Nález Ústavního soudu ze dne 3. května 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/15 ve věci návrhu na zrušení § 2 a 3 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
VI. Sdělení Všeobecné zdravotní pojišťovny České republikyVI.
46. VZP ČR zaslala Ústavnímu soudu nevyžádané vyjádření ze dne 24. července 2015, v němž zevrubně odůvodnila, proč dle jejího názoru současná právní úprava účasti na veřejném zdravotním pojištění není v rozporu s ústavním pořádkem. Ústavnímu soudu navrhla zamítnout návrh na zrušení předmětných zákonných ustanovení.
47. Veřejné zdravotní pojištění je koncipováno jako všeobecné a povinné pojištění se zárukou realizace, které vzniká ze zákona na základě splnění obecných podmínek bez ohledu na vůli pojištěnce či zdravotní pojišťovny. Funguje na principu průběžného financování, kdy se příspěvek okamžitě rozdělí a vyplatí za věcné plnění dle okamžitých potřeb pojištěnců. Pojištěnec má přitom právo čerpat prostředky z veřejného zdravotního pojištění pouze po dobu, kdy je na něm účasten. Jelikož tato účast vzniká přímo ze zákona, zdravotní pojišťovna nemá možnost ukončit zdravotní pojištění pojištěnci, který splňuje zákonné podmínky, a to ani v případě neplnění jeho zákonné povinnosti odvádět pojistné.
48. VZP ČR upozornila na to, že napadená právní úprava nestojí v právním řádu samostatně, nýbrž je nutno na ni nahlížet v kontextu ostatních právních předpisů. V této souvislosti poukázala na evropskou legislativu vztahující se na oblast sociálního zabezpečení, dále na ustanovení zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o azylu“) a zákona o pobytu cizinců, která rozšiřují osobní rozsah veřejného zdravotního pojištění.
49. Je nutné striktně rozlišovat mezi právem pacienta na zdravotní péči a právem pacienta na zdravotní péči hrazenou z prostředků veřejného zdravotního pojištění. Právo žalobkyně na poskytování zdravotních služeb ve smyslu zákona o zdravotních službách nebylo v daném případě nijak porušeno. Zákon o zdravotních službách totiž nerozlišuje mezi pacienty, kterým je hrazena péče z prostředků veřejného zdravotního pojištění, a mezi samoplátci. Ačkoliv poskytovatel zdravotních služeb může podle § 48 odst. 1 písm. c)zákona o zdravotních službách odmítnout pacienta, který není pojištěncem zdravotní pojišťovny, s níž nemá poskytovatel uzavřenou smlouvu, nemůže tak dle § 48 odst. 3 citovaného zákona o zdravotních službách učinit v případě, jde-li o porod nebo o pacienta, kterému je třeba poskytnout neodkladnou péči z důvodu zdravotního stavu bezprostředně ohrožujícího jeho život nebo vážně ohrožujícího jeho zdraví. Proto je nutno odmítnout tvrzení žalobkyně, že její neúčast na veřejném zdravotním pojištění může vést k poskytnutí horší péče a ke znevýhodnění vůči ostatním ženám. V daném případě totiž nebylo žalobkyni bráněno v přístupu ke zdravotní péči, pouze jí tato péče nemohla být uhrazena z veřejného zdravotního pojištění.
50. Žalobkyně nepřestala být její pojištěnkou v důsledku svého zdravotního stavu, nýbrž v důsledku neprodloužení pracovní smlouvy zaměstnavatelem, což nemůže jít k tíži zdravotní pojišťovny ani systému veřejného zdravotního pojištění jako takového. V tomto smyslu VZP ČR uvádí, že do uvedené situace by se žalobkyně nedostala, pokud by se svým zaměstnavatelem uzavřela smlouvu na dobu neurčitou. S podmínkami účasti na veřejném zdravotním pojištění přitom měla být od počátku seznámena, stejně jako všechny osoby podléhající českým právním předpisům.
