Nález Ústavního soudu ze dne 18. června 2019 sp. zn. Pl. ÚS 25/15 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti § 10 odst. 4. písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích

Odůvodnění

I. Vymezení věci I.

1. 1. Krajský soud v Praze (dále též „navrhovatel“) navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, prohlášení neústavnosti § 10 odst. 4 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015.
2. 2. Navrhovatel uvedl, že vede řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, jíž se žalobkyně MORAVAN DEVELOP, s. r. o., IČO 26905604, se sídlem v Brně, Zábrdovická 15/16a, domáhá zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, jímž bylo v části doplněno, v části potvrzeno rozhodnutí silničního správního úřadu o zamítnutí žádosti žalobkyně o připojení pozemků na místní komunikaci. Důvodem pro zamítnutí byl nesouhlas vlastníka pozemní komunikace, obce Ondřejov, který byl pro připojení nezbytný dle § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015. Podle žalobkyně byl postup obce zlovolný a poškodil ji v jejích právech.
3. 3. Krajský soud v Praze při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, nelze ve věci žalobkyně vyložit způsobem souladným s ústavním pořádkem. Podle jeho názoru je tato úprava v rozporu s právem na soudní ochranu, právem na ochranu vlastnictví a rovností v právech. Vedly jej k tomu tyto úvahy:
4. 4. Vlastníkem místních komunikací je obec, na jejímž území se komunikace nachází. Podle napadeného ustanovení byl silniční správní úřad povinen vyžádat předchozí souhlas vlastníka dotčené pozemní komunikace před vydáním povolení k připojení sousední nemovitosti k místní komunikaci. Ve správním soudnictví se přitom ustálil názor, že při nesouhlasu vlastníka místní komunikace není možné žádosti o připojení vyhovět. Souhlas či nesouhlas vlastníka přitom nejsou subsumovaným správním aktem, který by správní soud mohl přezkoumat podle § 75 odst. 2 soudního řádu správního. Krajský soud v Praze se s tímto výkladem ztotožnil, považuje však za problematické, že zákon nevymezuje žádné důvody, podle kterých by souhlas měl být udělován, a nevymezuje ani odpovídající postup. Taková úprava podle krajského soudu neplní žádný zřejmý účel a neumožňuje vlastníku sousední nemovitosti právní obranu proti šikaně ze strany vlastníka komunikace. Důvodová zpráva sice odkazuje na možnost obrany podle § 3 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákona č. 509/1991 Sb., tj. ve znění účinném od 1. 1. 1992. Zákaz zneužití práv a zákaz výkonu práva v rozporu s dobrými mravy však může vést toliko ke konstatování protiprávnosti neudělení souhlasu, nikoliv však ke kýženému připojení. Takový závěr plyne i z rozhodovací činnosti civilních soudů, podle nichž není dáno soukromé právo přístupu na sousední pozemní komunikaci. Takový přístup je zajištěn pouze v rámci veřejného subjektivního práva obecného užívání pozemní komunikace.
5. 5. Krajský soud v Praze má popsaný stav absence ochrany práva vlastníka pozemku sousedícího s pozemní komunikací na připojení k ní za protiústavní, neboť jde z jeho pohledu o odepření přístupu ke spravedlnosti (denegatio iustitiae), tj. porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“). Podstata problému pak dle soudu leží nikoliv v absenci soudní kontroly, ale v samotné konstrukci zákona o pozemních komunikacích, který vyžaduje souhlas vlastníka pozemní komunikace. Pozemní komunikace jsou veřejným statkem a jejich vlastnictví je ve smyslu čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod vyhrazeno veřejnoprávním korporacím: státu, krajům a obcím (nedokonalostí právní úpravy přechodu vlastnictví mohou být zcela výjimečně jejich vlastníky i jiné osoby). Smyslem této úpravy je zajištění co nejsnazšího, nerušeného užívání komunikací veřejností bez ohledu na majetkové poměry k pozemkům, na nichž se komunikace nachází. Výkon takto konstruovaného vlastnického práva veřejnoprávních korporací tak nemůže být libovolný: cílem správy veřejného statku je co nejlepší uspokojení komunikační potřeby veřejnosti; v případě místních komunikací vychází ze znalosti obce o lokální komunikační potřebě. Samotné řízení o povolení připojit nemovitost k pozemní komunikaci je vedeno hledisky zachování co nejvyšší kvality uspokojení komunikační potřeby, která obec chrání automaticky již proto, že řízení vede jako věcně a místně příslušný silniční správní úřad její místně příslušný obecní úřad. Existují-li pak i jiná relevantní hlediska z hlediska zájmu obce, lze je účinně uplatnit v řízení podle stavebního zákona [zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Vydávání souhlasu podle § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, tedy nemá žádné věcné opodstatnění, neboť se nemůže opírat o žádné hledisko, které by nebylo posuzováno v jiném řízení. Tomu odpovídá též případ žalobkyně, o jejíž žalobě krajský soud vede řízení: obec Ondřejov svůj nesouhlas odůvodnila nesplněním požadavků vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, což mělo být řešeno ve správním řízení. Institut souhlasu podle napadeného ustanovení tedy má potenciál intenzivně zasahovat do ústavně zaručených práv vlastníků pozemků, kteří usilují o připojení na pozemní komunikaci.
6. 6. Další důvod rozporu s ústavním pořádkem krajský soud shledal v nedůvodném zvýhodnění veřejného (obecního) vlastnictví před vlastnictvím soukromých osob. Místní komunikace totiž dle zákona mají být ve vlastnictví obcí, zatímco účelové komunikace mohou být ve vlastnictví soukromých osob. Potřeba souhlasu však u připojení na účelové komunikace není dána, tj. obce mohou zabránit připojení pozemku na komunikaci nevydáním souhlasu, zatímco vlastníci účelových komunikací nemohou. Pro takové zásadní zvýhodnění však není žádný důvod, a to tím spíše, že se svou povahou blíží účelové komunikaci a místní komunikaci IV. třídy, o niž ve věci souzené krajským soudem jde.

