Nález Ústavního soudu ze dne 14. května 2019 sp. zn. Pl. ÚS 45/17 ve věci návrhu na zrušení § 97 odst. 3 a 4 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, § 88a zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, § 68 odst. 2 a § 71 písm. a) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, a vyhlášky č. 357/2012 Sb., o uchovávání, předávání a likvidaci provozních a lokalizačních údajů

Odůvodnění

I. Vymezení věci I.

1. 1. Skupina 58 poslanců (dále též jen „skupina poslanců“ nebo „navrhovatelka“) se podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) návrhem ze dne 20. 12. 2017 domáhá u Ústavního soudu v řízení podle § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zrušení v záhlaví uvedených ustanovení.
2. 2. Návrh napadá některá ustanovení právní úpravy preventivního uchovávání provozních a lokalizačních údajů o elektronické komunikaci u poskytovatelů telekomunikačních služeb (dále též „data retention“) a možnosti jejich následného poskytnutí: a) orgánům činným v trestním řízení, b) Policii České Republiky (dále též jen „policie“) pro účely zahájeného pátrání po konkrétní hledané nebo pohřešované osobě, zjištění totožnosti osoby neznámé totožnosti nebo totožnosti nalezené mrtvoly či předcházení nebo odhalování konkrétních hrozeb v oblasti terorismu, c) Bezpečnostní informační službě, d) Vojenskému zpravodajství, e) České národní bance pro účely dohledu nad kapitálovým trhem.
3. 3. Napadená právní úprava sleduje, jak vyplývá i z příslušných důvodových zpráv, různé cíle, které jsou odvoditelné také z výčtu orgánů oprávněných s uchovanými údaji nakládat. Jde o bezpečnost a obranu státu, ochranu osob i majetku před trestnou činností, pátrání po osobách hledaných, pohřešovaných či ztracených a o dohled nad kapitálovým trhem. Původní právní úprava zakládající povinnost uchovávat provozní a lokalizační údaje byla v roce 2005 přijata v reakci na zvyšující se rizika v oblasti bezpečnosti související s narůstajícím využitím elektronických komunikačních systémů, kterým bylo nezbytné přizpůsobit pravomoci orgánů příslušných k plnění úkolů pro zajištění bezpečnosti a obrany České republiky, a představovala implementaci směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/24/ES ze dne 15. března 2006 o uchovávání údajů vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejně dostupných služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí a o změně směrnice 2002/58/ES (dále jen „směrnice o data retention“) - z rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie (dále též jen „SDEU“) dnes již neplatné (viz dále).
4. 4. Pro naplnění uvedených cílů nařizuje napadená právní úprava povinným subjektům (poskytovatelé služeb elektronické komunikace, dále též jen „operátoři“) uchovávat o všech klientech, uživatelích telekomunikačních služeb, „balíky dat“ po dobu šesti měsíců zpětně. Například u telefonních hovorů či SMS a MMS zpráv (včetně neúspěšných pokusů o spojení) provozovatel uchovává údaje o telefonních číslech volajícího i volaného, datu a času zahájení i ukončení komunikace, poloze i pohybu uživatele dané služby. V případě využití internetových služeb a e-mailové komunikace jsou dále operátoři povinni shromažďovat zejména uživatelské účty, identifikátor počítače i vyhledaného serveru (IP adresa, číslo portu), údaje o e-mailové adrese účastníků komunikace a protokolu elektronické pošty.
5. 5. Zjednodušeně řečeno, na základě napadené právní úpravy operátoři uchovávají informace o každém telefonickém spojení, textové zprávě, internetovém připojení či e-mailové korespondenci, tj. podrobná data o veškeré komunikaci, lokalizaci účastníků komunikace a poskytnutých internetových službách. Některé z těchto údajů uchovávají operátoři pro vlastní potřeby (vyúčtování služeb, reklamace, marketing) i bez povinnosti stanovené napadeným zákonem.

