Z výše uvedeného průběhu diskuse vedené v Parlamentu České republiky při přijímání zákona o veřejných dražbách možno dovodit, že přijetí ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách bylo vedeno cílem naplnit příslib, obsažený v původním znění § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, a umožnit realizaci původního § 151f odst. 3 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 27/2000 Sb.) a později § 165 odst. 2 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 367/2000 Sb.) a poté § 165a odst. 1 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 317/2001 Sb.).
Záměr zákonodárce umožnit snadnější zpeněžení zástav zapsaných do katastru nemovitostí ve veřejných dražbách by bylo možné posoudit v rovině ústavnosti jako rozumný pouze tehdy, pokud by se úprava obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách nevztahovala jen na tak úzce vymezený okruh právních vztahů (na zástavní práva vzniklá před účinností zákona o veřejných dražbách). K tomuto neracionálnímu zúžení původního záměru zákonodárce došlo zejména tím, že na základě pozměňovacího návrhu Senátu bylo Poslaneckou sněmovnou navržené znění § 36 odst. 2 pozměněno tak, že v § 36 odst. 2 citovaného zákona bylo na začátku slovo „Je-li“ nahrazeno slovem „Bylo-li“ a za slovy „do katastru nemovitostí“ byla vložena slova „před účinností tohoto zákona“.
Ústavní soud je nucen konstatovat, že nerovný přístup k různým skupinám zástavních věřitelů a dlužníků, který byl zákonodárcem použit při přijímání úpravy § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, nebyl založen na objektivních a rozumných důvodech a neodpovídá legitimnímu cíli zákonodárce.
Ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách zavedlo další dražební titul, který zástavnímu věřiteli poskytuje nově možnost realizace zástavního práva tím, že mu umožňuje nedobrovolně dražit i v případě, že bylo zástavní právo k nemovitosti vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností zákona o veřejných dražbách nebo vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností citovaného zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel čestné prohlášení ve formě notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna tímto zástavním právem - aniž by pohledávka musela být přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím nebo jiným titulem, podle kterého lze nařídit výkon rozhodnutí.
Původní právní úprava platná do nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitostí v soudním řízení o výkonu rozhodnutí (veřejnou dražbu věcí movitých upravoval do 30. 4. 2000 zákon č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci, ve znění zákona č. 513/1991 Sb.). Oproti původní právní úpravě nová právní úprava, obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, výrazně zhoršila právní postavení vlastníků zastavených věcí, zástavních dlužníků a dlužníků v případě, že zástavní právo k nemovitosti bylo vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností zákona o veřejných dražbách, neboť ti mají v důsledku přijetí uvedené nové právní úpravy zřetelně oslabenou možnost domáhat se soudní ochrany - na rozdíl od vlastníků, zástavních dlužníků a dlužníků v případě pohledávek zajištěných zástavním právem až po nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách.
Možnost prodeje zastaveného majetku bez souhlasu vlastníka si vyžádala vytvoření zvláštní právní ochrany zájmu vlastníků zastavených věcí, dlužníků, příp. zástavních dlužníků. Těmto osobám je tehdy, kdy navrhovatel nebyl oprávněn navrhnout provedení nedobrovolné dražby, dána možnost žádat soud, aby vyslovil neplatnost dražby (§ 24 odst. 3 zákona o veřejných dražbách). Jedná se však o opatření následné, které nemůže vždy zabránit neodčinitelnému poškození zástavních dlužníků, ke kterému došlo protiprávním provedením veřejné dražby.
Vlastníci zastavených věcí, dlužníci, příp. zástavní dlužníci jsou dále oprávněni domáhat se nařízení předběžného opatření, kterým soud zakáže navrhovateli podat návrh na provedení dražby, dražebníkovi provedení dražby nebo vydražiteli nakládat s vydraženou věcí podle § 74 a násl. občanského soudního řádu, a rovněž tak jsou od 1. 1. 2001 tyto osoby oprávněny podat žalobu u soudu proti zástavnímu věřiteli na určení nepřípustnosti prodeje zástavy (§ 166 odst. 1 občanského zákoníku). Ani tato opatření však neskýtají dostatečné záruky srovnatelné co do intenzity ochrany práv s ochranou zástavních dlužníků, kteří věc zastavili po účinnosti zákona o veřejných dražbách.
V důvodové zprávě se k této otázce uvádí, že v případě nedobrovolné dražby má vlastník možnost požádat soud o vydání předběžného opatření podle § 74 a násl. občanského soudního řádu, jímž by soud zakázal nakládat s určitými věcmi nebo právy. Tuto možnost má od obdržení oznámení o podaném návrhu na provedení dražby, v průběhu příprav dražby až do provedení dražby. Vydání předběžného opatření lze realizovat v poměrně krátkém období. Provádění nedobrovolných dražeb, dobrovolných dražeb nemovitostí a převoditelných práv z duševního vlastnictví vyžaduje zajištění určité standardní kvality fyzické nebo právnické osoby, pro niž je provádění dražeb předmětem obchodní činnosti. K ověření těchto předpokladů se v důvodové zprávě navrhuje, aby před udělením koncese k provádění nedobrovolných dražeb a dražeb nemovitých věcí a podniku bylo vyžadováno stanovisko ústředního orgánu státní správy - Ministerstva pro místní rozvoj.
