NÁLEZ Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/23 ve věci návrhu na vyslovení neústavnosti § 254 odst. 1 věty druhé zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění účinném od 1. 7. 2017 do 31. 12. 2020
75. Navrhovatel tvrdí, že napadené ustanovení vede k porušení principu rovného zacházení zakotveného v čl. 1Listiny. Argumentuje tím, že jsou zde dvě skupiny osob, jednak jde o daňové subjekty, kterým je ukládána daňová povinnost rozhodnutím správce daně v daňovém řízení, jednak subjekty povinné k placení peněžitého plnění, které je jim uloženo v jiném než daňovém řízení, že se tyto osoby nacházejí ve srovnatelné situaci, kdy je jim správním rozhodnutím uložena povinnost peněžitého plnění, při jejichž inkasu a vymáhání se postupuje podle daňového řádu, a že všechny tyto osoby mají právo na náhradu škody způsobené „odčerpáním“ jejich finančních prostředků. Nerovnost podle navrhovatele má spočívat v tom, že úrok podle § 254daňového řádu náleží pouze první skupině, zatímco ta druhá je odkazována na civilní řízení, které je zdlouhavější, pro ně procesně komplikovanější i nákladnější, že pro takové zacházení neexistuje legitimní cíl a že se jedná o projev libovůle zákonodárce.
76. Ústavní soud se proto zabýval otázkou, zda navrhovatelem označené skupiny subjektů jsou srovnatelné a zda s nimi zákonodárce skutečně zachází rozdílně. Jen pro upřesnění Ústavní soud uvádí, že v této věci nejde o posuzování „srovnatelnosti“ dvou skupin subjektů, nýbrž dvou situací, neboť sporná diferenciace zde nespočívá v subjektu samotném (na základě jeho osobní charakteristiky, přesvědčení apod.), ale odvíjí se od procesních okolností, kdy jeden a tentýž subjekt může být zařazen do obou skupin. Společným znakem obou situací podle navrhovatele má být to, že došlo ke vzniku škody fyzické či právnické osobě v důsledku nezákonného rozhodnutí orgánu veřejné moci, jehož předmětem bylo uložení povinnosti k peněžitému plnění správním orgánem (ve vertikálním vztahu), a že případná škoda spočívá ve ztrátě tzv. hodnoty peněz v čase (jež se vyjadřuje úrokem).
77. Rozdílné zacházení spočívá v tom, že je-li takové nezákonné rozhodnutí vydáno podle daňového řádu v nalézacím řízení, je náhrada škody ve formě úroku z neoprávněného jednání správce daně poskytována bez dalšího, zatímco postupoval-li správní orgán podle jiného předpisuje třeba nárok uplatnit zákonem stanoveným způsobem (§ 14zákona č. 82/1998 Sb.). Navrhovatel v této souvislosti argumentuje, že ve srovnání s řízením podle daňového řádu je civilní řízení pro poškozené náročnější a také trvá delší dobu, přičemž se dovolává čl. 36 odst. 3Listiny.
78. K tomu je možno poznamenat, že § 254daňového řádu má sice hmotněprávní povahu, avšak základní právo zaručené čl. 36 odst. 3Listiny jím nemůže být nijak dotčeno [srov. nález ze dne 30. 4. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 18/01 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.)], neboť není podstatné, zda náhrada příslušné škody je poskytována podle zákona č. 82/1998 Sb. anebo ve formě úroku z neoprávněného jednání správce daně podle daňového řádu. Z hlediska posuzované materie jsou významné, resp. rozhodné právě jeho procesněprávní dopady. K porušení tohoto ustanovení by tak mohlo dojít až sekundárně, tj. pokud by se dotčeným subjektům v rozporu s čl. 36 odst. 1Listiny nedostalo právní ochrany, tedy pokud by jim bylo upřeno (reálně) domáhat se práva (na náhradu škody způsobené orgány veřejné moci) u soudu či jiného orgánu, a to ať již pro nedostatky prováděcího zákona (čl. 36 odst. 4Listiny), či pro způsob, jakým je procesní úprava v praxi aplikována, anebo z důvodu vadného fungování obecných soudů.
