Nález Ústavního soudu ze dne 8. března 2005 ve věci návrhu na zrušení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Dne 21. 9. 2004 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Okresního soudu Brno-venkov č. j. 6 C 720/2001-58 na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Okresní soud Brno-venkov (dále též „navrhovatel“) podal návrh na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o veřejných dražbách“) v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“). Navrhovatel v návrhu uvedl, že v souzené věci se žalobci domáhají vydání rozsudku, kterým by bylo určeno, že prodej zástavy (rodinného domu a pozemků žalobců) na základě dražební vyhlášky o konání nedobrovolné dražby z 27. 7. 2001 je nepřípustný. Úkolem soudu je posoudit, zda v tomto případě byly splněny podmínky nedobrovolné dražby podle § 36 a násl. zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatel uvedl, že ve věci není sporné, že žalovaný jako zástavní věřitel nemá vykonatelné soudní rozhodnutí (exekuční titul) vůči žalobcům jako zástavním dlužníkům ani vůči osobnímu dlužníkovi (třetí osoba odlišná od účastníků řízení). Podmínka nedobrovolné dražby podle § 36 odst. 1 zákona o veřejných dražbách tedy není splněna. Žalovaný v řízení zastává stanovisko, že podmínky nařízení nedobrovolné dražby byly splněny a poukazuje na ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách.

Navrhovatel dále ve svém návrhu uvedl, že v souzeném případě podmínky citovaného ustanovení zákona o veřejných dražbách byly splněny, a nařízená nedobrovolná dražba je tak v souladu se zákonem o veřejných dražbách. Navrhovatel se nicméně domnívá, že ustanovení § 36 odst. 2 citovaného zákona by mohlo být v rozporu s ústavními zákony České republiky, a to z následujících důvodů:

1. 1. Ustanovení § 36 odst. 1 a 2 zákona o veřejných dražbách kategorizují věřitele pohledávek zajištěných zástavními právy do dvou skupin. Do první skupiny patří věřitelé, kteří ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul (§ 36 odst. 2 citovaného zákona). Do druhé skupiny patří ti věřitelé, kteří musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces, který povede k získání exekučního titulu (§ 36 odst. 1 citovaného zákona). Rozdíl v realizaci práva těchto dvou skupin věřitelů, uvádí navrhovatel, je více než zřejmý, neboť ti „šťastnější“ věřitelé, jejichž zástavní právo vzniklo přede dnem účinnosti zákona, se svého práva domůžou mnohem snadněji a rychleji. Citované ustanovení tak do našeho právního řádu vnáší podle navrhovatele nerovnost v právech, která by mohla odporovat zásadám právního státu. Je zde tedy podle navrhovatele možný rozpor s čl. 1 Listiny.
2. 2. V posuzovaném případě se nárok žalovaného jako zástavního věřitele odvíjí od zástavní smlouvy, kterou účastníci uzavřeli dne 3. 7. 1996, tedy ještě před účinností zákona o veřejných dražbách. Smlouva byla uzavřena podle tehdy platného ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, které umožňovalo zástavnímu věřiteli při výkonu jeho zástavního práva prodat ve veřejné dražbě zastavenou nemovitost. V té době však žádný jiný právní předpis neupravoval způsob provedení této dražby (výjimku tvořil v té době ještě platný zákon č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci, jehož působnost však byla omezena jen na movité věci a jehož realizace byla prakticky nemožná). Převažující odborná právnická veřejnost tak ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku ve znění účinném do 30. 4. 2000 považuje za tzv. legislativní zmetek. Z výše uvedeného tak podle navrhovatele vyplývá, že v době, kdy žalobci uzavřeli zástavní smlouvu, neexistoval způsob, jak jejich zástavu prodat ve veřejné dražbě. Pokud takový způsob byl včleněn do právního řádu až zákonem o veřejných dražbách, naskýtá se podle navrhovatele otázka, zda se nejedná o pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu), která je nepřípustná. K definičním znakům právního státu patří princip právní jistoty a ochrany důvěry účastníků právních vztahů v právo. Součástí právní jistoty je podle navrhovatele také zákaz pravé zpětné účinnosti právních předpisů, který lze dovodit z Ústavy. Uvedené zákonné ustanovení by tak mohlo být v rozporu i s čl. 1 Ústavy.

Vzhledem k výše uvedeným důvodům Okresní soud Brno-venkov navrhl, aby Ústavní soud ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách zrušil.