51. K ústavním garancím článku 31Listiny VZP ČR uvádí, že právo na zdravotní péči a ochranu zdraví patří mezi hospodářská, sociální a kulturní práva, která jsou konkretizována výslovně až příslušným zákonem, a teprve na jeho základě je možné se jich domáhat. Nositeli práva na bezplatnou zdravotní péči jsou v souladu s článkem 42Listiny pouze státní občané, kterým je zajištěn vyšší standard ochrany práv než ostatním osobám. To je dáno zejména tím, že veřejné prostředky k poskytování zdravotní péče nejsou neomezené, přičemž primárním účelem každého státu je péče o své vlastní občany. Osobní i věcné omezení účasti na veřejném zdravotním pojištění pramení mimo jiné právě z potřeby zajistit ekonomické fungování systému a jako takové je z ústavněprávního hlediska legitimní.
52. Jde-li o tvrzené porušení článku 32 odst. 2Listiny, VZP ČR má za to, že toto sociální právo není přímo aplikovatelné a nijak z něj nevyplývá povinnost zákonodárce automaticky zařadit těhotné ženy do systému veřejného zdravotního pojištění. I kdyby však byla napadená právní úprava rozporná s uvedeným článkem Listiny, musí být v rámci ústavněprávního přezkumu podrobena testu racionality.
54. Ústavní soud si v souladu s § 42 odst. 3zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., vyžádal též vyjádření České asociace pojišťoven (dále jen „ČAP“) k podaným návrhům, a to zejména z důvodu objasnění současné praxe pojišťoven při uzavírání smluvního zdravotního pojištění ve vztahu k těhotným ženám-cizinkám a novorozeným dětem-cizincům, specifikace dostupnosti sjednání smluvního zdravotního pojištění pro tyto skupiny osob, jakož i vymezení podmínek a limitů pojistných plnění, které z veřejných obchodních podmínek pojišťoven a pojistných smluv plynou.
55. ČAP je přesvědčena o tom, že v posuzovaných případech nedošlo k porušení práva na ochranu zdraví ve smyslu čl. 31 věty prvé Listiny a že případy, z nichž vyvstaly oba návrhy obecných soudů, nejsou ukázkou systémového nedostatku, neboť ani jedna z žen nevyužila možnosti uzavření komerčního zdravotního pojištění cizinců, jež lze sjednat i v průběhu těhotenství. ČAP poukázala na specifika předmětu činnosti pojišťoven, jež spočívají v přebírání pojistných rizik na základě uzavřených pojistných smluv a poskytování pojistného plnění na základě takových smluv. K tomu, aby bylo ze strany pojišťovny možné přenos pojistného rizika realizovat, musí být pojistné riziko, tedy míra pravděpodobnosti vzniku pojistné události vyvolané pojistným nebezpečím, měřitelné a penězi ocenitelné. Tvrzení Městského soudu v Praze, že situaci v dané věci nebylo možné řešit sjednáním komerčního zdravotního pojištění cizinců, považuje ČAP za zavádějící, přičemž zdůrazňuje, že právní povinnosti pojišťoven jsou dány nejen tuzemským, ale i unijním právem a neumožňují, aby náklady související s těhotenstvím a mateřstvím vedly k rozdílům ve výši pojistného, respektive pojistného plnění. ČAP zdůraznila, že problematika zdravotního pojištění cizinců je upravena zákonem o pobytu cizinců. V případě žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, je-li o něj žádáno na území České republiky, nebo o prodloužení doby pobytu na území České republiky přitom platí, že pojištění musí být sjednáno v rozsahu tzv. komplexní zdravotní péče. Tomuto rozsahu zdravotního pojištění podle ČAP odpovídá pojistný produkt označovaný nejčastěji jako „komplexní zdravotní pojištění cizinců“, přičemž tyto pojistné podmínky byly v minulosti revidovány jak Českou národní bankou, tak Ministerstvem vnitra a Ministerstvem zdravotnictví. Na pojistném trhu v České republice v současné době existuje nabídka pojistných produktů kryjících obdobnou zdravotní péči jako veřejné zdravotní pojištění, zároveň však pro cizince existuje i nabídka, která jde nad rozsah péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Co se týče pojištění žen-cizinek v těhotenství, ČAP uvedla, že pojišťovny nabízejí i možnost připojištění zdravotní péče o novorozence, které lze uzavřít i v průběhu těhotenství. Ženy-cizinky mají možnost uzavřít si adekvátní soukromé pojištění, a to i za předpokladu, že jsou již těhotné. V případě, že je toto pojištění platně uzavřeno, je hrazena i zdravotní péče o novorozence. Závěrem ČAP konstatovala, že soukromé zdravotní pojištění (resp. nabídka produktů tohoto typu pojištění) je dostatečné a dostupné pro všechny povinné osoby, těhotné ženy a novorozené děti nevyjímaje, a to minimálně v zákonem stanoveném rozsahu.
