Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 13. března 2008 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, nebo jeho jednotlivých ustanovení, a na zrušení jednotlivých ustanovení některých dalších zákonů

vyhlášené znění

I.
  1. 10. Podle navrhovatelů vyvolává zásadní pochybnosti úprava postavení Archivu bezpečnostních složek. Novelizací zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, provedenou částí třetí (§ 24) zákona, bylo také změněno znění § 42 odst. 2 zákona č. 499/2004 Sb., a to tak, že Archiv bezpečnostních složek byl zařazen do soustavy archivů jako další z veřejných archivů [§ 42 odst. 2 písm. b) uvedeného zákona]. Postavení a působnost Archivu jsou tedy upraveny jednak obecným zákonem o archivnictví a spisové službě, jednak zvláštními ustanoveními zákona č. 181/2007 Sb. (zejména § 12 až 17). Z této úpravy vyplývají některé závažné organizační a procesní nejasnosti. Podle § 12 odst. 2 zákona je Archiv správním úřadem (čl. 79 odst. 1 Ústavy), tedy orgánem moci výkonné, není však „přímo řízen“ Ministerstvem vnitra (jako Národní archiv a státní oblastní archivy), nýbrž Ústavem, který však na rozdíl od Ministerstva vnitra nemá postavení správního úřadu, a je označen pouze jako „organizační složka státu“. Není tedy orgánem moci výkonné. Přitom Archiv mimo jiné „kontroluje výkon spisové služby u Ústavu“ [§ 13 odst. 1 písm. c) zákona], tedy u organizační složky státu, jíž je „přímo řízen“, tedy jíž je podřízen. Tato působnost Archivu je nyní výslovně uvedena i v ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) zákona č. 499/2004 Sb. Podle návětí § 71 odst. 1 tohoto zákona se kontrola vykonává podle „zvláštního právního předpisu“, který je v poznámce č. 27 pod čarou identifikován jako zákon ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ačkoli podle ustanovení § 3 odst. 2 tohoto zákona se za státní kontrolu podle zákona ČNR č. 552/1991 Sb. nepovažuje kontrola vykonávaná v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Podle navrhovatelů tak vzniká absurdní situace, že podřízený správní úřad kontroluje činnost nadřízené organizační složky státu a uplatňuje vůči ní pravomoci podle uvedeného zákona (včetně rozhodování o případných námitkách Ústavu proti protokolu o kontrole a rozhodování o pořádkové pokutě fyzickým osobám, které způsobily, že Ústav jako kontrolovaná osoba porušil povinnosti podle § 14 uvedeného zákona). Ačkoliv Archiv je podřízen Ústavu, kontrolu dodržování povinností na úseku archivnictví a výkonu spisové služby u něj vykonává Ministerstvo vnitra [§ 71 odst. 1 písm. a) bod 2 zákona č. 499/2004 Sb., ve znění zákona č. 181/2007 Sb.]. Dále navrhovatelé poukazují na to, že podle obecného zákona o archivnictví a spisové službě platí, že nahlížení do archiválií a pořízení výpisu, opisu nebo kopie archiválií lze odmítnout postupem, pro který neplatí správní řád; o nesouhlasném podání badatele pak rozhodne v řízení podle správního řádu příslušný správní úřad na úseku archivnictví a výkonu spisové služby (§ 38 odst. 2, § 40 odst. 3 zákona č. 499/2004 Sb.). Při odepření z důvodu uvedených v § 15 zákona č. 181/2007 Sb. však „o odvolání proti rozhodnutí o odepření rozhoduje ředitel Archivu“, když rozhodnutí o odepření zřejmě učinil vedoucí zaměstnanec Archivu, aniž by zákon stanovil, zda se v takovém případě rozhoduje v prvním i ve druhém stupni podle správního řádu (rozsah použití správního řádu pro věci upravené uvedeným zákonem ostatně zákon vůbec nestanoví).
  2. 11. Ustanovení § 17 zákona, kterým se stanoví, že dnem 1. ledna 2030 se Archiv (bezpečnostních složek) stává součástí Národního archivu, je vytýkána malá normativní určitost. Z § 17 zákona je třeba vyvozovat, že dnem 1. ledna 2030 Archiv bezpečnostních složek jakožto správní úřad zanikne a organizačně se „rozpustí“ v Národním archivu jakožto správním úřadu (bude s ním tedy sloučen). Pokud zákonodárce autoritativně stanovil, že dnem 1. ledna 2030 se Archiv bezpečnostních složek stává součástí Národního archivu, musí současně stanovit úpravu důsledků z toho plynoucích (změna v působnostech Ústavu i Národního archivu, změna v právních poměrech zaměstnanců Archivu atd.). To však zákonodárce neučinil, takže ustanoveni § 17 zákona je neúplné a neurčité, s nepředvídatelnými právními důsledky.
