Nález Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2009 ve znění opravného usnesení ze dne 27. května 2009 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění)

IV. Vlastní přezkum IV.

1. 17. Ústavní soud rozvážil o návrhu a z níže uvedených závěrů dospěl k závěru, že ke zrušení napadených ustanovení zákona o vyvlastnění nejsou důvody.
2. 18. Nejprve je třeba připomenout, že Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti [čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“)]. V řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů vystupuje v pozici tzv. negativního zákonodárce a jeho úkolem je posoudit ústavnost napadených právních předpisů či jejich vymezených částí, eventuálně posoudit, zda je možno napadené předpisy interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem. Ústavní soud při tom není – a to je pro posuzovaný případ zvlášť podstatné – oprávněn posuzovat vhodnost či účelnost právní normy, neboť tato kompetence přísluší vždy jen zákonodárci. Ústavní soud je toho názoru, že v daném případě nejde o případ rozporu napadených právních norem s ústavním pořádkem, nýbrž jde o konfrontaci dikce zákona, resp. zákonodárcem zvolené varianty soudní kontroly činnosti veřejné správy na daném úseku, a představ právní praxe (či její části), jak by měla tato právní úprava vypadat, aby co nejlépe odpovídala názorům právní nauky.
3. A)
   1. 19. Postupuje-li Ústavní soud po jednotlivých námitkách navrhovatele, nejprve se musí vypořádat s namítaným rozporem s dosavadní judikaturou vlastní, judikaturou Nejvyššího správního soudu a zvláštního senátu zřízeného zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.
   2. 20. Nutno předeslat, že odpověď na danou otázku, totiž která ze soudních větví má provádět přezkum příslušných aktů, nebyla od samého počátku jednoznačná, a povaha rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva se stala častým předmětem rozhodování soudů. Nejvyšší správní soud se k věci vyjádřil opakovaně v souvislosti se zřízením věcného břemene podle § 91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, a podle § 17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva zasahuje do soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického). Jako rozhodnutí v soukromoprávní věci proto podle původní judikatury Nejvyššího správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
   3. 21. Tento názor byl později překonán právě rozhodnutími, na která poukazuje navrhovatel – rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004 č. j. 4 As 47/2003-50 a z něho vycházejícím následným rozhodnutím zvláštního senátu zřízeného zákonem č. 131/2002 Sb. č. j. Konf 81/2004-12 ze dne 5. 5. 2005. Rozhodnutí jsou vystavěna na úvaze, že sice rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene, nepochybně zasahuje do vlastnického práva, ovšem je vždy třeba zkoumat povahu takového zásahu, neboť k omezení či k zániku vlastnického práva může dojít jak na základě soukromoprávního titulu, tak titulu veřejnoprávního. Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Povaha právního titulu je určující pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci. Za kritérium pro posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru výroku o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene zvolil Nejvyšší správní soud metodu právního regulování vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je zpravidla metodou rovnosti, veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální. Rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva patří do druhé kategorie, neboť o nuceném omezení vlastnického práva se rozhoduje bez ohledu na vůli povinného.
   4. 22. Na tyto závěry navázal (a v odůvodnění na ně také odkázal) Ústavní soud v navrhovatelem uváděném usnesení sp. zn. Pl. ÚS 14/06 ze dne 7. 12. 2006 (U 13/43 SbNU 645)*). Taktéž uvedl, že pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv právní povaha vlastnického práva samotného. V konkrétní posuzované věci proto dovodil, že přezkum správního rozhodnutí o zřízení věcného břemene, vydaného podle § 17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, náleží do věcné příslušnosti správních soudů, nikoliv soudů obecných.
   5. 23. Tyto právní výklady a závěry se ovšem týkají právní úpravy z doby před přijetím zákona o vyvlastnění. V té době byla problematika vyvlastňování a omezování vlastnického práva k nemovitostem rozptýlena do vícero právních norem, s těžištěm v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Žádná z procesních otázek soudního přezkumu vyvlastňovacích předpisů nebyla zvlášť upravena, postupovalo se tedy zcela podle obecných pravidel soudního přezkumu správních rozhodnutí. Určení pravomoci k rozhodnutí o meritu věci bylo při dualismu soudního přezkumu aktů veřejné správy věcí výkladu k tomu kompetentních soudních institucí – především Nejvyššího správního soudu a zvláštního senátu zřizovaného podle zákona č. 131/2002 Sb.
   6. 24. Přijetím zákona o vyvlastnění se právní stav výchozí pro soudní přezkum podle něho vydaných rozhodnutí zásadně změnil. Pravomoc projednávat a rozhodovat tyto věci byla svěřena soudům konajícím občanské soudní řízení. Dosavadní výklad svěřující řízení ve věcech vyvlastnění správním soudům byl nadále neudržitelný. Logickou reakcí pak bylo rozhodnutí zvláštního senátu zřizovaného podle zákona č. 131/2002 Sb., který usnesením ze dne 8. 6. 2007 č. j. Konf 4/2007-6, publikovaným pod č. 1312/2007 Sb. NSS, určil jako příslušný k vydání rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu o zřízení věcného břemene soud v občanském soudním řízení; stejně rozhodl i později v obdobných věcech sp. zn. Konf 34/2007, sp. zn. Konf 4/2008 a sp. zn. Konf 14/2008. Konstatoval k tomu, že dne 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon o vyvlastnění, který upravil hmotněprávní i procesní otázky odnětí či omezení vlastnického práva včetně pravidel pro projednávání vyvlastnění v řízení před soudem. Projednání a rozhodnutí věci vyvlastnění bylo výslovně svěřeno soudům v občanském soudním řízení postupujícím podle části páté občanského soudního řádu. Tato pravomoc je založena bez ohledu na to, že sám vyvlastňovací akt byl vydán před datem účinnosti zákona.
   7. 25. Ústavní soud k tomu uvádí, že zvláštní senát postupoval ústavně konformním způsobem, když rozhodování o příslušných kompetenčních konfliktech uzpůsobil nové právní úpravě. Takový postup totiž odpovídá principu dělby, neboť platí, že soudy poskytují ochranu právům způsobem, který stanoví zákon (čl. 90 Ústavy). Odrazem relace moci zákonodárné a moci soudní a jejich vzájemného vyvažování je pak též imperativ, podle něhož je soudce při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Jinými slovy, pro soud je určující znění zákona, nikoliv názor nauky či praxe na charakter expropriačního aktu. Kritériem přezkumu zákona Ústavním soudem je pak jeho soulad s Ústavou, nikoliv to, zda odpovídá stanovisku doktríny. To, že se zákonodárce odchýlí při tvorbě úpravy některého právního institutu od toho, jak na něj již ustáleně pohlíží právní praxe, nezakládá bez dalšího rozpor takové úpravy s ústavním pořádkem. Jiný výklad by odporoval postavení a poslání soudní moci a nepřípustně by ovlivnil rovnováhu vztahů mezi zákonodárnou mocí a justicí.
   8. 26. K namítanému rozporu nové právní úpravy s názory vyslovenými dříve vysokými soudními instancemi lze jako doplňující argument uvést, že Ústavní soud nepovažuje za protiústavní ani změnu rozhodovací praxe při nezměněné právní úpravě. Vyslovil se (např. nález sp. zn. IV. ÚS 613/06, http://nalus.usoud.cz/), že judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna. Vzhledem k nutnosti zachovat princip předvídatelnosti soudního rozhodování, a to zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i ke sjednocování judikatury nižších soudů, platná právní úprava předepisuje zvláštní a závazná pravidla přijímání rozhodnutí v situacích, kdy jimi má být jejich dosavadní judikatura překonána. Tím spíše pak dle Ústavního soudu nelze označit za zakonzervovanou úpravu procesních postupů.