VIII. Ústní jednáníVIII.
56. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
IX. Podmínky meritorního posouzení návrhuIX.
57. Ústavní soud dospěl k závěru, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených zákonných ustanovení a že návrhy Městského soudu v Praze i Obvodního soudu pro Prahu 6 splňují všechny zákonem stanovené podmínky řízení. K podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je totiž obecný soud oprávněn v souvislosti se svou rozhodovací činností (§ 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu), dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem (článek 95 odst. 2Ústavy). Tzv. konkrétní kontrola norem, která je na ústavní úrovni zakotvena citovaným článkem Ústavy, představuje soudní kontrolu ústavnosti zákona (resp. jeho jednotlivého ustanovení), jenž má být aplikován při projednání a rozhodnutí konkrétní věci. Rozdíl mezi tzv. abstraktní a konkrétní kontrolou norem přitom spočívá pouze v tom, zda byl soud aktivně legitimován k podání návrhu, přičemž ke specifickým okolnostem případu projednávaného obecným soudem v „iniciačním řízení“ se zde nepřihlíží. Pro posouzení aktivní legitimace navrhovatele v řízení o konkrétní kontrole norem je proto především potřeba zodpovědět otázku, která ustanovení zákona mají být v řízení použita [srov. nález ze dne 30. října 2012 sp. zn. Pl. ÚS 8/09 (N 181/67 SbNU 185; 444/2012 Sb.), nález ze dne 24. července 2012 sp. zn. Pl. ÚS 34/10 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.), usnesení ze dne 23. října 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353); všechna citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná v databázi http://nalus.usoud.cz/]. V tomto ohledu přitom nestačí pouze hypotetická možnost použití napadených zákonných ustanovení v řízení před obecným soudem nebo jejich širší souvislost s projednávaným případem.
58. Ústavní soud se tedy může zabývat návrhem na zrušení zákonného ustanovení, pokud alespoň jeden z dotčených soudů je k takovému návrhu aktivně legitimován. Podstata obou iniciačních případů spočívá v posouzení osobního rozsahu veřejného zdravotního pojištění. Oba dotčené soudy se v rámci výše popsaných řízení musejí zabývat otázkou, zda konkrétní osoby byly v době, kdy jim byla poskytována zdravotní péče, účastny na systému veřejného zdravotního pojištění.
60. Obvodní soud pro Prahu 6 má rozhodnout v občanském soudním řízení o žalobě zdravotnického zařízení na zaplacení částky za zdravotní péči poskytnutou nezletilému dítěti žalované O. B. Přestože mezi poskytovatelem zdravotních služeb a žalovanou byla sjednána smlouva o poskytnutí zdravotní péče upravující i její úhradu, je nutno primárně posoudit otázku, zda dítě žalované mělo být účastno na systému veřejného zdravotního pojištění. Obvodní soud se proto bude muset zabývat tím, zda byly splněny podmínky pro účast na veřejném zdravotním pojištění dítěte bez trvalého pobytu narozeného ženě-cizince ze země mimo EU, pobývající na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu, která byla v době narození dítěte sama na systému veřejného zdravotního pojištění účastna dle § 2 odst. 1 písm. b)zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb. Také v tomto případě je zásadní zodpovězení otázky, zda ustanovení § 2 odst. 1zákona č. 48/1997 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., v jehož důsledku je dítěti žalované odepřena účast na veřejném zdravotním pojištění, není protiústavní. Ze stejných důvodů musí být současně postaveno najisto, zda protiústavní mezeru v zákoně nezpůsobuje i § 3 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, který u dítěte žalované vylučuje vznik veřejného zdravotního pojištění.