II. Průběh řízení před Ústavním soudem II.

1. 7. Poslanecká sněmovna Parlamentu uvedla, že návrh zákona včetně nyní napadeného ustanovení byl projednán jako vládní návrh zákona (tisk č. 43) ve 2. volebním období. Návrh byl schválen dne 15. 5. 2001, pro jeho přijetí hlasovalo 113 ze 156 přítomných poslanců.
2. 8. Senát Parlamentu uvedl, že návrh zákona schválil v 1. funkčním období (tisk č. 1997/1/0) v podobě schválené Poslaneckou sněmovnou; pro přijetí hlasovalo všech 59 přítomných senátorek a senátorů. K obsahu napadeného ustanovení nebyla vedena debata. Napadené ustanovení bylo později novelizováno zákonem č. 268/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Tuto novelizaci, která souhlas vlastníka komunikace změnila na stanovisko vlastníka, Senát fakticky podpořil, neboť přijaté pozměňovací návrhy se netýkaly části novelizující § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích.
3. 9. Vláda uvedla, že návrh krajského soudu věcně směřuje toliko vůči požadavku souhlasu obce, nikoliv vůči všem ustanovením upraveným v § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích. Jeho zrušením by došlo ke zpochybnění pravomoci silničních správních úřadů rozhodovat o povolení připojení pozemku ke komunikaci, úpravě takového připojení či jeho zrušení. Tato pravomoc však protiústavní není, je naopak nezbytná, neboť umožňuje ochranu pozemní komunikace a bezpečnosti provozu na ní. Slouží také k eliminaci velkého množství sjezdů u místních komunikací, jejichž povaha to vylučuje.
4. 10. Vláda se neztotožnila s tím, že napadené ustanovení preferuje veřejné vlastnictví před vlastnictvím soukromým, případně vlastnictví dálnic, silnic a místních komunikací vůči vlastnictví účelových komunikací. Dálnice a silnice jsou zjevně odlišné od účelových komunikací, místní komunikace pak slouží převážně místní dopravě na území obce (místní komunikace I. třídy pak mohu být vybudovány jako rychlostní místní komunikace určené výhradně pro dvoustopá motorová vozidla). Účelové komunikace oproti tomu slouží ke spojení jednotlivých nemovitých věcí pro potřeby jejich vlastníků. Tato rozdílná povaha je vyjádřena právě v rozdílné právní úpravě připojování pozemků k nim.
5. 11. Nesprávné je tvrzení navrhovatele, že obec může v rámci územního a stavebního řízení účinně uplatňovat i jiná hlediska než bezpečnost a plynulost provozu, která považuje za významná z hlediska zájmů obce. V těchto řízeních může vlastník místní komunikace hájit své zájmy jen tehdy, pokud s povolením zřízení sjezdu bude souviset další navazující řízení podle stavebního zákona. To však není pravidlem, neboť v praxi vznikají sjezdy k pozemkům využívaným k zemědělským účelům nebo sjezdy, které byly již dříve povoleny v řízení podle stavebního zákona. V takových případech na řízení o povolení sjezdu žádné další řízení nenavazuje a vlastník místní komunikace může svůj zájem hájit právě jen prostřednictvím souhlasu.
6. 12. Veřejná ochránkyně práv uvedla, že § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, působil v praxi problémy. Udělení souhlasu bylo nezbytné a vlastník komunikace není vázán žádnými dalšími podmínkami. Případný nesouhlas není možné nahradit, a to i v případě šikanózního jednání. V právní úpravě se institut souhlasu obce jako podmiňujícího aktu objevuje stále častěji a panují obavy, zda nebude toto právo zneužíváno ze strany obcí. Je tedy namístě, aby se Ústavní soud vyjádřil k otázce mezí autonomie vůle obcí v případech, kdy vlastnicky disponují s veřejným statkem či chrání obecný zájem. Veřejná ochránkyně práv navrhla, aby Ústavní soud návrhu vyhověl.

