NÁLEZ Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/23 ve věci návrhu na vyslovení neústavnosti § 254 odst. 1 věty druhé zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění účinném od 1. 7. 2017 do 31. 12. 2020
65. Ústavní soud úvodem připomíná, že pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava, jednací řády obou komor Parlamentu (tj. zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů) a jednotlivá usnesení komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení); významná je rovněž ustálená praxe parlamentní komory a jejích orgánů, lze-li ji považovat za souladnou s principy tvorby práva, demokratického politického systému apod. [např. nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 38]; Ústavní soud považuje tyto prameny parlamentního práva za projev autonomie parlamentu [nález ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), bod 64].
66. Součástí požadavků na zákonodárný proces tedy nejsou jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Vedle demokratického principu plynoucího z čl. 1 odst. 1Ústavy, který představuje jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu a který se nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslanců nebo senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu ke způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona, lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly jak ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a rovněž principu volné soutěže politických sil.
67. Na straně jedné je dán požadavek na dodržování procesních pravidel za účelem dosažení řádného (ústavně konformního) rozhodnutí [nález ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)], na straně druhé platí, že formální vady v legislativním procesu mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, jde-li o přímé a podstatné porušení jeho pravidel (ať již v rovině Ústavy a ústavního pořádku, či v rovině podústavního práva) a zároveň takové pochybení dosahuje ústavněprávní dimenze [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 či nález ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 6/21 (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.)]. Není-li úprava legislativního procesu, jež je součástí podústavního práva, vyjádřením ústavního principu, i její případné porušení derogační důvod ve smyslu § 68 odst. 2zákona č. 182/1993 Sb. konkrétně pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu nezakládá [nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Není totiž úlohou Ústavního soudu být ochráncem „pouhé“ zákonnosti parlamentní procedury [srov. nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.)]; ingerence Ústavního soudu do legislativního procesu je opodstatněna zejména ochranou volné soutěže politických stran a menšin, zejména parlamentní opozice [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.)]. Vada legislativního procesu mající již charakter protiústavnosti může být dána i kumulací více dílčích formálních pochybení [srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)].
68. Do popředí pak vystupují procedury zajišťující jednak slyšení „stranám“, jednak formální kvalitu zákonodárného díla; zákonodárná procedura se v této optice stává „skutečným zdrojem legitimity zákona“ (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38). K otázce slyšení Ústavní soud konstatoval, že členové Parlamentu musejí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech, k čemuž musí mít dostatečný čas. Účelem je umožnění konfrontace důvodů pro přijetí či nepřijetí příslušného návrhu zákona, kdy zástupci občanů musí veřejně zdůvodňovat a obhajovat své návrhy a veřejnost má možnost kontrolovat jejich činnost. Tato možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě je též zárukou svobodné soutěže politických sil podle čl. 5Ústavy [viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 68, a ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 105]. Dalším důležitým ústavním účelem, který Ústavní soud sleduje při kontrole ústavní souladnosti legislativního procesu, je přehlednost a předvídatelnost zákonů, resp. právního řádu jako celku (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 39).
VIII. b) Použití obecných východisek na posuzovaný případVIII. b)
69. Z návrhu jednoznačně neplyne, jaká z ústavních kautel legislativního procesu měla být porušena, neboť navrhovatel se žádné konkrétní normy ústavního práva nedovolává a nenamítá ani porušení konkrétních norem podústavního práva či pravidel, jež plynou z usnesení Parlamentu či ustálené praxe, a z argumentace, kterou navrhovatel předestřel, nelze ani žádné porušení těchto norem či pravidel vyvodit.
70. Uvádí-li navrhovatel, že návrh napadeného ustanovení nebyl dostatečně diskutován, o ústavně relevantní vadu by mohlo jít za předpokladu, že by pro jeho řádné projednání nebyl vytvořen dostatečný prostor; z požadavků ústavnosti týkajících se legislativního procesu lze vyvodit právo, nikoliv již povinnost členů Parlamentu vyjadřovat se k návrhu zákona. Jak již bylo výše uvedeno, návrh zákona č. 170/2017 Sb. byl projednán v rozpočtovém výboru Poslanecké sněmovny dne 23. 11. 2016, přičemž bylo přijato usnesení č. 557, obsahující příslušný pozměňovací návrh, druhé čtení proběhlo dne 30. 11. 2016 a třetí čtení dne 13. 1. 2017. Senátu byl návrh zákona postoupen dne 13. 2. 2017, hlasováno o něm bylo dne 8. 3. 2017 a s pozměňovacími návrhy byl vrácen Poslanecké sněmovně. Návrh zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu, jakož i dokument Senátu byly rozeslány poslankyním a poslancům dne 10. 3. 2017. O návrhu zákona hlasovala Poslanecká sněmovna dne 4. 4. 2017, přičemž setrvala na původním návrhu zákona. Z uvedených údajů plyne, že časový prostor pro projednání zákona, resp. pro diskurz o něm, ať již na půdě Parlamentu, tak případně mezi (odbornou) veřejností, byl dostatečný.