  3. 12. Navrhovatelé považují za nesrozumitelné a zčásti neuskutečnitelné ustanovení § 21 odst. 1 zákona, podle kterého výkon práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnanců České republiky, zařazených k výkonu práce v Ministerstvu vnitra, Ministerstvu obrany včetně Vojenského zpravodajství, Ministerstvu spravedlnosti, Bezpečnostní informační službě, Úřadu pro zahraniční styky a informace a Policii České republiky - Úřadu dokumentace a vyšetřování zločinů komunismu, přechází k prvnímu dni sedmého kalendářního měsíce následujícího po dni vyhlášení tohoto zákona na Archiv, pokud tito zaměstnanci vykonávají činnosti, které ode dne účinnosti tohoto zákona vykonává Archiv, a pokud splňují podmínky podle § 18 zákona. Poukazují zejména na to, že příslušníci uvedených bezpečnostních sborů nejsou v pracovněprávních vztazích, ale jsou ve veřejnoprávním služebním poměru k České republice, takže uvedené ustanovení se na ně nemůže vztahovat. Kromě toho považují nucený přechod práv a povinností zaměstnanců České republiky z pracovněprávního vztahu za rozporný s ustanovením čl. 26 odst. 1 Listiny, podle kterého má každý právo na svobodnou volbu povolání. V této souvislosti upozorňují na řadu odlišností proti běžné delimitaci správních orgánů, zejména pak na skutečnost, že podmínkou přechodu je spolehlivost a bezúhonnost nově vymezená teprve v ustanovení § 18 tohoto zákona.
  4. 13. Navrhovatelé poukazují na to, že v podmínkách demokratického právního státu musí být zákon určitý, jasný, přehledný, srozumitelný, jednoznačný, nerozporný, jazykově a stylisticky bezvadný, jak na to poukázal Ústavní soud v řadě svých nálezů [např. nález vyhlášený pod č. 331/2005 Sb. (pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 23/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nález č. 137)], že je nutné, aby jednotlivé právní předpisy byly srozumitelné a aby z nich vyplývaly předvídatelné následky [např. nález č. 106, svazek 19 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu (pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 7/2000, vyhlášen pod č. 261/2000 Sb.)], že pouze zákon, jehož důsledky jsou jasně předvídatelné, splňuje podmínky kladené na fungování materiálně chápaného demokratického právního státu [např. nález č. 29, svazek 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu (pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.)], že z pojmu právního státu vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti a jasnosti [nález č. 73, svazek 18 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu (pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99, vyhlášen pod č. 167/2000 Sb.)]. Pokud se zákon dostává do rozporu s těmito zásadami, dostává se podle navrhovatelů minimálně do rozporu s principy demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
  5. 14. Na základě výše uvedené argumentace pak navrhovatelé navrhují
    1. 1) alternativně:
      1. a) Zrušit celý zákon č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, protože četná jeho ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem a jako celek odporuje požadavkům, které jsou na obsah zákonů v demokratickém právním státě kladeny.
      2. b) Pokud by Ústavní soud návrhu sub a) nevyhověl, zrušit tato ustanovení zákona č. 181/2007 Sb.:
        1. - slova „totalitních“ nebo „totalitní“ (v jejich různých tvarech) v názvu zákona, v nadpisu části první a v nadpisu hlavy druhé a v ustanoveních § 1, § 2 písm. b) a c), § 4 písm. a), b), c) a f), § 13 odst. 1 písm. d), § 13 odst. 2 písm. a);
        2. - slova „nacistické a komunistické zločiny“ v § 4 písm. e);
        3. - § 5 odst. 2;
        4. - § 7 odst. 6 větu poslední;
        5. - § 9 odst. 1 písm. a);
        6. - § 9 odst. 1 písm. h);
        7. - § 13 odst. 1 písm. c);
        8. - § 15 větu poslední;
        9. - § 17;
        10. - § 19 odst. 1 písm. a);
        11. - § 21 odst. 1.
    1. 2) Zrušit slova „totalitních“ nebo „totalitního“ (v jejich různých tvarech) v těchto ustanoveních dále uvedených zákonů;
      1. - v § 10 odst. 3 větě třetí zákona č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
      2. - v § 37 odst. 6, § 71 odst. 1 písm. d) a v příloze č. 2 bodě 1 písm. q) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
      3. - v § 1 písm. f), v nadpisu hlavy osmé a v § 27c až 27e zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
      4. - v § 3 odst. 1 písm. b) bodě 8 zákona České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
      5. - v § 5 písm. a) bodě 9 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
      6. - v § 5 odst. 1 písm. i) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;