II. II.

Analogický návrh na zrušení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách předložil Ústavnímu soudu dne 24. 2. 2005 také Obvodní soud pro Prahu 7 ve věci, která je u něj vedena pod sp. zn. 26 C 149/2004. O tomto návrhu rozhodl Ústavní soud usnesením ze dne 4. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 8/05 tak, že návrh odmítl podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu z důvodu nepřípustnosti podle § 35 odst. 2 citovaného zákona pro překážku litispendence.

Obvodní soud pro Prahu 7 jako navrhovatel v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 8/05 se stal podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vedlejším účastníkem řízení o dříve podaném návrhu vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 47/04.

III. III.

Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření k podanému návrhu od Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.

Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách nebylo součástí původního vládního návrhu zákona a bylo do návrhu zákona zařazeno na základě návrhu obsaženého v usnesení ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny. Senát se s postoupeným návrhem zákona ztotožnil, když mj. ustanovení § 36 odst. 2 upřesnil a na své 12. schůzi dne 8. prosince 1999 jej s pozměňovacími návrhy usnesením č. 218 schválil.

Důvodem pro přijetí zákona o veřejných dražbách, uvedl dále předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, bylo posílení likvidity hypotékou zajištěných pohledávek, což vyžadovalo vytvořit nástroje k efektivnímu postupu při realizaci zástavy v případech, kdy dlužník přestal plnit své povinnosti vůči zástavnímu věřiteli. Právní úprava platná do účinnosti zákona umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitosti v soudním řízení o výkonu rozhodnutí. Uspokojení věřitele zpeněžením nemovitosti dražbou prováděnou soudem je poměrně složité a časově náročné. V řadě případů lze dosáhnout stejného výsledku veřejnou dražbou mimo soudní exekuci, která je ostatně pro vlastníka hypotékou zatížené nemovitosti ekonomicky výhodnější. Dražba mimo soudní exekuci však nebyla zákonem dostatečně upravena. Proto věřitelé, zejména bankovní ústavy, které projektují poskytování hypotečních úvěrů jako svou obchodní aktivitu, nemohli realizovat zpeněžení zástav ve veřejných dražbách. Předseda Poslanecké sněmovny dále uvedl, že zákonodárce při projednávání a schvalování zákona vycházel z účelu a cílů zákona a byl v přesvědčení, že je v souladu s ustanoveními Ústavy a Listiny. Zákon o veřejných dražbách podle sněmovního tisku 156 ve znění schválených pozměňovacích návrhů byl Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky schválen na 17. schůzi dne 4. listopadu 1999, když pro jeho přijetí hlasovalo ze 184 přítomných poslanců 183 a nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů schválených Senátem podle sněmovního tisku 156/6 na své 21. schůzi dne 18. ledna 2000, když ze 180 přítomných poslanců bylo pro 92 a 80 bylo proti. Předseda Poslanecké sněmovny uzavřel, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Za tohoto stavu věci předseda Poslanecké sněmovny vyjádřil stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem, a uvedl, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách posoudil ústavnost uvedeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.

Předseda Senátu Parlamentu České republiky doc. JUDr. Petr Pithart ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že návrh zákona byl Senátu Parlamentu České republiky postoupen dne 16. listopadu 1999 a byl přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru a výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výboru garančnímu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu na své 29. schůzi, konané dne 25. listopadu 1999, přerušil projednávání návrhu zákona a pokračoval v projednávání dne 1. prosince 1999, kdy přijal usnesení č. 188, kterým doporučil Senátu návrh zákona schválit s pozměňovacími návrhy, které tvořily přílohu usnesení. Šlo celkem o 9 pozměňovacích návrhů, z nichž jeden se přímo dotýkal napadeného ustanovení. Ústavněprávní výbor projednal návrh zákona dne 2. prosince 1999 a nepřijal k němu žádné usnesení, když pro přijetí přednesených pozměňovacích návrhů hlasovali čtyři z osmi přítomných senátorů. Senát návrh zákona projednal na své 12. schůzi ve druhém funkčním období a přijal k němu usnesení č. 218, ve kterém doporučil vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Pro toto usnesení hlasovalo z přítomných 60 senátorů 39 senátorů, proti bylo 16 senátorů a 5 senátorů se zdrželo hlasování. Dne 13. prosince 1999 byl návrh vrácen do Poslanecké sněmovny. Ta jej opětovně projednala dne 18. ledna 2000 a návrh zákona schválila ve znění pozměňovacích návrhů Senátu.