1. B)
   1. 27. K namítanému rozporu s ústavním principem dělby moci ve státě, resp. principem dělby soukromoprávních a veřejnoprávních vztahů a jejich soudní ochrany:
   2. 28. Hodnocení této námitky již Ústavní soud výše naznačil. Podle čl. 2 odst. 1 Ústavy je zdrojem veškeré státní moci lid a vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o tom, jak ten který institut konkrétně upraví. Není tedy ve svých úvahách vázán stanoviskem aplikační praxe. Rozhodne-li se změnit nějaké pravidlo, byť je v povědomí právní veřejnosti zažito, nese za takové rozhodnutí leda politickou odpovědnost. Navrhovatel si musí uvědomit, že justice je realizátorem jednotné, normativně vyjádřené státní vůle. Jinak, než vahou svých odborných argumentů, na podobu zákona působit nemůže. A nemůže tak činit ani Ústavní soud, který je pouze negativním zákonodárcem, a to jen v souvislosti s kontrolou ústavnosti zákona, nikoliv též jeho „doktrinární čistoty“. V posuzované věci nejde o případ opomenutí zákonodárce způsobujícího porušení základních práv, nýbrž o vyjádření jeho vůle upravit určitým způsobem soudní kontrolu vyvlastňovacího řízení.
   3. 29. Námitku navrhovatele, že napadená právní úprava odporuje principu dělby veřejnoprávních a soukromoprávních vztahů a jejich soudní ochrany, lze komentovat pouze potud, že zcela postrádá ústavněprávní rozměr. Podle názoru Ústavního soudu v současné době není soukromé a veřejné právo odděleno „čínskou zdí“. Právní řád České republiky je sice založen na dualismu veřejného a soukromého práva. Toto rozlišování na dvě velké oblasti práva vycházející z klasického římského práva nelze však pojímat dogmaticky. Náhled na znaky charakteristické pro tu kterou oblast se mohou měnit a mění, což ostatně dokládá i výše nastíněný vývoj hodnocení povahy rozhodnutí o vyvlastnění či nuceném omezení vlastnického práva. Každopádně Ústavní soud není tím, kdo by mohl do převádění právních institutů z jedné oblasti do druhé svou derogační pravomocí zasahovat.
   4. 30. Rozdělením vztahů na veřejnoprávní a soukromoprávní ve vazbě na následný soudní přezkum se Ústavní soud zabýval v rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 349/03 ze dne 26. 2. 2004 (U 8/32 SbNU 501). Věc se týkala rozhodování o výmazu ochranné známky a Ústavní soud v reakci na spor o ráz známkové agendy mimo jiné konstatoval: „Ústavní soud by překračoval svoji kompetenci, pokud by si osvojoval rozhodovat o rozdělení agendy správního soudnictví podle veřejnoprávní a soukromoprávní povahy vztahů, které jsou předmětem sporů. Je věcí obecné justice nalézat hranici mezi množinou veřejnoprávních a soukromoprávních vztahů. Ta může být nezřetelná. ... Ústavní soud jako justiční orgán povolaný k ochraně zvláštní kategorie základních práv až po selhání jiných administrativních a justičních orgánů necítí potřebu řešit uvedený právně-teoretický spor. Rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitost práva jednoduchého, nikoli základních lidských práv, ať už hmotných (právo na majetek podle čl. 11, právo k výsledkům tvůrčí duševní činnosti podle čl. 34 či další práva), nebo procesních (právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 a dalších Listiny).“.
   5. 31. Navíc nelze pominout, že ústavní parametry musí vykazovat soudnictví jako takové. Z pohledu garancí základních práv účastníků vyvlastňovacích řízení, o která jde podle Ústavního soudu především, je lhostejné, zda soudní ochrana bude probíhat v režimu soudního řádu správního či občanského soudního řádu. Nakonec tato jejich základní práva mohou být stejně dobře ochráněna nebo opomíjena jednou i druhou větví současného českého správního soudnictví.

1. C)
   1. 32. K přesvědčení navrhovatele o rozporu napadené úpravy s obsahem čl. 36 odst. 2 Listiny:
   2. 33. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Navrhovatelem předkládaný odstavec druhý téhož článku dává každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, možnost obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z přezkumné pravomoci soudu však nesmí být vyloučena rozhodnutí týkající se základních práv a svobod, jejichž ochrana je zakotvena v ústavním pořádku České republiky. Podle odstavce čtvrtého daného článku jsou podmínky a podrobnosti přezkumu upraveny zákonem. Zákonem, který v posuzovaném případě otázku pravomoci provádět přezkum vydaného správního rozhodnutí řeší, je zákon o vyvlastnění. Požadavek Listiny na formu pravidla je tedy naplněn a v tomto směru je možno hovořit o zlepšení oproti stavu před přijetím zákona o vyvlastnění; jednoznačné určení pravomoci soudu k provedení řízení zvyšuje právní jistotu jeho účastníků.
