejném zájmu, neboť není veřejným zájmem ukončit nedokončená scelovací řízení, a dále že napadená úprava neobsahuje poskytnutí náhrady všem účastníkům nedokončeného scelovacího řízení. Náhrada, dle dikce zákona, nebude příslušet těm, jimž okresní úřad po dohodě s katastrálním úřadem nevyhoví, a těm, v jejichž obvodě pozemkových úprav není potřebná výměra pozemků. Navíc, i tam, kde zákon náhradu připouští, je poskytována jinými osobami než těmi, v jejichž prospěch došlo k nucenému přechodu vlastnických práv. Podle stanoviska navrhovatelů, novelizací upravený nucený přechod vlastnického práva nastává ex tunc, pravděpodobně od doby, kdy vznikl návrh scelovacího plánu, popřípadě kdy účastník scelování převzal podle návrhu scelovacího plánu pozemky do náhradního užívání. Tyto aspekty ve svém souhrnu hodnotí navrhovatelé jako jiný způsob nuceného zbavení vlastnického práva, než jak stanoví čl. 11 odst. 4 Listiny.

II. II.

Návrh na zrušení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., ve znění zákona č. 217/1997 Sb., podala podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, skupina 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kteří ze svých řad pověřili zastupováním v řízení před Ústavním soudem Ing. Miroslava Tyla.

Po zjištění, že neexistují důvody ani pro odmítnutí návrhu podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., ani pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona, byl návrh v souladu s ustanovením § 69 citovaného zákona zaslán Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k vyjádření. V rámci zajišťování dalších listinných důkazů podle § 42 odst. 2, § 48 odst. 1 a 2 a § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. vyžádal Ústavní soud stanovisko dalších vybraných ústředních orgánů, a to Ministerstva zemědělství – Ústředního pozemkového úřadu a Českého úřadu katastrálního a zeměměřického, a Ministerstvo zemědělství požádal o poskytnutí všech písemných podkladů z přípravy napadeného předpisu.

III. Vyjádření účastníka řízení III.

1. A) Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky

   Poslanecká sněmovna jako účastník řízení ve svém vyjádření podepsaném jejím předsedou Ing. Milošem Zemanem vycházela z obsahu důvodové zprávy. Zejména poukázala na to, že zákon o půdě (sc. zákon č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů) se nevypořádal s dlouhodobě neřešeným chaotickým právním stavem v cca 450 katastrálních územích vzniklým v různých stadiích přerušeného a nedokončeného scelovacího řízení podle scelovacího zákona č. 47/1948 Sb. a předcházejícího vládního nařízení č. 171/1940 Sb., o scelování hospodářských pozemků a o jiných úpravách pozemkové držby, a rovněž s důsledky nedokončeného přídělového řízení z pozemkových reforem. Řešení nashromážděných problémů se neobejde bez aktivního zásahu státu do majetkových vztahů v katastrech. Z obsahu zvláštní části důvodové zprávy se zdůrazňuje především poukaz na zajištění soudní ochrany práv a oprávněných zájmů dotčených vlastníků (odvolacím orgánem proti rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav je soud).

   Poslanecká sněmovna potvrzuje, že vzniklé chaotické právní vztahy k pozemkům v územích s nedokončeným scelováním jsou důsledkem přerušeného scelovacího řízení po únoru 1948 a v etapě, kdy náhradní pozemky i společná zařízení byla již předána a účastníky převzata do užívání, ale nebyl proveden zápis nových vlastnických vztahů v pozemkové knize. Tím byl vytvořen stav, kdy s vlastnickým právem k určenému pozemku bylo spojeno užívací právo k pozemku zcela jinému s tím, že tento užívací vztah byl účastníky považován za vlastnictví. Na základě toho se Poslanecká sněmovna domnívá, že neexistuje možnost vyřešení jednotlivého případu, aniž by došlo k zásahu do právních vztahů jiných subjektů.

   Vyjádření Poslanecké sněmovny konkrétně reaguje na některé námitky navrhovatelů. K nim např. uvádí, že kritizované upřednostnění užívacího práva před vlastnickým právem není napadenou právní úpravou umožněno obecně, ale pouze ve spojitosti s řešením otázky vlastnického práva osob, jímž bylo po přidělení a převzetí jiných (náhradních) pozemků účastníky scelování znemožněno užívání vlastního pozemku, a uživatelé převzaté pozemky nepřetržitě užívali v dobré víře, že jsou vlastníky. K námitce ohledně účinnosti přechodu vlastnických práv Poslanecká sněmovna připomíná, že účinnost je spojena se dnem nabytí právní moci rozhodnutí okresního pozemkového úřadu o přechodu vlastnických práv, nejde-li o případy stanovené zákonem v § 9d.