71. Má-li navrhovatel za to, že prostor pro diskuzi nevznikl pro netransparentnost legislativního procesu způsobenou nedostatečným odůvodněním předmětného pozměňovacího návrhu, ani takovému tvrzení by nebylo možné přisvědčit. Ústavní soud, vycházeje z důvodové zprávy k § 254daňového řádu [„Rozdíl mezi odstavcem 1 a odstavcem 2 je mimo jiné v tom, že v prvém případě je postihováno negativní jednání správce daně v rovině nalézací (při stanovení daně), zatímco v druhém případě jde o sankci v rovině platební (neoprávněná exekuce).“], má ve shodě s vládou za to, že zákonodárce přijetím § 254 odst. 1daňového řádu zamýšlel (oproti předchozí právní úpravě představované § 64 odst. 6 ve spojení s § 1 odst. 4zákona č. 337/1992 Sb.) nepostihovat úrokem z neoprávněného jednání správce daně peněžitá plnění v rámci dělené správy (a naopak § 254 odst. 2daňového řádu měl dopadat i na případy neoprávněné exekuce v rámci tzv. dělené správy). Takto bylo uvedené ustanovení chápáno odbornou veřejností (viz vládou zmíněnou odbornou publikaci) a finančními orgány státu [viz třeba navrhovatelem uváděný rozsudek č. j. 9 Afs 128/2016-39, v němž Nejvyšší správní soud řešil oprávněnost nároku v případě tzv. věcné (kompetenční) dělené správy (§ 161 odst. 3daňového řádu), kde peněžité plnění (pokuta) bylo uloženo Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže a příslušným k jeho evidenci, výběru a případnému vymožení byl Celní úřad pro Jihomoravský kraj].
72. Nejvyšší správní soud však tuto praxi uvedeným rozsudkem č. j. 9 Afs 128/2016-39 či rozsudkem ze dne 6. 10. 2016 č. j. 4 Afs 164/2016-42 odmítl aprobovat s tím, že svůj záměr zákonodárce nepromítl do textu zákona [viz jeho bod 53, podle kterého „z důvodové zprávy by teoreticky bylo možné dovodit, že úrok stanovený v § 254 odst. 1daňového řádu neměl dopadat na případy dělené správy, výslovně to však v důvodové zprávě uvedeno není. Ze zákona, a to ani z jeho doslovného textu, nic takového dovozovat nelze. Pokud by měl zákonodárce skutečně v úmyslu aplikaci § 254 odst. 1daňového řádu u peněžitých plnění v rámci dělené správy vyloučit, mohl a měl tak učinit výslovně (což ostatně učinil u úroku z prodlení – viz § 253 odst. 3daňového řádu)“]. Podle Nejvyššího správního soudu takový postup je v souladu s názorem Ústavního soudu, podle kterého „záměry zákonodárce, pokud nejsou vyjádřeny v přiměřené formě a rozsahu v samotné právní normě (zákoně), jako motivy zákonodárcova jednání, na její obsah a platnost (účinnost) nemají vliv a v souvislosti s nimi nemohou být (samostatně) posuzovány [...]“ (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02).
73. Ústavní soud dále nemá pochybnost o tom, že návrh napadeného ustanovení byl reakcí na závěry Nejvyššího správního soudu a že jeho cílem bylo zakotvit pravidlo, že nárok na tzv. paušalizovanou náhradu škody ve formě úroku vzniká jen tam, kde orgán, který příslušné peněžité plnění uložil, byl v postavení správce daně a účastník řízení v postavení daňového subjektu. Důvody novelizace plynou z (byť nezveřejněného) odůvodnění pozměňovacího návrhu rozpočtového výboru Poslanecké sněmovny (vládou citovaného ve vyjádření), a tudíž k porušení § 94 odst. 1jednacího řádu Poslanecké sněmovny nedošlo, nadto jsou dostatečně patrny (už jen) z výše uvedených skutečností (a jejich souvislostí), tedy že jde o reakci zákonodárce na rozhodování Nejvyššího správního soudu. Svůj záměr zákonodárce zřetelně projevil v samotném textu návrhu sporného zákonného ustanovení. Za tohoto stavu Ústavní soud nemohl dospět k závěru, že se poslanci či senátoři – ať již z časových, anebo jiných důvodů – nemohli k návrhu zákona vyjádřit.
74. K navrhovatelově výtce, že zákonodárce nereagoval na judikaturní závěry Nejvyššího správního soudu (sub 72), možno dodat, že úlohou obecných soudů je interpretace a aplikace zákona a případné úvahy o tom, jakou právní normu by měl zákon obsahovat, nelze považovat za směrodatné, neboť tvorba zákonů je v kompetenci zákonodárce. Uvedená judikatura ovšem žádné takové úvahy neobsahuje, a i kdyby tomu tak hypoteticky bylo, s ohledem na princip dělby moci (čl. 2 odst. 1Ústavy) není povinností zákonodárce je reflektovat či dokonce zdůvodňovat, proč je do zákona nepromítl [srov. ústavní vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1Ústavy) a moci soudní (čl. 90Ústavy), včetně vázanosti soudce (soudu) zákonem (čl. 95 odst. 1Ústavy)].