III. Procesní předpoklady projednání návrhu III.

1. 13. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že soud předloží věc Ústavnímu soudu, pokud dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
2. 14. V daném případě se jedná o případ tzv. konkrétní (incidenční), a nikoliv abstraktní kontroly norem. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu konkrétní kontroly ústavnosti právních norem plyne, že zákon (resp. jeho ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze ten, jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [bod 26 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/06 ze dne 6. 3. 2007 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.)].
3. 15. Je přitom na navrhovateli, aby jednak snesl adekvátní argumentaci, že napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) je v rozporu s ústavním pořádkem, ale zároveň aby poukázal a prokázal, že užití napadeného ustanovení je nevyhnutelné a jen jeho zrušení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku [nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)]. Závěr o tom, že užití napadeného ustanovení není pro předkládající soud nezbytné, tak může Ústavní soud učinit především tehdy, pokud by závěr navrhovatele byl zjevně neudržitelný [nález sp. zn. Pl. ÚS 22/16 ze dne 27. 6. 2017 (N 111/85 SbNU 817; 268/2017 Sb.)].
4. 16. Ústavní soud také dříve dospěl k závěru, že podle čl. 95 odst. 2 Ústavy je možné věcně projednat návrh soudu na prohlášení protiústavnosti již zrušeného zákona (či jeho ustanovení), pokud je stále aplikovatelný na projednávanou věc a upravuje především vztah mezi jednotlivcem a veřejnou mocí [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015 (N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.)].
5. 17. V souzené věci správní orgány užily § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, tak, že žádost žalobkyně o povolení připojení nemovitosti žalobkyně k místní komunikaci zamítly podle § 51 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, pro absenci souhlasu obce Ondřejov jako vlastníka komunikace. Posouzení zákonnosti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje závisí na tom, zda je souhlas vlastníka místní komunikace nezbytnou podmínkou pro kladné rozhodnutí o povolení připojení. Případné prohlášení neústavnosti napadeného ustanovení by bylo důvodem nezákonnosti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje a vedlo by k vyhovění žalobě. Zákon o pozemních komunikacích tedy v § 10 odst. 4 písm. b) obsahoval ustanovení, jehož bude při řešení věci použito a které brání výsledku, který navrhovatel považuje za souladný s ústavním pořádkem.
6. 18. V této souvislosti vláda upozornila, že § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, upravuje větší množství vztahů, než které krajský soud považuje za protiústavní. V té souvislosti je třeba připomenout, že Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy České republiky rozhoduje o zrušení nejenom zákonů a dalších právních předpisů, nýbrž i jejich jednotlivých ustanovení. Ustanovením je přitom nutno rozumět jakoukoli část textu právního předpisu s normativním obsahem. Jejím tedy výraz obsahující jakékoli jazykové prostředky, jehož smyslem je vyjádření právní normy nebo některého z komponentů její skutkové podstaty, resp. právního následku [nález sp. zn. Pl. ÚS 24/94 ze dne 11. 4. 1995 (N 19/3 SbNU 113; 80/1995 Sb.)]. Ústavní soud proto přezkoumal toliko výše zmíněnou povinnost souhlasu obce s připojením, nikoliv úpravu dalších vztahů obsaženou v § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích.
7. 19. Ústavní soud si byl při rozhodování vědom toho, že žalobkyně z řízení před krajským soudem se může domoci ochrany svého tvrzeného práva opětovným podáním žádosti o povolení k připojení podle nových zákonných podmínek účinných od 31. 12. 2015 (negativní rozhodnutí nezakládá podle § 48 odst. 2 správního řádu překážku věci rozhodnuté). Pro samotné řízení před navrhovatelem je to však bez přímého významu, neboť ten musí rozhodnutí přezkoumat podle původního právního stavu (§ 75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní). Jinými slovy, rozhodnutí Ústavního soudu není nezbytné pro ochranu práv žalobkyně MORAVAN DEVELOP, s. r. o., ale je nezbytné pro rozhodnutí Krajského soudu v Praze ve věci samé do doby, než nastane důvod pro zastavení řízení o žalobě (uspokojení žalobkyně podle § 62 soudního řádu správního nebo zpětvzetí podle § 37 odst. 4 téhož zákona; k zastavení pro vzetí návrhu zpět v přerušeném řízení srov. usnesení NSS č. j. 6 Ads 18/2012-191 z 23. 1. 2013 a č. j. 6 Ads 18/2012-211 z 10. 5. 2013). Aktivní procesní legitimace navrhovatele je tedy dána.
8. 20. Protože Ústavní soud neměl žádné pochybnosti ani ohledně splnění dalších podmínek řízení, přistoupil k věcnému projednání návrhu. Podle § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, upustil od ústního jednání, neboť nebylo lze od tohoto jednání očekávat další objasnění věci.