II. Argumentace navrhovatelky II.

1. 6. Skupina poslanců navrhuje napadenou právní úpravu zrušit, jelikož neústavně zasahuje do Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“) zaručeného práva na soukromí podle čl. 7 odst. 1 Listiny, na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny, práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě podle čl. 10 odst. 3 Listiny a práva na zachování tajemství zpráv podávaných telefonem nebo jiným podobným zařízením podle čl. 13 Listiny. Navrhovatelka dále namítá rozpor napadené úpravy s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
2. 7. Navrhovatelka svou argumentaci uvozuje odkazem na prejudikaturu Ústavního soudu a Soudního dvora Evropské unie, která se již problematikou data retention zabývala [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.); nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/11 ze dne 20. 12. 2011 (N 217/63 SbNU 483; 43/2012 Sb.); rozsudky Soudního dvora Evropské unie ze dne 8. 4. 2014 ve spojených věcech C-293/12 a C-594/12 (Digital Rights Ireland Ltd) a ze dne 21. 12. 2016 ve spojených věcech C-203/15 a C-698/15 (Tele2 Sverige AB)].
3. 8. V návrhu je předně namítáno, že napadená právní úprava je neproporcionální ve vztahu k ústavně zaručenému právu na ochranu soukromí, neboť nešetří jeho podstatu a smysl podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Podle přesvědčení navrhovatelky je protiústavní již samotné sledování, shromažďování a uchovávání provozních a lokalizačních údajů, jelikož je plošné a nevýběrové. Navrhovatelka uvádí, že opatření vytváří oprávněný pocit, že jsou všichni pod konstantním dohledem, a neumožňuje žádné rozlišení. V dnešní době vzniká podstatně více údajů, než tomu bylo v roce 2011, kdy naposledy o věci Ústavní soud rozhodoval, neboť se rozšířilo užívání datových služeb v mobilních („chytrých“) telefonech, což umožňuje získat detailní přehled nejen o sociálních vazbách a návycích jednotlivce, ale také o jeho pohybu. Za nadále neúnosnou považuje navrhovatelka skutečnost, že uchovávání provozních a lokalizačních údajů se vztahuje rovněž na osoby s povinností mlčenlivosti - profesního tajemství (advokáti, lékaři, poradci). Plošné uchovávání citlivých údajů s sebou nese riziko jejich zneužití - v zahraničí byly zneužity údaje o žurnalistech (Polsko) nebo podle nich byli určeni účastníci protivládní demonstrace (Bělorusko).
4. 9. Dále ve vztahu k jednotlivým napadeným ustanovením navrhovatelka namítá, že vymezení účelů, pro které je možné provozní a lokalizační údaje podle vnitrostátního práva uchovávat, je neúměrně široké a ve svém důsledku porušující čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES ze dne 12. 7. 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (Směrnice o soukromí a elektronických komunikacích), v účinném znění (dále též jen „e-privacy směrnice“), neboť omezit soukromí jednotlivce lze v tomto ohledu pouze za účelem zajištění veřejné bezpečnosti, obrany státu a pro prevenci, vyšetřování, odhalování a stíhání trestných činů. Možnost použití provozních a lokalizačních údajů policií při pátrání po pohřešované či hledané osobě už ze své podstaty nemůže odůvodnit výjimky z ochrany soukromí, stejně jako dohled České národní banky nad kapitálovým trhem. Navrhovatelka je přesvědčena, že oprávnění podle ustanovení § 97 odst. 3 písm. b) a písm. e) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „ZEK“) ve spojení s § 68 odst. 2 a § 71 písm. a) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, (dále jen „zákon o policii“ nebo „ZPol“) nejsou v souladu s legitimními cíli, které taxativně vymezuje citovaná směrnice.
5. 10. V užším smyslu, co do možnosti poskytovat provozní a lokalizační údaje orgánům činným v trestním řízení podle § 97 odst. 3 písm. a) ZEK ve spojení s § 88a zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „trestní řád“), není podle navrhovatelky opatření způsobilé naplnit legitimní cíl - snížení trestné činnosti a zvýšení její objasněnosti. Z dostupných policejních statistik kriminality za období 2011-2013 podle navrhovatelky vyplývá, že možnost použití provozních a lokalizačních údajů nemá vliv ani na četnost trestné činnosti, ani na její objasněnost - u závažné kriminality jsou statistické závěry totožné, což mají dokládat i zahraniční studie; orgány činné v trestním řízení jsou schopné zajistit potřebné důkazy i jinak. Dále navrhovatelka poukazuje na skutečnost, že sledování provozních a lokalizačních údajů je možné jednoduše obejít pomocí různých nástrojů, např. použitím anonymní předplacené telefonní SIM karty, čehož si jsou dobře vědomi především právě pachatelé závažné trestné činnosti. Výsledkem je pak sledování komunikace celé společnosti, která se trestné činnosti nedopouští, na ochranu před pachateli, kteří dobře vědí, jak se sledování technicky vyhnout - opatření je tak v rámci testu proporcionality nevhodné k naplnění legitimního cíle. Navíc je zřejmé, že předmětná data jsou nadužívána, protože nejsou vyžadována jen k objasnění zvlášť závažného zločinu, ale často slouží jako důkaz v běžných trestních řízeních.
6. 11. Ve vztahu k § 97 odst. 3 písm. b) ZEK ve spojení s § 68 odst. 2 a § 71 písm. a) ZPol nerespektuje napadená zákonná úprava podle navrhovatelky závěry kasačního nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (zejm. bod 36), podle něhož poskytnutí provozních a lokalizačních údajů musí předcházet rozhodnutí nezávislého soudu, což nyní zákon nevyžaduje. Policie má v některých případech přístup k provozním a lokalizačním údajům, aniž by jej povolil soud, a nemá povinnost o použití údajů ani následně informovat jejich subjekt (jako v případě odposlechů), takže dotčená osoba se o zásahu do svých ústavních práv ani nedozví.

III. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení III.

1. 12. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 41 poslanců. Podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., může podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 25 poslanců. Návrh v této věci podala skupina 58 poslanců a v souladu s § 64 odst. 5 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatelka splňuje.
2. 13. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti a je přípustný ve smyslu ustanovení § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.; současně neexistuje žádný důvod pro zastavení řízení podle ustanovení § 67 téhož zákona.