   3. 34. Jak již bylo řečeno, Listinou garantované právo na soudní ochranu Ústavní soud vykládá materiálně, tedy v tom smyslu, že záleží na faktickém naplnění jeho obsahu, a je vedlejší, zda reálně je ochrana poskytována soudy na úseku soudnictví občanskoprávního či správního. Jde o to, aby dobrodiní soudního přezkumu bylo zachováno. Úkolem Ústavního soudu je tedy dohlédnout, aby se účastníku (zásadně) dostalo vůči aktu veřejné moci soudní ochrany, ale zda to bude v soustavě soudů rozhodujících v občanském soudním řízení či soudy ve správním soudnictví, je pro něj nerozhodné, neboť rozhraničení veřejného a soukromého práva není záležitostí základních lidských práv a svobod (obdobně srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/08 či usnesení sp. zn. I. ÚS 59/04, II. ÚS 6/04 či IV. ÚS 150/04, http://nalus.usoud.cz/).
   4. 35. Soudní přezkum expropriačních aktů je garantován a upraven – byť jinak, než by podle navrhovatele a (přinejmenším) části odborné veřejnosti bylo ideální. O porušení čl. 36 odst. 2 Listiny, který nestanoví žádné bližší podrobnosti v tom směru, jaký má být procesní režim přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy, tak nemůže být řeč.

1. D)
   1. 36. K námitce rozporu s právy podle čl. 38 Listiny:
   2. 37. Podle odstavce 1 uvedeného ustanovení Listiny nesmí být nikdo odňat svému zákonnému soudci, přičemž příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Odstavec 2 ustanovení zaručuje každému právo na to, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.
   3. 38. Ústavní imperativ, podle něhož nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci, je ochranou proti manipulaci s obsazením jednajícího soudu. Má zabránit nahodilému či dokonce účelovému pověřování rozhodováním v určité konkrétní věci ad hoc určenému soudu, resp. soudci či senátu, kterým by jinak takové rozhodování nenáleželo. Prakticky jde o to, aby byla došlá agenda přidělována dle předem daných obecných pravidel. Zákonným soudcem může být jedině soudce zákonného soudu, tedy soudu, který má pravomoc danou věc projednávat a který je soudem příslušným (věcně, místně, funkčně).
   4. 39. Pokud pravomoc přezkoumávat akty podle zákona o vyvlastnění pro soudy konající občanskoprávní řízení stanovil zákon, tedy obecný právní předpis, je pojmově vyloučeno, aby tím bylo porušeno právo na zákonného soudce; pravidlo se uplatní bez vztahu ke konkrétnímu účastníku a (nebo) konkrétní věci. Podstatné je (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/02 ze dne 11. 3. 2003 (N 33/29 SbNU 279; 101/2003 Sb.)*), aby zákon pravomoc a příslušnost vymezil pro všechny typově shodné případy stejně. V posuzovaném případě opak Ústavní soud nezjistil a nakonec ani nebyl namítán.
   5. 40. Uvažovat o důvodnosti návrhu nemohl Ústavní soud ani pro argument, že je porušeno právo na projednání věci bez zbytečných průtahů, neboť novým určením pravomoci se ztratila doba účastníky již odčekaná ve správním soudnictví. Zde sice Ústavní soud dává navrhovateli za pravdu, že k průtahům znamenajícím zásah do označeného práva účastníka může dojít. Tyto případy bude nicméně nutno posuzovat individuálně. Ani pozitivní závěr o průtazích v jednotlivých řízeních ale nemůže vést k derogaci napadené právní úpravy, řešením může být leda nástup odpovědnosti státu za postup při vyřizování jeho agendy. Navíc má tento argument navrhovatele krátkodobý dopad, neboť takovéto průtahy se mohou týkat jen řízení zahájených a neskončených před účinností zákona o vyvlastnění.

