Nález Ústavního soudu ze dne 20. května 2008 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb.

Odůvodnění

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 25. června 2007 doručen návrh Nejvyššího správního soudu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb., (dále též jen „zákon o cestovních dokladech ve znění platném a účinném do 31. 12. 2004“). Navrhovatel tak učinil poté, co v řízení o kasační stížnosti J. Ch. (dále jen „stěžovatel“), vedené pod sp. zn. 2 As 52/2004, dospěl k závěru, že napadené ustanovení, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s čl. 14 odst. 2 a 3 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a že tento rozpor nelze překlenout ani ústavně konformním výkladem.

I. Okolnosti případu I.

1. 2. V označené věci Městský úřad Slaný rozhodnutím ze dne 25. 3. 2003 č. j. CP 02/03 vyhověl žádosti policejního rady Policejního prezidia České republiky, Úřadu kriminální policie a vyšetřování, odboru hospodářské kriminality Praha 9, a odňal stěžovateli, proti kterému bylo vedeno trestní stíhání pro pokus trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle § 8 odst. 1, § 148 odst. 1 a 4 trestního zákona a pro trestný čin účasti na zločinném spolčení podle § 163a odst. 1 trestního zákona, cestovní pasy č. 330 33 205 a č. 330 33 206. Odvolání stěžovatele Krajský úřad Středočeského kraje zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil rozhodnutím ze dne 22. 4. 2003 č. j. Vnitř. 3055/03. Obranu stěžovatele založenou na tvrzení, že trestní stíhání jeho osoby je nedůvodné a odebrání pasů účelové, správní orgány neakceptovaly a odkázaly na ustanovení § 23 zákona o cestovních dokladech v tehdy platném znění, obsahující taxativní důvody, při jejichž splnění je správní orgán povinen ve správním řízení odebrat cestovní doklad – v případě písmene b) citovaného ustanovení je to tehdy, obdrží-li žádost orgánu činného v trestním řízení na odnětí cestovního dokladu občanovi, proti kterému vede trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Žalobu stěžovatele Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. 5. 2004 č. j. 7 Ca 138/2003-30 zamítl jako nedůvodnou s poukazem na vázanost správních orgánů právní úpravou, při které správní orgán nemá možnost správního uvážení a musí cestovní doklad odejmout; dokazování vede jen v tom směru, zda byla podána žádost o odnětí cestovního dokladu, zda ji podal orgán činný v trestním řízení a zda tento orgán vede proti občanovi, jemuž má být cestovní dokad odňat, trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Dokazování v jiném směru není právně relevantní, a proto subjektivní postoj stěžovatele k vycestování do ciziny či námitku o absenci důvodů pro uvalení vazby z důvodu § 67 písm. a) trestního řádu považoval za bezvýznamnou. V kasační stížnosti stěžovatel namítl nezákonnost rozsudku správního soudu a poukázal na to, že správní orgány nevedly žádné dokazování o nezbytnosti odnětí cestovního dokladu a nevzaly v úvahu ani stanovisko Okresního soudu Praha-východ, který nevyhověl návrhu orgánu činného v trestním řízení na vzetí stěžovatele do vazby. Při řádném dokazování by správní orgán musel zjistit, že odnětí cestovních dokladů po více než půl roce od zahájení trestního stíhání bylo nedůvodné, neboť stěžovatel, jehož podnikání je spojeno s častým cestováním do zahraničí, opakovaně pobýval mimo území České republiky, o čemž policejního radu informoval a ten mu vycestování nezakázal; rovněž nebyla provedena tzv. blokace jeho průjezdu na hranicích. Aplikaci a interpretaci shora citovaného ustanovení zákona o cestovních dokladech, jak je provedly správní orgány, stěžovatel označil za nesprávnou.