79. Navrhovatelem připomínané skutečnosti (tj. že soudní řízení je složité, nákladné a časově náročné) by tak mohly být z hlediska uvedeného ustanovení relevantní, až pokud by v jejich důsledku byla dotčeným subjektům znemožněna či alespoň značně ztížena realizace jejich práv. Avšak že by takovýto neústavní stav obecně nastal, zvláště pak jde-li o právo na náhradu u daného segmentu škod, Ústavní soud konstatovat nemůže. Za této situace není z hlediska práva na soudní ochranu ani podstatné, zda existuje i jiný, pro poškozené snazší způsob reparace vzniklé škody, neboť volbu ohledně způsobu uplatňování práv ponechává ústavní pořádek na zákonodárci (viz čl. 36 odst. 4Listiny).
80. Jinak řečeno, neexistuje žádný ústavní princip, podle kterého by náhrada škody způsobené orgány veřejné moci měla být poskytována „automaticky“, a to ani tam, kde spočívá jen v „ceně peněz v čase“, naopak obecně platí, že takový nárok je třeba nejprve řádně a včas předepsaným způsobem uplatnit a prokázat vznik škody, její výši a příčinnou souvislost s jednáním škůdce; běžná tak není ani tzv. paušalizace náhrady škody. S ohledem na právní úpravu i povahu věci lze za „standardní“ označit postup podle zákona č. 82/1998 Sb., přičemž výjimku z něho může zákonodárce uplatnit tam, kde to považuje za vhodné. Napadená právní úprava tudíž nezasahuje do ústavně zaručeného základního práva podle čl. 36 odst. 3Listiny.
81. Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda v posuzované věci jde skutečně o srovnatelné situace, a zda tak na zákonodárce dopadá ústavněprávní příkaz rovného zacházení, jenž pro něho plyne z čl. 1Listiny. Pokud by tomu tak nebylo, nebylo by třeba posuzovat, zda pro zmíněné rozdílné zacházení existuje nějaký ospravedlnitelný důvod.
82. Ústavní soud má za to, že situace, s nimiž zákonodárce zachází rozdílně, mají společný znak, a tím je existence specifické škody vzniklé v důsledku nezákonného rozhodnutí správního orgánu. Důvodem odlišného zacházení je jeho vhodnost jak na straně daňového subjektu, tak na straně správce daně díky druhové totožnosti jednotlivých případů. Nejde o tzv. podezřelý důvod týkající se osobní charakteristiky jednotlivce s úzkým vztahem k důstojnosti člověka, nadto jde o výjimku pro oblast daní, což nároky kladené na zdůvodnění odlišného zacházení zásadně snižuje [viz body 102 a 103 nálezu ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.)].
83. Dále je třeba vzít v úvahu, že u dělené správy sice správce daně nehradí poplatníkovi úrok z nesprávně stanovené daně [§ 254 odst. 3 písm. e)daňového řádu ve znění účinném od 1. 1. 2021], současně však ani povinnému subjektu nevzniká povinnost hradit úrok z prodlení [§ 252 odst. 3 písm. d)daňového řádu ve znění účinném od 1. 1. 2021]. Tak tomu bylo i za účinnosti relevantní právní úpravy (§ 253 odst. 3daňového řádu), pouze limit pro předepsání úroku z prodlení činil 200 Kč (§ 253 odst. 1daňového řádu). Zákonodárce tedy na straně jedné u dané skupiny subjektů vyžaduje, aby škodu uplatňovala u příslušného orgánu, na straně druhé ji nezatěžuje povinností hradit úrok z prodlení. Ústavní soud v tomto řešení spatřuje rozumnou symetrii mezi právy a povinnostmi státu a dané skupiny subjektů, která obstojí také z hlediska obecné spravedlnosti.
84. Za této situace podle názoru Ústavního soudu je věcí zákonodárce, jaký způsob odškodňování fyzických a právnických osob, kterým vznikla škoda v důsledku nezákonných správních rozhodnutí vydaných orgány veřejné správy, zvolí. Zřejmě by mohl přijmout pro peněžitá plnění v rámci dělené správy zvláštní právní úpravu (nabízí se to v zákoně č. 82/1998 Sb.), která by blíže vymezila podmínky „paušalizované“ náhrady škody, nicméně nejde o povinnost, kterou by pro něho bylo možné vyvodit z ústavního pořádku.
X. ZávěrX.
85. Ústavní soud shrnuje, že stát sice prostřednictvím napadeného ustanovení zachází s porovnávanými situacemi (resp. s osobami, které se v nich nacházejí) rozdílně, avšak toto jeho rozhodnutí – při zachování práva osob na soudní ochranu – není nepřípustné a nepředstavuje neústavní diskriminaci. Z tohoto důvodu Ústavní soud podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na vyslovení neústavnosti napadeného zákonného ustanovení zamítl.