1. E)
   1. 41. K tvrzenému rozporu se zákazem retroaktivity:
   2. 42. Právní věda rozeznává retroaktivitu pravou a retroaktivitu nepravou. Pravá retroaktivita zahrnuje případy, kdy právní norma reglementuje i vznik právního vztahu a nároky z něho vzešlé před její účinností. Nepravá retroaktivita spočívá v tom, že právní vztahy hmotného i procesního práva, které vznikly za platnosti práva starého, se spravují zásadně tímto právem, a to až do doby účinnosti práva nového; po jeho účinnosti se však řídí právem novým. Ve vztahu k procesním normám lze obecně konstatovat, že by bylo protiústavní, pokud by návrh (žaloba), podaný podle dříve platného práva a současně podle tohoto práva přípustný, byl v důsledku změny právní úpravy později odmítnut soudem jako nepřípustný. Takový postup by znamenal, že jednání podle původní úpravy právně relevantní by se na základě působení právní úpravy nové (přesněji řečeno, na základě nové právní situace) stalo právně irelevantním (obdobně viz usnesení sp. zn. I. ÚS 526/03 či I. ÚS 673/03, http://nalus.usoud.cz/). To ovšem není nyní zkoumaný případ, kdy je soudní kontrola zachována, jen je převedena na „jinou kolej“.
   3. 43. V posuzované věci je vůbec otázkou, zda lze o zpětné působnosti napadených ustanovení hovořit. S výslovnou právní úpravou soudního přezkumu ve věcech vyvlastnění, resp. určení soudu, který má pravomoc řízení provést, přišel zákonodárce v situaci, kdy tuto otázku řešila pouze judikatura. Nejde tedy o to, že by nové normativní pravidlo měnilo či nahrazovalo právní úpravu stávající, ale jde vlastně pouze o změnu rozhodovací praxe, kdy ta nová má již výslovnou oporu v zákoně.
   4. 44. Každopádně je třeba brát v úvahu, že jde o problém procesního práva, kde se stejným způsobem (tedy tak, že po nabytí účinnosti nové procesní úpravy se v řízení nadále postupuje podle ní, s tím, že procesní účinky úkonů dříve učiněných zůstávají zachovány) postupuje vždy, nestanoví-li přechodná ustanovení něco jiného. Taktéž v posuzovaném případě zůstávají procesní účinky učiněných úkonů zachovány, účastníci tedy nabytím účinnosti zákona o vyvlastnění nebyli o možnost soudního přezkumu připraveni, jen jsou postupem podle ustanovení § 46 odst. 2 soudního řádu správního poučováni o možnosti podat žalobu věcně příslušnému soudu. Jinými slovy, právo na přezkum správních rozhodnutí ani jiné další procesní právo není účastníkům řízení před správními orgány v důsledku nové úpravy odnímáno či zúženo, nedostávají se tedy horšího postavení oproti momentu, kdy podali původní žalobu (obdobně viz usnesení sp. zn. III. ÚS 151/04 či sp. zn. IV. ÚS 293/06, http://nalus.usoud.cz/). Shodně jako v případě nyní zkoumaném postupoval zákonodárce i při přijetí soudního řádu správního (§ 129 odst. 2); úprava nevyvolala žádné pochybnosti stran své ústavnosti. Ostatně Ústavní soud případy, kdy bylo toto přechodné ustanovení aplikováno, již řešil (byť nebyl konfrontován s námitkou zcela totožnou s tou nyní posuzovanou), aniž by přitom považoval za potřebné se časovou působností blíže zabývat [např. nález sp. zn. I. ÚS 117/05 ze dne 5. 10. 2005 (N 190/39 SbNU 27) či usnesení sp. zn. I. ÚS 59/04, http://nalus.usoud.cz/].

V. V.

1. 45. V řízení o abstraktní kontrole norem neplatí zásada projednací, a Ústavní soud tedy není vázán odůvodněním návrhu, ale je naopak povinen zkoumat napadené ustanovení i z hlediska souladu s jinými ústavněprávními předpisy, než pro které je napadají navrhovatelé. Porušení žádných jiných pravidel ovšem neshledal.
2. 46. Vyložené důvody vedly Ústavní soud k závěru, že posuzovaný návrh je třeba podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnout.
3. 47. Od ústního jednání bylo podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upuštěno, neboť od něj nebylo možné očekávat další objasnění věci a všichni účastníci s tímto postupem souhlasili.