IX.

Předchozí stránka

1. 79. Ústavní soud přezkoumal napadená ustanovení a zjistil, že jde-li o zmocnění k vydání nařízení vlády o výši odměn členů zastupitelstev, zákon nestanovil vládě žádné meze k vydání tohoto prováděcího právního předpisu. Napadená ustanovení obecního zřízení (§ 73 odst. 1 ve spojení s § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1), krajského zřízení (§ 48 odst. 1 ve spojení s § 98) a zákona o hlavním městě Praze (§ 54 odst. 1 ve spojení s § 87 odst. 4) pouze zmocňují vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení), který stanoví výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy [§ 73 odst. 1 písm. a) a § 134 odst. 3 písm. a) obecního zřízení, § 48 odst. 1 písm. a) krajského zřízení, § 54 odst. 1 písm. a) a § 87 odst. 4 písm. a) zákona o hlavním městě Praze] a maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy [§ 73 odst. 1 písm. b) a § 134 odst. 3 písm. b) obecního zřízení, § 48 odst. 1 písm. b) krajského zřízení, § 54 odst. 1 písm. b) a § 87 odst. 4 písm. b) zákona o hlavním městě Praze].
2. 80. V posuzovaných ustanoveních napadených zákonů Ústavní soud postrádá stanovení mezí zákonného zmocnění pro vydání nařízení vlády, tedy určitý základ, resp. jasná kritéria pro stanovení výše odměn zastupitelů (uvolněných i neuvolněných). Napadené zákony nestanoví ani mechanismus pro zvyšování (valorizaci) odměn členů zastupitelstev. Vedle toho, že vláda usnesením č. 627 (ze dne 11. 9. 2017) schválila nařízení vlády (podzákonný, prováděcí právní předpis) o výši odměn členů zastupitelstev (bod I), uložila ministru vnitra předložit vládě legislativní návrh na zvyšování odměn členů zastupitelstev vždy k 1. lednu kalendářního roku následujícího po 1. lednu 2018, pokud se statistický ukazatel o průměrné hrubé měsíční nominální mzdě na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství za předminulý kalendářní rok zvýší nejméně o 2,5 % (bod II. 3). Samotnou valorizaci odměn usnesení vlády v této (interní) části přímo neřeší, vymezuje toliko základní podmínku, kdy má ministr vnitra předložit vládě „legislativní“ návrh (zřejmě návrh nařízení vlády).
3. 81. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že vláda jako vrcholný orgán výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) řídí a kontroluje výkon státní správy a rozhoduje o zásadních otázkách celostátního významu, nepřísluší-li rozhodování o nich ministerstvům, jiným ústředním orgánům státní správy nebo jimi řízeným orgánům. Usnesení vlády zavazuje všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy (§ 21 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky), ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Obsahově lze většinu usnesení kvalifikovat jako interní (individuální) akt, kterým vláda jako vrcholný orgán výkonné moci ukládá úkoly jednotlivým členům vlády. Ústavní soud již dříve konstatoval, že usnesení vlády v této podobě představuje běžný, ústavně konformní prostředek, kterým vláda v rámci své pravomoci týkající se vnitřní úpravy chodu vládních záležitostí sjednocuje svou činnost a realizuje svou politickou vůli [srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 482/97 (U 37/10 SbNU 483) nebo sp. zn. Pl. ÚS 9/22 (dostupné na https://nalus.usoud.cz)].
4. 82. Ústavní soud akceptuje názor navrhovatelky, že Parlament se příliš širokými zmocněními na zákonné úrovni vzdal své pravomoci regulovat oblast odměňování členů zastupitelstev, když kromě kritéria počtu obyvatel nepřijal žádné zákonné meze, jimiž by se vláda při rozhodování o výši odměn měla řídit, včetně valorizačního mechanismu. Příliš široce stanovená, resp. prakticky neomezená možnost vlády rozhodovat o výši odměn členů zastupitelstev nerespektuje požadavek dělby moci na horizontální úrovni. Formulace zmocňujících ustanovení napadených zákonů bez vymezení konkrétních mezí pro přijetí podzákonné právní úpravy nevyhovuje požadavkům na odvozenou normotvorbu, což Ústavní soud ve své rozhodovací praxi považuje za důvod pro zrušení zmocňovacích ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem (srov. body 70-72 odůvodnění).
5. 83. Napadenou právní úpravu, která zmocňuje vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení vlády), považuje Ústavní soud za dvojznačnou a umožňující vládě dvojí přístup. Vzhledem k tomu, že v posuzovaných zákonech (obecním zřízení, krajském zřízení a zákoně o hlavním městě Praze) chybí mechanismus pro stanovení výše odměn členů zastupitelstev, jakož i pro jejich zvyšování (valorizaci), mohou být tyto odměny vládou stanoveny buď jako příliš nízké (neproporcionálně ve srovnání s ostatními veřejnými činiteli), anebo naopak jako příliš vysoké, což by mohlo vést k „devastaci“ rozpočtů územních samosprávných celků.
6. 84. Ústavní soud připomíná, že pravidla pro výpočet výše platu ústavních činitelů (např. poslanců, senátorů a členů vlády) jsou stanovena zákonem č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, popř. zákonem č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů. Pravidla pro výpočet platů jsou stanovena přímo těmito zákony a mohou být metodickým vodítkem pro zákonodárce při úpravě výše odměn členů zastupitelstev, resp. pro stanovení mezí k přijetí prováděcího právního předpisu v souladu s čl. 78 Ústavy.

Následující stránka