61. Jak vyplývá z výše uvedeného, oba dotčené soudy se na Ústavní soud obracejí v přesvědčení, že jeho rozhodnutím mohou dosáhnout odlišného právního posouzení věci, než ke kterému by musely dospět použitím dosavadní zákonné úpravy, kterou považují za protiústavní. Při posuzování projednávaných věcí budou oba soudy nutně aplikovat ustanovení § 2 odst. 1 a § 3 odst. 1 a odst. 2 písm. b)zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., vymezující osobní rozsah veřejného zdravotního pojištění a některé podmínky jeho vzniku a zániku. K podání návrhů na zrušení uvedených ustanovení jsou tyto soudy aktivně legitimovány, a v tomto rozsahu se jimi proto Ústavní soud meritorně zabýval.
62. Ohledně zbývajících částí napadených zákonných ustanovení dospěl Ústavní soud k závěru, že nebudou aplikována ani jedním z obou soudů. V případě ustanovení § 2 odst. 2, 3 a 4 zákona o veřejném zdravotním pojištění jde o zákonné definice, které v dané věci nebyly přímo použity; opak ostatně nevyplývá ani z argumentace soudů. Ustanovení § 2 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění zakotvuje zvláštní režim pro vybrané skupiny osob, které jsou z veřejného zdravotního pojištění vyňaty. Tato úprava není žádným z návrhů jakkoliv rozporována. Pokud jde o ustanovení § 3 odst. 2 písm. a) a c)zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 200/2015 Sb., tato stanoví další způsoby zániku veřejného zdravotního pojištění (smrt pojištěnce nebo prohlášení za mrtvého, ukončení trvalého pobytu). K zániku veřejného zdravotního pojištění z těchto zákonných důvodů ovšem ani v jednom z posuzovaných případů nedošlo, a tudíž ani tato ustanovení nebudou obecnými soudy aplikována. Proto ve vztahu k ustanovení § 2 odst. 2, 3, 4 a 5 a ustanovení § 3 odst. 2 písm. a) a c) zákona o veřejném zdravotním pojištění Ústavnímu soudu nezbývá než návrh posoudit jako podaný osobou zjevně neoprávněnou.
64. Ústavní soud ověřil průběh procesu přijímání těch ustanovení, k jejichž napadení jsou obecné soudy v souvislosti se shora uvedenými případy aktivně legitimovány. Vycházel přitom z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na http://www.psp.cz a http://www.senat.cz/).
66.Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, byl podle vyjádření obou komor Parlamentu přijat ústavně předepsaným legislativním procesem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 98/0) byl schválen dne 26. února 1997, z přítomných 192 poslankyň a poslanců pro něj hlasovalo 152, proti němu 17. Poté, co Poslanecká sněmovna postoupila dne 27. února 1997 návrh zákona Senátu, projednal jej Senát na své 2. schůzi dne 7. března 1997 a usnesením č. 1997/31 vyjádřil vůli se jím nezabývat. Zákon byl dne 14. března 1997 podepsán prezidentem republiky a dne 17. března 1997 předsedou vlády. Dne 28. března 1997 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 16 pod číslem 48/1997 Sb.
68. Lze tak shrnout, že napadená zákonná ustanovení byla přijata ústavně souladným způsobem. Proto Ústavní soud přistoupil k posouzení jejich obsahového souladu s ústavním pořádkem.