II. Argumentace navrhovatele II.

1. 3. Nejvyšší správní soud přerušil v dané věci řízení a předložil Ústavnímu soudu návrh na vyslovení protiústavnosti shora citovaného ustanovení, neboť dle jeho názoru je vázanost rozhodujícího správního orgánu podaným návrhem bez výslovného svěření jakékoliv možnosti správního uvážení o důvodech, přiměřenosti a nezbytnosti učinit tak závažný zásah, kterým je odnětí cestovních dokladů, a tedy i omezení svobody pohybu, v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Navrhovatel připustil, že návrh na odejmutí cestovního dokladu a učiněné opatření má sloužit k zajištění účelu trestního stíhání a že orgán v něm činný může ve vztahu ke konkrétní trestné činnosti a konkrétní osobě nejlépe posoudit nezbytnost takového omezení. Pokud je však správní orgán, který věcně rozhoduje, zbaven možnosti posoudit úvahy policejního orgánu, vést dokazování o podmínkách pro odnětí cestovního dokladu (vyjma ověření existence zákonného důvodu pro podání návrhu), vážit argumentaci účastníka řízení a na základě toho učinit vlastní závěr (případně od návrhu odlišný), nastává nepřijatelná situace, neboť v žádném stadiu tohoto řízení není dán prostor pro ochranu práv účastníka takového řízení, protože daná úprava výrazně limituje i soudní přezkum na pouhé posouzení existence návrhu a trestního řízení. Správní orgán i správní soud tak mohou toliko zkoumat, zda je dán některý z relativně široce vymezených a s čl. 14 odst. 3 Listiny jen volně korespondujících důvodů podle § 23 zákona o cestovních dokladech; pokud je dán, musí správní orgán cestovní doklad vždy odejmout či odepřít jeho vydání, aniž by se mohl zabývat tím, zda je takový zásah do práv daného občana nevyhnutelný pro ochranu práv třetích osob. Takové posouzení by prováděl pouze žádající subjekt, avšak neformálně, bez jakékoliv procedury a záruk přezkoumatelnosti, což je postup, který lze jen stěží považovat za spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“); navíc za této situace není zajištěn účinný soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy o základním právu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
2. 4. Nejvyšší správní soud rovněž zvažoval, zda dané ustanovení nelze vyložit ústavně konformním způsobem, a dospěl k závěru, že nikoliv. Tento způsob přichází v úvahu jen tam, kde určité ustanovení právního předpisu umožňuje různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními normami a jiné jsou s nimi v rozporu. V projednávaném případě by výklad napadeného ustanovení musel spočívat v tom, že správní orgán je povinen vedle zákonem výslovně stanovených podmínek zkoumat, zda v konkrétním případě jsou splněny podmínky omezení základního práva zakotveného v čl. 14 Listiny, tzn. musel by zajistit řádný proces odpovídající základním zásadám správního řízení, zjistit skutečný stav věci a v rozhodnutí se v důvodech s těmito skutečnostmi vypořádat. Takový výklad by však byl v přímém rozporu se zákonným textem. Nemožnosti takového výkladu nasvědčuje i důvodová zpráva k zákonu o cestovních dokladech (sněmovní tisk 272), z níž je patrno, že úmyslem zákonodárce bylo vyloučení diskreční pravomoci správního orgánu. Nejvyšší správní soud doplnil, že je mu známo, že Ústavní soud se danou problematikou zabýval v usnesení ze dne 26. 3. 2003 sp. zn. I. ÚS 52/03 (viz dále), kterým odmítl ústavní stížnost podanou v obdobném případě s odůvodněním, že dané ustanovení přeneslo správní uvážení ze správního orgánu na orgány činné v trestním řízení. K tomu navrhovatel poznamenal, že uvážení provedené orgánem činným v trestním řízení, tj. uvážení o tom, zda návrh na odnětí cestovního odkladu bude podán, se zcela vymyká soudnímu přezkumu; návrh není rozhodnutím správního orgánu a nejde ani o zásah správního orgánu přezkoumatelný podle ustanovení § 82 a násl. soudního řádu správního.

