V. V.
Ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, jehož zrušení z důvodu jeho rozporu s čl. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny se navrhovatel domáhá, zní:
(2) Bylo-li zástavní právo k nemovitosti vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností tohoto zákona nebo vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností tohoto zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel čestné prohlášení ve formě notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna tímto zástavním právem, je dražbou nedobrovolnou rovněž dražba prováděná na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je zajištěna tímto zástavním právem.
Pro úplnost je třeba uvést, že ustanovení § 36 odst. 1 citovaného zákona zní:
(1) Dražba nedobrovolná je dražba prováděná na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím, vykonatelným rozhodčím nálezem15) nebo doložena vykonatelným notářským zápisem, který obsahuje náležitosti stanovené zvláštním právním předpisem.16)
Ustanovení § 36 odst. 2 citovaného zákona představuje další „čtvrtý“ dražební titul [vedle vykonatelného soudního rozhodnutí, vykonatelného rozhodčího nálezu a vykonatelného notářského zápisu ve smyslu § 274 písm. e) občanského soudního řádu], který umožňuje nedobrovolně dražit v případě, kdy zástavní právo k nemovitosti bylo vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před nabytím účinnosti zákona o veřejných dražbách, případně vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností tohoto zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel veřejné dražby čestné prohlášení formou notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna takovým zástavním právem.
Úkolem Ústavního soudu je tedy posoudit, zda napadené ustanovení, resp. stanovené podmínky působnosti napadeného ustanovení jsou způsobilé porušit zásadu rovnosti v právech, obecně vyjádřenou v čl. 1 Ústavy, podle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana a v čl. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Zásadu rovnosti v právech podle čl. 1 Listiny konkretizovanou v čl. 3 tohoto dokumentu je třeba posoudit v návaznosti na čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který stanoví, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace, přičemž zákonem má být zakázána jakákoli diskriminace a všem osobám zaručena stejná a účinná ochrana proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.
Ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Princip rovnosti je právně-filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává.
Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [a to především v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 25, str. 189; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 24, str. 175; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 74, str. 205; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 16, str. 107; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, nález č. 67, str. 163; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu svazek 29, nález č. 11, str. 79; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/03 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu dosud nepublikován, bude uveřejněn ve svazku 35; vyhlášen byl pod č. 584/2004 Sb.)] vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Při chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud zejména ztotožnil se závěrem vyjádřeným Ústavním soudem ČSFR (nález Ústavního soudu ČSFR ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo: „Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně. ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.". Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: „Rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy“ (viz nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95: „Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod.“ (shodně též nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 5/95). Rovnost tedy zpravidla vyžaduje relaci k jiné sociální hodnotě. Porušení principu rovnosti tak předpokládá vztah k jiným základním právům, a tím i intenzitu, která je do roviny základních lidských práv posunuje (nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95). Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti.
Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: S různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech princip rovnosti upravuje v čl. 2 odst. 1 a čl. 26. Rovnost podle prvního z citovaných ustanovení má povahu akcesorickou, čili vztahuje se pouze na rovnost v paktem zakotvených právech, přičemž právo vlastnické mezi ně zařazeno není. Ustanovení čl. 26 zakotvuje jednak rovnost před zákonem a jednak vyloučení diskriminace.
Uvedený exkurs vede Ústavní soud k závěru, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).
V případě neakcesorické rovnosti pokládá Ústavní soud za její porušení nerovnost extrémní a současně nerovnost, jíž schází jakýkoli rozumný účel a smysl (od účelu a smyslu zakládajícího nerovnost subjektů a práv na tomto místě nutno odlišit příčiny způsobující takovou nerovnost).
Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Platí tu zároveň maxima přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Ústavní soud, jenž je při svém rozhodování vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, si nejdříve položil otázku, zda vytvoření rozdílné právní úpravy pro pohledávky zajištěné zástavním právem v době před účinností zákona o veřejných dražbách a pro pohledávky zajištěné zástavním právem až po nabytí účinnosti uvedeného zákona, a tím zvýhodnění postavení věřitelů, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem před účinností zákona o veřejných dražbách (tím i znevýhodnění zástavních dlužníků těchto věřitelů), je založeno na objektivních a rozumných důvodech a hlediscích. V případě kladné odpovědi na první otázku by Ústavní soud mohl přistoupit k posouzení další navazující otázky, zda je uvedený legitimní kompenzační cíl zákonodárce naplněn a proveden způsobem, jenž je tomuto cíli přiměřený, tedy poté by mohl přikročit k testu proporcionality.
Při posuzování toho, zda k přijetí ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách byl zákonodárce veden rozumnými a objektivními důvody, přihlédl Ústavní soud k argumentaci, která byla vznášena v průběhu legislativního procesu. V obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o veřejných dražbách se uvádí, že k vytvoření potřebného právního klimatu, v němž by fungovaly dlouhodobé hypoteční úvěry, byl vydán zákon č. 84/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 530/1990 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Cílem těchto pěti novel je vytvoření vhodných podmínek pro rozvoj hypotečního úvěrování. Podle důvodové zprávy dalším předpokladem je posílení likvidity hypotékou zajištěných pohledávek, což vyžaduje vytvořit nástroje k efektivnímu postupu při realizaci zástavy v případech, kdy dlužník přestal plnit své povinnosti vůči zástavnímu věřiteli, jímž je většinou banka. Stávající právní úprava podle důvodové zprávy dosud umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitosti v soudním řízení o výkonu rozhodnutí. Uspokojení věřitele zpeněžením nemovitosti dražbou prováděnou soudem je poměrně složité a časově náročné. V řadě případů lze dosáhnout stejného výsledku veřejnou dražbou mimo soudní exekuci, která je ostatně podle důvodové zprávy ekonomicky výhodnější i pro vlastníka hypotékou zatížené nemovitosti. Dražba mimo soudní exekuci však dosud nebyla zákonem dostatečně upravena. Proto bankovní ústavy, které projektují poskytování hypotečních úvěrů jako svou obchodní aktivitu, požadovaly umožnit zpeněžení zástav ve veřejných dražbách. Cestou novelizace dosud platné úpravy dražeb mimo exekuci nebylo možno postupovat, neboť tato úprava je jako celek zastaralá a nevyhovující. Navrhovaná úprava, jak uvádí důvodová zpráva, má význam především pro banky, které se zabývají hypotečními obchody; prospívá vytvoření podmínek pro rozvoj hypotečního úvěrování. Dále pak lze spatřit její pozitivní přínos zejména při likvidaci druhotné zadluženosti podniků; tuto úpravu lze tedy považovat za jeden ze stimulátorů rozvoje úvěrových vztahů. Možnost realizovat zástavu formou dražby mimo soudní exekuci je příznivá i pro dlužníky, neboť tato forma dražby zpravidla umožňuje dosáhnout vyšší ceny při zpeněžení hypotékou zatížené nemovitosti. Uvedené úvahy, obsažené v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona o veřejných dražbách, ve zvláštní části, konkrétně k ustanovení § 36 odst. 2 návrhu zákona, podrobněji rozvedeny nejsou.
V původním vládním návrhu ustanovení § 36 odst. 2 o veřejných dražbách obsaženo nebylo. Toto ustanovení bylo do návrhu zákona zařazeno na základě pozměňovacího návrhu obsaženého v usnesení ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny.
Ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny při navrhování doplnění § 36 o druhý odstavec vycházel z toho, že současně navrhovaná novelizace ustanovení § 151f občanského zákoníku ve svém odstavci 3 stanoví, že zástavní věřitel může při výkonu svého zástavního práva ve veřejné dražbě zpeněžit zastavenou nemovitost nebo jinou zástavu, jestliže na tento zamýšlený výkon zástavního práva písemně upozorní zástavce a dlužníka s tím, že od té doby nesmí zástavce s předmětem zástavy nakládat. Ústavněprávní výbor měl za to, že na toto nové ustanovení § 151f občanského zákoníku by měla navazovat v zákoně o veřejných dražbách taková úprava, která by umožňovala, že ke zpeněžení ve veřejné dražbě nebude potřebovat zástavní věřitel exekuční titul. V původně předloženém vládním návrhu zákona o veřejných dražbách však taková úprava obsažena nebyla, protože ustanovení § 35 vládního návrhu zákona (dnes ustanovení § 36) nadále předpokládalo, že dražba nedobrovolná je prováděna na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je přiznána pouze vykonatelným soudním rozhodnutím, vykonatelným rozhodčím nálezem nebo vykonatelným notářským zápisem, tedy vždy s exekučním titulem.
K tomu je třeba uvést, že výše uvedená právní úprava § 151f odst. 3 občanského zákoníku byla skutečně přijata zákonem č. 27/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o veřejných dražbách, tedy bezprostředně po přijetí zákona o veřejných dražbách, a nabyla účinnosti stejným dnem jako zákon č. 26/2000 Sb. Později však byla ustanovení § 151a až 151m občanského zákoníku zrušena (s účinností od 1. 1.2001) a úprava zástavního práva byla obsažena v nových ustanoveních § 152 až 174 občanského zákoníku (srov. čl. I body 3 a 6 a čl. VI zákona č. 367/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). V ustanovení § 165 odst. 2 občanského zákoníku bylo stanoveno, že zástavu lze zpeněžit na návrh zástavního věřitele ve veřejné dražbě nebo soudním prodejem zástavy. Zákonem č. 317/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a o změně dalších zákonů, byla právní úprava občanského zákoníku s účinností od 1. 1. 2002 opět změněna tak, že podle § 165a odst. 1 věty první lze zástavu zpeněžit na návrh zástavního věřitele ve veřejné dražbě nebo soudním prodejem zástavy.
Při projednávání návrhu zákona o veřejných dražbách v Poslanecké sněmovně byl brán zřetel rovněž na obdobné ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, které opravňovalo zástavního věřitele při výkonu jeho zástavního práva k prodeji ve veřejné dražbě a k přímému prodeji zástavy, které však u nemovitostí nemohlo být do té doby realizováno pro absenci zákona o prodeji nemovité zástavy ve veřejné dražbě. Ústavní soud ovšem nemůže přehlédnout, že podobná úvaha, zohledňující tehdejší úpravu v obchodním zákoníku, byla dalším legislativním vývojem vbrzku překonána, protože s účinností od 1. 1. 2001 byl zákonem č. 367/2000 Sb. (část čtvrtá, čl. IV) celý oddíl 1 a § 299 obchodního zákoníku zrušen.
Při jednání ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny bylo poukazováno dále na to, že předložený návrh ve své obecné části důvodové zprávy zcela jasně deklaruje, že navrhovaná úprava má význam především pro banky, které se zabývají hypotečními obchody, a z této teze se odvíjí podstatná část koncepce návrhu, což je patrné zejména z ustanovení § 60, kde jsou pohledávky z hypotečních úvěrů zařazeny do druhé třídy, kdežto pohledávky obecné, tedy i z úvěrových obchodů zajištěných zástavním právem, až do třídy třetí. Banky však převážně realizují svou úvěrovou politiku klasickou formou úvěrových obchodů zajištěných zástavním právem, nikoli hypotečními úvěry. Proto je pro ně vládní návrh krajně nevýhodný, zejména ve shora citovaném ustanovení § 60. Pro banky jako zástavní věřitele by byla vhodná úprava, která by uspokojovala zástavní věřitele pouze podle pořadí vzniku zástavního práva.
Následující stránka