Předseda Senátu ve svém vyjádření dále uvedl, že Senát návrh zákona o veřejných dražbách projednával za situace, kdy platné znění obchodního zákoníku umožňovalo zástavnímu věřiteli při výkonu zástavního práva prodat zastavenou nemovitost ve veřejné dražbě, avšak žádný právní předpis (s výjimkou zákona č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci) neupravoval způsob provedení této dražby. Proto Senát mimo jiné uvítal vládou předložený návrh zákona i jeho rozšíření o další dražební titul Poslaneckou sněmovnou. Pozměňovací návrh Senátu k ustanovení § 36 odst. 2 napadeného zákona byl pak pouze legislativně-technickým zpřesněním záměru realizovaného Poslaneckou sněmovnou. V souvislosti s návrhem zákona o veřejných dražbách byl rovněž předložen tzv. doprovodný zákon, jehož součástí byla i novelizace § 299 odst. 2 obchodního zákoníku. Toto ustanovení doplňovalo platné znění § 151f občanského zákoníku, podle něhož se zástavní věřitel mohl uspokojení své pohledávky domáhat pouze žalobou u soudu. Tedy nejprve musel získat exekuční titul a následně navrhnout výkon rozhodnutí pro uspokojení své pohledávky ze zástavy. Tento postup se jevil příliš zdlouhavý. Novela obchodního zákoníku proto umožnila tzv. přímý prodej zástavy zástavním věřitelem, aniž by se musel domáhat výkonu svého práva u soudu. Následně se však v souvislosti s přijetím shora citovaných ustanovení v právní teorii objevily pochybnosti, zda toto ustanovení nevnáší do našeho právního řádu nerovnost v právech odporující zásadám právního státu. K tomuto závěru se přiklání i navrhovatel, podle něhož zákon ve svých důsledcích „rozdělil“ věřitele pohledávek zajištěných zástavními právy do dvou skupin. Do skupiny věřitelů „šťastnějších“, kteří ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul, a věřitelů „méně šťastných“, kteří musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces vedoucí k vydání exekučního titulu. Závěrem předseda Senátu uvedl, že Senát návrh zákona spolu s pozměňovacími návrhy schválil v přesvědčení, že schválená právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem, neboť přispívá ke zvýšení ochrany vlastnického práva věřitelů, jejichž splatná pohledávka je zajištěna zástavním právem. Předseda Senátu závěrem uvedl, že je pouze věcí Ústavního soudu posoudit, zda přesvědčení Senátu o ústavnosti napadeného zákona bylo oprávněné.

Účastníci řízení vyslovili souhlas s tím, aby Ústavní soud upustil od ústního jednání podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

Ústavní soud si dále vyžádal podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj.

Ministr pro místní rozvoj Ing. Jiří Paroubek ve svém vyjádření k podanému návrhu uvedl, že Ministerstvo pro místní rozvoj zastává názor, že stanovisko Okresního soudu Brno-venkov, vyjádřené ohledně § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, stejně jako argumenty týkající se možné nerovnosti práv mezi oběma skupinami věřitelů, resp. zástavních dlužníků jsou opodstatněné. Stávající dikce zákona o veřejných dražbách opravdu v ustanovení § 36 rozděluje dražební věřitele, resp. zástavní dlužníky a zástavy do dvou různých skupin s nestejnými režimy, přičemž okamžikem rozhodným pro začlenění do jedné z těchto skupin je den nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách. Výše popsaný jev, uvádí ministr, je jedním z mnoha důvodů, pro které se Ministerstvo pro místní rozvoj v plánu legislativních prací na rok 2005 zavázalo připravit návrh věcného záměru zákona, který by problematiku veřejných dražeb reguloval zcela nově.

IV. IV.

Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel - obecný soud - oprávněn návrh na zrušení napadeného ustanovení podat. Dospěl k názoru kladnému. Je totiž zřejmé, jak navrhovatel správně uvedl, že obecný soud musí napadené ustanovení aplikovat na svůj postup v daném soudním řízení a že současná právní úprava přímo zasahuje do práv žalobců. Uvedený návrh souvisí s rozhodovací činností obecného soudu, který je tedy oprávněným navrhovatelem (§ 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).

Ústavní soud dále v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zkoumal, zda zákon, jehož ustanovení je posuzováno z hlediska ústavnosti, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona o veřejných dražbách ve znění pozměňovacích návrhů schválených Senátem podle sněmovního tisku 156/6 na své 21. schůzi dne 18. ledna 2000 potřebnou většinou hlasů poslanců zákonodárného sboru, když ze 180 přítomných poslanců pro přijetí návrhu hlasovalo 92 a proti přijetí návrhu bylo 80 poslanců. Poté byl návrh zákona o veřejných dražbách podepsán ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 10 rozeslané dne 22. 2. 2000 pod č. 26/2000 Sb. Zákon o veřejných dražbách tak byl přijat ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení pravidel stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.

Ústavní soud konstatuje, že návrh splňuje všechny náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a nic nebrání jeho projednání plénem Ústavního soudu.