III. Vyjádření účastníků řízení III.

1. 5. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 14. srpna 2007, podepsaném předsedou sněmovny Ing. Miloslavem Vlčkem, zrekapitulovala stěžejní argumenty návrhu a vyjádřila s ním nesouhlas. Předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že znění napadeného ustanovení bylo koncipováno tak, aby v souladu s čl. 14 odst. 3 Listiny byla v taxativně uvedených důvodech omezena svoboda pohybu a pobytu, přičemž úvaha, zda je toto omezení nezbytné, byla ponechána na orgánu, který o odejmutí (nebo odepření vydání) žádá, což je v případě napadeného ustanovení orgán činný v trestním řízení. Logickým dopadem takové úpravy bylo vyloučení diskreční pravomoci správního orgánu, který o takovém úkonu rozhoduje. Vzniklé omezení práv účastníků správního řízení bylo v souladu s čl. 14 odst. 3 Listiny považováno za nevyhnutelné pro udržení veřejného pořádku.
2. 6. Poslanecká sněmovna uvedla, že projednala zákon ve 3. volebním období a během projednávání ve Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí a ve druhém čtení nebyl k ustanovení § 23 podán žádný pozměňovací návrh. Návrh zákona byl schválen dne 21. října 1999 a postoupen Senátu Parlamentu České republiky. Senát návrh zákona projednal a dne 12. listopadu 1999 jej s pozměňovacími návrhy, které se však ustanovení § 23 netýkaly, vrátil zpět do Poslanecké sněmovny; ta o jeho verzi hlasovala dne 30. 11. 1999 a příslušnou většinou všech poslanců ji hlasováním schválila. Prezident republiky zákon podepsal dne 14. 12. 1999 a dne 27. 12. 1999 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 329/1999 Sb. Zákon byl tedy přijat předepsaným způsobem a předseda Sněmovny vyjádřil stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“), ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Rozhodnutí o ústavnosti návrhem napadeného rozhodnutí Poslanecká sněmovna ponechala na Ústavním soudu.
3. 7. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 31. července 2007, podepsaném předsedou Senátu MUDr. Přemyslem Sobotkou, uvedl, že zákon byl projednán ve výborech a na jejich doporučení byl s pozměňovacími návrhy schválen dne 12. listopadu 1999 výraznou většinou; z přítomných 62 senátorů a senátorek hlasovalo pro návrh 56 a 6 se zdrželo hlasování. Přijaté pozměňovací návrhy nesměřovaly k napadenému ustanovení, avšak při projednávání ve výborech bylo zástupcům navrhovatele vytknuto, že vláda nevyužila možnosti změnit dosavadní konstrukci právní úpravy, podle které správní orgán rozhoduje o odnětí cestovního dokladu na žádost různých státních orgánů z důvodů zapsaných věcně neorganicky do zákona o cestovních dokladech. Ve výborech bylo konstatováno, že důvody nevydání nebo odnětí cestovního dokladu měly být zapsány v těch právních předpisech, ve kterých by tento nástroj navazoval na úpravu vztahů, pro něž je svým účelem určen (kterým slouží). Pravomoc k rozhodnutí o nevydání nebo odnětí cestovního dokladu by měly mít státní orgány, jejichž působnost je pro tyto vztahy zákonem vymezena, neboť v rámci takové právní úpravy je rovněž vytvořen režim příslušných garancí řádného věcného projednání věci, včetně standardních práv účastníka řízení a možnosti následného přezkumu. Např. v občanském soudním řádu by mohla být upravena pravomoc soudu rozhodnout o zadržení cestovního dokladu v případech nařízení výkonu soudního rozhodnutí pro neplnění finančních závazků, v trestním řádu by mohlo jít o pravomoc orgánů činných v trestním řízení zadržet cestovní doklad v rámci úpravy zajištění osob a věcí při stíhání občana pro určitý trestný čin apod. Rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení by bylo možné napadnout stížností podle pravidel trestního procesu obdobně jako je tomu např. u vazby či jiných zajišťovacích úkonů. Trestní řád však působnost orgánů činných v trestním řízení ve směru uplatnění žádosti vůči správnímu orgánu pasovému nezakládá.