   Myšlenkové závěry vyjádření Poslanecké sněmovny se koncentrují na zhodnocení účelu právní úpravy. V tomto duchu je zdůrazňován cíl zákona v dosažení právní jistoty ve vlastnických vztazích k pozemkům v územích, kde existují nevyřešené otázky – zda se účastníci scelování podle stavu řízení stali již vlastníky náhradních pozemků či nikoliv (a to např. na základě vydržení) – a kde je třeba v současné době řešit i důsledky prováděných převodů, přechodů, výkupů i vyvlastnění pozemků za uplynulých 40 let, při nichž byli někdy za řádného vlastníka považováni jejich držitelé po scelování a někdy jejich knihovní vlastníci. Cílem zákona rozhodně není, dle Poslanecké sněmovny, vyvlastňování či jiné omezování vlastnického práva, ale naopak jeho ochrana odstraněním stavu, kdy vlastníci doposud v důsledku nedokončeného scelovacího řízení byli ve svých právech omezeni tak, že došlo ke ztrátě předmětu jejich vlastnického práva nebo ztratili možnost disponovat tímto vlastnictvím.

   V závěru vyjádření vyslovuje předseda Poslanecké sněmovny stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem České republiky, zákon byl schválen dne 30. července 1997, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Podle jeho názoru je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.

1. B) Senát Parlamentu České republiky

   Ve vyjádření Senátu podepsaném jeho předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem jsou použity obsahově shodné argumenty jako ve vyjádření Poslanecké sněmovny. In concreto zdůrazňuje stanovisko Senátu myšlenku, že jedním z hlavních důvodů přijetí napadeného zákona je napravení dlouhodobě neřešeného chaotického právního stavu v cca 450 katastrálních územích vzniklých v různých stadiích přerušeného a nedokončeného scelovacího řízení.

   Senát se také zaměřil na námitku poslanců týkající se účinků přechodu vlastnických práv. K tomu uvádí, že tato účinnost je spojena se dnem nabytí právní moci rozhodnutí okresního pozemkového úřadu o přechodu vlastnických práv, nejde-li o případy stanovené zákonem v § 9d.

   V závěru vyjádření se konstatuje, že Senát při projednávání zákona schváleného Poslaneckou sněmovnou neshledal důvody, pro které by nemohl s tímto zákonem vyslovit svůj souhlas. Podle jeho stanoviska je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.

IV. Rekapitulace vyžádaných stanovisek IV.

1. A) Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad

   Ústřední pozemkový úřad konstatuje, že pozemkové úpravy v územích s nedokončeným scelováním nebylo možno před provedenou novelizací prakticky realizovat, neboť obecné zásady řízení o pozemkových úpravách předpokládají jasné vlastnické vztahy k pozemkům ve stanoveném obvodu. Teprve po účinnosti zákona č. 217/1997 Sb. mohou pozemkové úřady v řízení pokračovat právě s ohledem na možnosti, které jim přinesla právní úprava, zejména v ustanoveních § 9d až 9h.

   Nejdůležitější přínos novelizace provedené zákonem č. 217/1997 Sb. spatřuje Ústřední pozemkový úřad v tom, že:

   1. a) stav pozemkového vlastnictví v územích, kde výsledky ze scelování byly zavedeny do evidence nemovitostí a následně převzaty do katastru nemovitostí, se stal stavem platným,
   2. b) v katastrálních územích, kde je stav pozemkového vlastnictví v katastru nemovitostí veden podle stavu před scelováním, je možné
      1. – zahrnout do pozemkových úprav i ty pozemky, které by podle obecných zásad podle § 3 odst. 2 zákona České národní rady č. 284/1991 Sb. byly z pozemkových úprav vyloučeny,
      2. – sestavit nároky vlastníků tím, že jsou stanovena pravidla a postup v případech uvedených v § 9d, 9e a 9f,
      3. – rozhodnout o schválení pozemkových úprav při dodržení stanovených pravidel i bez souhlasu vlastníků.

1. B) Český úřad zeměměřický a katastrální

   V obsáhlém stanovisku Českého úřadu zeměměřického a katastrálního (ČÚZK) je podán důkladný právní rozbor vývoje scelovacího řízení. Současně je v něm vyjádřen názor o tom, že ustanovení zákona, která umožňují, aby za pozemky, které fyzické osoby (nebo jejich předchůdci) vložily do scelovacího řízení, byla poskytnuta odpovídající náhrada v plnohodnotném neduplicitním vlastnictví k jiným pozemkům nebo finanční náhrada v penězích nemohou být v rozporu s ustanovením čl. 11 Listiny. Úprava byla vedena snahou najít optimální řešení léta neřešeného problému, když při hledání prostředků byla preferována snaha zachovat především práva nabytá v dobré víře, snaha, aby se každému, kdo vložil kdysi pozemky do scelovacího řízení, dostalo pokud možno odpovídající náhrady a aby dovršení nedokončeného scelení vedlo k obnovení jistoty vlastníků v dotčených územích.