Nález Ústavního soudu ze dne 9. května 2023 sp. zn. Pl. ÚS 22/22 ve věci návrhu za zrušení některých ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů

IX. Přezkum napadených ustanovení IX.

1. 73. Podstatu napadených ustanovení představuje stanovení pravidel pro odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Základy právní úpravy této oblasti jsou obsaženy v obecním zřízení, krajském zřízení a v zákoně o hlavním městě Praze. Všechny uvedené zákony zmocňují vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení vlády), který v členění podle velikostních kategorií územních samosprávných celků stanoví výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstva za měsíc a maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva za měsíc (§ 73 odst. 1 ve spojení s § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1 obecního zřízení, § 48 odst. 1 ve spojení s § 98 krajského zřízení a § 54 odst. 1 ve spojení s § 87 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze). Vláda k provedení těchto zákonných zmocnění přijala nařízení vlády č. 318/2017 Sb., které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2018. Vláda nařízení vlády č. 318/2017 Sb. již třikrát změnila, a to nařízením vlády č. 202/2018 Sb. ze dne 4. 9. 2018 (nabylo účinnosti dne 1. 1. 2019), nařízením vlády č. 338/2019 Sb. ze dne 9. 12. 2019 (nabylo účinnosti dne 1. 1. 2020) a nařízením vlády č. 415/2022 Sb. ze dne 30. 11. 2022 (nabylo účinnosti dne 1. 1. 2023). Příslušné částky odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výše odměn neuvolněných členů zastupitelstev jsou stanoveny v tabulce, která tvoří přílohu k nařízení vlády. Účelem všech tří novelizací nařízení vlády č. 318/2017 Sb., včetně nařízení vlády č. 415/2022 Sb. přijatého až po podání nyní posuzovaného návrhu, byla pouze změna této přílohy.
2. 74. Ze zákona je odměna nároková jen pro uvolněného člena zastupitelstva územního samosprávného celku (§ 72 odst. 1 obecního zřízení, § 47 odst. 1 krajského zřízení a § 53 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze), přičemž jen členové zastupitelstva zvolení do funkcí, jež konkrétní zastupitelstvo určilo jako „uvolněné funkce“, jsou uvolněnými členy zastupitelstva. Neuvolněný člen zastupitelstva ze zákona nárok na odměnu nemá, stanovit ji je v pravomoci vyhrazené zastupitelstvu [§ 84 odst. 2 písm. n) obecního zřízení, § 35 odst. 2 písm. p) krajského zřízení a § 59 odst. 2 písm. u) zákona o hlavním městě Praze]; to neplatí jen v případě neuvolněného starosty, primátora a hejtmana – ti nárok na odměnu mají, a to v zákonem stanovené minimální výši 0,3násobku odměny, která by jim náležela, kdyby funkci vykonávali jako uvolnění (§ 72 odst. 4 obecního zřízení, § 47 odst. 4 krajského zřízení a § 53 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze).
3. 75. Odměny uvolněných členů zastupitelstev jsou nařízením vlády č. 318/2017 Sb. stanoveny pevně, konkrétní částkou. Napadená zákonná ustanovení stanoví pouze pravidlo pro stanovení odměny uvolněným členům zastupitelstev, kteří vykonávají funkci primátora statutárního města, hejtmana nebo primátora hlavního města Prahy (§ 73 odst. 3 obecního zřízení, § 48 odst. 3 krajského zřízení a § 54 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze). Pro neuvolněné členy zastupitelstev je nařízením vlády č. 318/2017 Sb. stanovena jen maximální možná, rozhodnutím zastupitelstva nepřekročitelná výše odměny. V průběhu funkčního období může zastupitelstvo územního samosprávného celku odměny svým neuvolněným členům (všem nebo jen některým) kdykoliv změnit – zvýšit, snížit nebo i odebrat. Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce nebo hlavního města Prahy, který je oprávněn k přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství, může zastupitelstvo zvýšit odměnu až o 2 000 Kč nad maximální výši odměny; totéž platí i pro neuvolněného člena zastupitelstva obce, který je pověřen řízením obecní policie (§ 74 odst. 1 obecního zřízení, popř. § 54 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze).
4. 76. Odměna poskytovaná členům zastupitelstev představuje tradiční měsíční odměnu namísto platu či mzdy za práci. Nedoplňují ji žádné příplatky, které jsou obvyklé u zaměstnanců (jako např. osobní příplatky, příplatky za vedení, za práci přesčas apod.). Za splnění mimořádných a zvláště významných úkolů ve prospěch územního samosprávného celku lze přiznat členovi zastupitelstva mimořádnou odměnu, jejíž souhrnná výše nesmí být vyšší než dvojnásobek nejvyšší odměny, která uvolněnému členovi zastupitelstva náležela za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc. V případě neuvolněného člena zastupitelstva nesmí být souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce vyšší než dvojnásobek maximální výše odměny, kterou za výkon jím zastávané funkce nebo v souhrnu za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc stanoví zákon a prováděcí právní předpis (§ 76 odst. 2 a 3 obecního zřízení, § 51 odst. 2 a 3 krajského zřízení a § 57 odst. 2 a 3 zákona o hlavním městě Praze).
5. 77. Napadená ustanovení – vedle poskytování odměn členům zastupitelstev – dále zakazují poskytnout členovi zastupitelstva v souvislosti s výkonem jeho funkce dar, a to ani po skončení výkonu funkce (§ 71 odst. 4 obecního zřízení, § 46 odst. 4 krajského zřízení a § 52 odst. 6 zákona o hlavním městě Praze).
6. 78. Z napadených ustanovení spadá do samostatné působnosti územních samosprávných celků (k tomu srov. zejména § 35 odst. 2 obecního zřízení, § 14 odst. 2 krajského zřízení, resp. § 16 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze) jejich pravomoc stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstev územních samosprávných celků, která je vyhrazena zastupitelstvu obce [§ 84 odst. 2 písm. n) obecního zřízení], zastupitelstvu kraje [§ 35 odst. 2 písm. p) krajského zřízení] nebo zastupitelstvu hlavního města Prahy [§ 59 odst. 2 písm. u) zákona o hlavním městě Praze]. Z uvedených zákonných ustanovení a contrario vyplývá, že zastupitelstvům územních samosprávných celků není vyhrazeno stanovit výši odměn jejich uvolněným členům, neboť tato odměna je ze zákona nároková (§ 72 odst. 1 obecního zřízení, § 47 odst. 1 krajského zřízení a § 53 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze). Výši odměn uvolněným členům zastupitelstev stanoví přímo vláda napadeným nařízením; jde tedy o působnost, která je zvláštními zákony svěřena vládě jako výkon státní správy.