Nedobrovolná, nucená dražba (exekuce) podle § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách probíhá na základě pouhého tvrzení věřitele o tom, že má splatnou pohledávku vůči dlužníkovi, z níž není plněno a která je zajištěna zástavním právem. Forma notářského zápisu pouze stvrzuje skutečnost, že věřitel toto skutečně prohlásil, avšak pravdivost stavu věcí, resp. skutečností věřitelem prohlašovaných v žádném směru nepotvrzuje ani neověřuje. Forma notářského zápisu (osvědčení o prohlášení osob podle § 80 notářského řádu) má samozřejmě charakter a sílu veřejné listiny, ovšem pouze ve vztahu k „prohlášení osoby“ (§ 80 notářského řádu), tj. pouze ve vztahu k tomu, že věřitel skutečně prohlášení ve smyslu § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách učinil; neosvědčuje ovšem skutečnosti tvrzené věřitelem. Uvedený notářský zápis tak může sloužit jako důkazní prostředek toho, že věřitel takové prohlášení učinil, např. v civilním řízení o náhradu škody vůči dražebnímu věřiteli způsobené neoprávněným návrhem na provedení nedobrovolné dražby z titulu objektivní odpovědnosti dražebního věřitele za škodu (§ 63 odst. 2 zákona o veřejných dražbách). Z povahy formy prohlášení věřitele jako veřejné listiny pak plyne, že skutečnost, že věřitel učinil takové prohlášení, se považuje za pravdivou, pokud není prokázán opak. Notářský zápis o prohlášení věřitele však není zápisem osvědčujícím skutečnosti nebo stav věcí tvrzený věřitelem v uvedeném prohlášení (a contrario k § 79 odst. 1 notářského řádu). O skutečném stavu věcí (ani o existenci, pravdivosti či úplnosti stavu věcí) se notář při sepisování notářského prohlášení věřitele vůbec nepřesvědčuje (viz Veselý, J.; Rakovský, A.; Mikšovský, P.; Šimková, R.: Zákon o veřejných dražbách. Komentář. 1. vydání, C. H. Beck, 2001, str. 277 a násl.). Existenci, pravdivost a úplnost skutečností nebo stavu věcí tvrzených věřitelem v uvedeném prohlášení bude případně zkoumat soud až ex post v řízení o podané žalobě o neplatnost dražby (popř. v řízení o žalobě proti zástavnímu věřiteli na určení nepřípustnosti prodeje zástavy).
Právní úprava obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách není v souladu s ústavními hledisky, zejména neskýtá dostatečné záruky spravedlivého procesu a ochrany práv třetích osob. Zákonem totiž byla připuštěna možnost nucené dražby majetku, aniž by pohledávka byla přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím nebo jiným kvalifikovaným aktem skýtajícím záruku věrohodnosti a kontrolovatelnosti. Zákon ponechává víceméně na posouzení dražebníka, zda pohledávka zajištěná zástavním právem existuje, v jaké výši a zda je splatná. Otázky, které v právním státě musí zodpovědět soud, případně musí být verifikovány souhlasným prohlášením dlužníka a věřitele učiněným před notářem, jsou tímto ustanovením svěřeny do „rozhodování“ živnostníka - dražebníka. Taková úprava není v souladu s principy právního státu.
Obecně lze říci, že „nerovnost“, tj. jiný právní režim pro účastníky již existujících právních vztahů na straně jedné a jiný pro účastníky vztahů nově vznikajících na straně druhé, nastává v podstatě vždy, když se změní právní úprava. Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Tento zásah je oprávněn tehdy, jde-li o ochranu jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu se musí řídit hlediskem proporcionality. Úprava obsažená v § 36 odst. 2 citovaného zákona zavedla rozdílný právní režim pro zástavní dlužníky, neboť zástavní dlužníci, kteří dali věc do zástavy ještě před účinností zákona o veřejných dražbách, nepožívají takové intenzity právní ochrany jako zástavní dlužníci, kteří věc zastavili až po nabytí účinnosti nové právní úpravy. Rozdílný právní režim se samozřejmě projevil i na straně věřitelů, neboť zástavní věřitelé, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem ještě před účinností zákona o veřejných dražbách, ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul, zatímco zástavní věřitelé, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem až po nabytí účinnosti nové právní úpravy, musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces, vedoucí k vydání exekučního titulu. Taková diferenciace není racionálně zdůvodnitelná a odporuje principu rovnosti a principu proporcionality.
Napadené ustanovení tak pro zástavní dlužníky (a pro zástavní věřitele) v témže čase a ve stejných skutkových situacích vytváří dva různé právní režimy, resp. vytváří dvě kategorie zástavních dlužníků (a zástavních věřitelů), z nichž jedna skupina je zvýhodňována oproti druhé, aniž by pro tento postup byl dán objektivní a racionální důvod ospravedlňující uvedený postup. Jediným kritériem pro rozlišování těchto dvou skupin věřitelů je totiž časový okamžik vzniku zástavního práva. Zohledňovány jsou tak v minulosti vzniklé skutečnosti, které subjekty právního vztahu již nemohou ex post ovlivnit.
Pokud jde o navrhovatelem v návrhu nastíněnou námitku možné pravé zpětné účinnosti (retroaktivity) ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, Ústavní soud takovou pravou retroaktivitu neshledal.
Vzhledem k výše uvedeným argumentům má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách je neslučitelné s principy právního státu a je dále v rozporu s čl. 1 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a rovněž s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Z pohledu naznačených ústavních kautel jeví se návrh na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, důvodným.
Proto Ústavní soud ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil.
Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti případu byly dostatečně zřejmé z listinných podkladů a protože se od ústního jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se souhlasem účastníků upustil podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Následující stránka