4. 8. Kromě uvedeného popisu projednávání předmětné problematiky ve výborech se Senát vyjádřil i k některým navazujícím souvislostem a předestřel úvahy, které by Ústavní soud mohl vzít při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení v potaz. Připomněl, že právní úprava nevydání nebo odnětí cestovních dokladů z důvodů pramenících z nejrůznějších oblastí regulace společenských vztahů má svůj dobově podmíněný původ. V počátcích pasového práva šlo primárně o nástroj politicky motivovaných omezení vycestování, kterému odpovídalo zakotvení v policejním právu a rozhodování v rámci libovůle státu, s vývojem jiných veřejně legitimovaných potřeb omezení vycestování byly k tomuto legislativnímu základu pouze připojovány další důvody. Senát připojil přehled dosavadní úpravy pasových omezení v zákonech z roku 1928, 1948 a 1965, kdy zvláště posledně dva jmenované zvýraznily pasová omezení z důvodu zájmů státní bezpečnosti a absolutizovaly libovůli v rozhodování o odepření pasu. Senát vyzdvihl, že teprve zákon o cestovních dokladech z roku 1991 (zákon č. 216/1991 Sb., o cestovních dokladech a cestování do zahraničí) byl oproti svým předchůdcům podstatně jiný. Respektoval ústavně založený předpoklad, že občan má právo svobodně opustit území státu, a zúžil případy, pro které bylo možné odepřít vydání cestovního dokladu, na případy právně definované. Politické důvody odepření práva na vycestování se staly minulostí, avšak legislativní konstrukce zákona o cestovních dokladech zůstala zachována. Setrvačnost formy způsobila, že o odepření cestovního dokladu stále rozhoduje správní orgán pasový místo těch orgánů, v jejichž působnosti vzniká potřeba omezit vycestování občana pro prevenci maření významných rozhodnutí ve veřejném zájmu. Senát uvedl, že platný zákon o cestovních dokladech č. 329/1999 Sb. dále akcentuje neuspořádanost dané úpravy, neboť nově deklaruje vázanost rozhodování a rozhodnutí správního orgánu pasového ve věci odepření cestovního dokladu „žádostí“ věcně příslušných justičních orgánů. Úprava se tak absurdní oklikou hlásí k modelu, ve kterém není myslitelné, aby o „žádosti“ (fakticky však rozhodnutí) soudu [v případě písmene a) citovaného ustanovení - poznámka Ústavního soudu] rozhodoval, byť jen formálně, správní orgán pasový.
5. 9. Senát podmíněně přisvědčil navrhovateli v tom, že dobové ustanovení § 23 písm. b) zákona o cestovních dokladech, resp. aktuálně platné (obsahově téměř shodné) ustanovení § 23 písm. c) znemožňuje věcné projednání případů nevydání či odnětí cestovních dokladů, a v jistém ohledu je tak omezeno právo dotčených osob na soudní ochranu před zásahem do jejich práva volně vycestovat z území státu, které náleží k základním právům a svobodám. Pravou podstatou nevydání či odnětí cestovního dokladu je zabraňovat případům ztěžování či maření trestního stíhání, což je funkce organicky náležející k účelu trestního řízení. Této podstatě mají legislativně odpovídat i prostředky a intenzita zákonem přiznané obrany trestně stíhané osoby. Podle Senátu by řešení daného problému mohlo být dosaženo například způsobem, který byl naznačen v rozpravě výborů Senátu, tj. úvahu o nezbytnosti omezení svobody pohybu a pobytu (vycestování ze země) z důvodu veřejného pořádku a ochrany práv druhých ve smyslu čl. 14 odst. 3 Listiny svěřit orgánům činným v trestním řízení. Do budoucna by mohla být zvážena i forma možného zajišťovacího úkonu zamezujícího vycestování, neboť podmíněnost vycestování občana držením cestovního dokladu se alespoň pro cesty do členských států Evropské unie stává překonanou.
6. 10. Senát připomněl, že se v předmětné věci již vyjádřil k návrhu navrhovatele vedenému pod sp. zn. Pl. ÚS 48/05 (viz dále), ve kterém navrhovatel požadoval zrušení nyní platného ustanovení § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech, ve znění zákona č. 559/2004 Sb. Věcná změna ustanovení § 23 písm. b) citovaného zákona platného do 31. prosince 2004 spočívala pouze v tom, že podmínkou nevydání či odnětí cestovního dokladu nemělo být trestní stíhání pro jakýkoliv úmyslný trestný čin, ale pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně tři léta. V závěru svého vyjádření Senát uvedl, že projednal předmětný návrh zákona o cestovních dokladech v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem a usnesl se k tomuto návrhu ve většinovém přesvědčení, že návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními závazky státu. Rozhodnutí o ústavnosti napadeného ustanovení ponechal na Ústavním soudu.

IV. Upuštění od ústního jednání IV.

1. 11. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Ústavním soudu“) může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel ve svém návrhu, tak i účastníci řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a předsedy Senátu Parlamentu České republiky vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud měl za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.

V. Dikce napadeného právního předpisu V.

1. 12. Ustanovení § 23 zákona o cestovních dokladech ve znění platném a účinném do 31. prosince 2004, a v jeho rámci i ustanovení písmene b) použité v době rozhodování příslušných orgánů veřejné moci, znělo: