Nález Ústavního soudu ze dne 16. června 1999 ve věci návrhu na zrušení § 202 odst. 2 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Ústavní soud obdržel dne 17. února 1999 návrh Okresního soudu v Karviné na zrušení § 202 odst. 2 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákoník práce“). Uvedený soud projednává pod sp. zn. 20 C 213/97 spor mezi M. D. a OKD a. s. Ostrava o náhradu nákladů na výživu pozůstalých podle § 199 zákoníku práce.

Navrhovatelce v řízení před obecnými soudy byla stanovena po smrti jejího manžela náhrada nákladů na výživu pozůstalých až do výše 6 922 Kč. Ke dni úmrtí manžela byla navrhovatelce vypočtena náhrada ve výši 2 542 Kč měsíčně, neboť její příjmy, invalidní a vdovský důchod, dosahovaly výše 4 380 Kč. V důsledku valorizace jejích důchodů se odpočítávaná částka jejího příjmu zvyšuje a náhrada nákladů na výživu snižuje, takže v současné době dosahuje výše jen 122 Kč měsíčně. Navrhovatelka nesouhlasí s uvedeným mechanizmem výpočtu náhrady, a to zejména v důsledku zvyšování životních výdajů. Podle jejího názoru by odpůrce neměl brát zřetel na valorizaci jejích příjmů anebo by měl postupovat analogicky podle valorizačních předpisů platících pro náhradu za ztrátu na výdělku podle § 195 zákoníku práce.

Okresní soud v Karviné rozsudkem ze dne 2. prosince 1997 žalobu v celém rozsahu zamítl, přičemž poukázal na § 202 odst. 2 zákoníku práce a na něj navazující valorizační předpisy, které stanoví možnost úpravy výše a způsobu náhrady toliko za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti vzniklé pracovním úrazem nebo nemocí z povolání, ale nikoliv náhrady nákladů na výživu pozůstalých podle § 199 zákoníku práce.

Krajský soud v Ostravě rozsudek Okresního soudu v Karviné usnesením ze dne 17. září 1998 zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Jediným důvodem zrušení rozsudku bylo zjištění, že se Okresní soud v Karviné věcí nezabýval z hlediska možného rozporu právního předpisu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“). Podle odvolacího soudu je § 202 odst. 2 zákoníku práce zmocňovacím ustanovením pro vládu, aby upravila podmínky výše a způsobu náhrady za ztrátu na výdělku příslušející zaměstnancům po skončení pracovní neschopnosti vzniklé pracovním úrazem nebo nemocí z povolání, a to s ohledem na změny, které nastaly ve vývoji mzdové úrovně. V rámci tohoto zmocňovacího ustanovení vláda vydala řadu valorizačních předpisů, jimiž upravila podmínky a výši náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti tím, že provedla valorizaci průměrného výdělku rozhodného pro výpočet této náhrady. Ve vztahu k náhradám nákladů na výživu pozůstalých podle § 199 zákoníku práce však takováto právní úprava neexistuje. Dochází tak k paradoxní situaci, kdy se skrytě vlivem inflace a na základě valorizace důchodů náhrada nákladů na výživu pozůstalých podle § 199 zákoníku práce reálně snižuje a dosahuje zcela zanedbatelných hodnot. Současně tak dochází ke značným disproporcím mezi odškodňováním zaměstnanců náhradou za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti podle § 195 zákoníku práce oproti odškodňování pozůstalých podle § 199 zákoníku práce, byť se toto odškodňování děje shodně na základě pracovních úrazů či nemocí z povolání.

Okresní soud v Karviné se ztotožnil s argumentací odvolacího soudu a ve svém návrhu podaném Ústavnímu soudu uvedl, že smyslem a účelem předpisů o úpravě náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti, vydaných na základě § 202 odst. 2 zákoníku práce, je zajistit reálnou hodnotu náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti po celou dobu trvání nároku na ni, tj. zajistit, aby zaměstnanec byl po celou dobu trvání nároku odškodňován do takového průměrného výdělku, jehož výše odpovídá změnám mzdových poměrů v ekonomice. Stejně tak se jeví žádoucím zajistit reálnou hodnotu náhrady nákladů na výživu pozůstalých. Byl by tak důsledně respektován ústavní princip rovnosti. Zásada rovnosti znamená, že žádná skupina občanů ani jednotlivci nesmějí být zvýhodňováni či diskriminováni, ať již přijímanými právními předpisy, či při výkonu státní moci. Vzhledem k tomu, že dosavadní § 202 odst. 2 zákoníku práce zvýhodňuje občany, jimž je poskytována náhrada podle § 195 zákoníku práce, oproti občanům, jimž je poskytována náhrada podle § 199 zákoníku práce, navrhuje Okresní soud v Karviné, aby toto ustanovení jako neústavní Ústavní soud zrušil.

II. II.

Podle § 42 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a § 69 téhož zákona zaslal Ústavní soud návrh Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky k vyjádření.

Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření vyložila důvody, které vedly zákonodárce k rozdílnému přístupu k valorizaci průměrného výdělku u obou institutů odškodnění, takto:

Při odškodnění ztráty na výdělku po skončení dočasné pracovní neschopnosti má zaměstnanec, který utrpěl pracovní úraz nebo u něhož byla zjištěna nemoc z povolání, nárok na náhradu za ztrátu na výdělku, jestliže u něho došlo po pracovním úrazu nebo zjištění nemoci z povolání k poklesu výdělku, neboť podstatou odškodnění je hmotné zmírnění újmy, která se zaměstnanci přihodila a jejímž projevem jsou spíše dlouhodobější nebo trvalé následky. Z tohoto důvodu nabývá na významu reálná hodnota odškodnění, a je proto namístě předcházet jejímu snižování vlivem inflace pravidelnými valorizacemi. Institut náhrady nákladů na výživu pozůstalých rovněž sleduje zmírnění hmotné újmy, nikoliv však zaměstnance, ale pozůstalých, kterým zemřelý poskytoval nebo byl povinen poskytovat výživu. Charakteristickým rysem tohoto institutu je potřeba poskytovat hmotné zabezpečení pozůstalým bezprostředně v době ztráty jejich živitele, neboť náhlá změna poměrů v zabezpečování výživy a obstarávání domácnosti si takové opatření vyžaduje. Ovšem tak, jak se postupně konsolidují společenské vazby pozůstalých, a to též pravidelným zvyšováním dávek důchodového pojištění, hmotná stránka tohoto zabezpečení ustupuje do pozadí a přestává mít charakter bezprostředního zajištění pozůstalých. Vzhledem k tomu, že důchody pozůstalých poskytované z důvodu úmrtí zaměstnance - živitele jsou pravidelně valorizovány, nejeví se potřebnou jiná pravidelná valorizace, a to valorizace průměrného měsíčního výdělku, z něhož se při výpočtu výše náhrady nákladů na výživu pozůstalých vychází.

Poslanecká sněmovna je toho názoru, že rozdílný přístup k valorizaci průměrného měsíčního výdělku u institutu náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti nebo při uznání invalidity nebo částečné invalidity a u institutu náhrady nákladů na výživu pozůstalých je věcného rázu a není zapříčiněn rozdílným přístupem k jedné skupině občanů před druhou.

V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna uvedla, že napadené ustanovení zákoníku práce bylo schváleno potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, bylo řádně vyhlášeno a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijaté ustanovení je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem. Poslanecká sněmovna ponechala na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.

K ústavní stížnosti se rovněž vyjádřilo na žádost Ústavního soudu podle ustanovení § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ministerstvo práce a sociálních věcí, které uvedlo, že nárok na náhradu za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti způsobené pracovním úrazem nebo nemocí z povolání podle § 193 odst. 1 písm. a) a § 195 zákoníku práce má za splnění i dalších zákonných podmínek každý zaměstnanec, pokud u něj dojde v důsledku pracovního úrazu nebo nemoci z povolání k poklesu výdělku. Napadený § 202 odst. 2 zákoníku práce je zmocňovacím ustanovením pro vládu, aby vzhledem ke změnám, které nastaly ve vývoji mzdové úrovně, mohla vydat nařízení, kterým upraví podmínky, výši a způsob náhrady za ztrátu na výdělku příslušející zaměstnancům po skončení pracovní neschopnosti vzniklé pracovním úrazem nebo nemocí z povolání. Od roku 1976 dosud bylo vydáno celkem osm nařízení vlády, č. 138/1976 Sb., č. 60/1982 Sb., č. 191/1993 Sb., č. 263/1994 Sb., č. 291/1995 Sb., č. 298/1996 Sb., č. 318/1997 Sb. a č. 320/1998 Sb., když poslední tři byla zároveň vydána i podle § 447 odst. 3 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „občanský zákoník“). Podle Ministerstva práce a sociálních věcí mají tedy všichni zaměstnanci, kteří utrpěli pracovní úraz nebo u nichž byla zjištěna nemoc z povolání, při splnění dalších zákonných podmínek stejné právo na odškodnění a jsou si tudíž podle článku 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) v tomto směru rovni.

Nároky pozůstalých po zaměstnanci, který následkem pracovního úrazu nebo nemoci z povolání zemřel, jsou upraveny v § 197 zákoníku práce. Některé z nich jsou v podstatě shodné s nároky, které má poškozený zaměstnanec, např. náhrada účelně vynaložených nákladů spojených s léčením, náhrada věcné škody, jiné příslušejí jen některým pozůstalým, např. náhrada přiměřených nákladů spojených s pohřbem, náhrada nákladů na výživu pozůstalých či jednorázové odškodnění pozůstalých.

Skutečnost, že zákoník práce rozlišuje jednotlivé příjemce náhrady škody z důvodu pracovního úrazu nebo nemoci z povolání a určité náhrady přiznává pouze zaměstnanci, např. náhradu za bolest a za ztížení společenského uplatnění, zatímco jiné nároky přiznává jen pozůstalým, např. jednorázové odškodnění, nevyvolává podle Ministerstva práce a sociálních věcí nerovnost. Náhrady poskytované jednotlivým skupinám poškozených, tedy poškozeným zaměstnancům na straně jedné a pozůstalým po nich na straně druhé, je třeba posuzovat v celém komplexu. Například jednorázové odškodnění pozůstalého dítěte představuje vedle sirotčího důchodu částku nejméně 25 000 Kč, zatímco zaměstnanci, který utrpěl pracovní úraz a pobírá invalidní důchod a náhradu za ztrátu na výdělku, žádná „částka navíc“ poskytnuta není. Pokud návrh poukazuje na skutečnost, že v důsledku zvyšování pozůstalostních důchodů (vdovských, vdoveckých nebo sirotčích) dochází u pozůstalých ke snížení náhrady nákladů na výživu pozůstalých, Ministerstvo práce a sociálních věcí podotýká, že stejná situace nastává i u zaměstnanců, kteří pobírají náhradu za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti vzniklé pracovním úrazem nebo nemocí z povolání, v případě, že u nich dojde ke zvýšení plného nebo částečného invalidního důchodu nebo ke zvýšení výdělku po úrazu. V závěru svého vyjádření Ministerstvo práce a sociálních věcí poukázalo na problematičnost aplikace § 199 odst. 2 zákoníku práce v soudní praxi. Podle tohoto ustanovení náhrada nákladů na výživu všech pozůstalých nesmí úhrnem převýšit částku, do které by příslušela zemřelému náhrada za ztrátu na výdělku podle § 195 zákoníku práce. Podle rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR publikovaného v Bulletinu Nejvyššího soudu ČSR pod č. 16/1987 je nárok na náhradu nákladů na výživu pozůstalých nárokem odvozeným od nároku zaměstnance, jenž utrpěl pracovní úraz, přičemž za změnu poměrů na straně poškozeného je třeba v souvislosti s tímto nárokem považovat i změnu v rozsahu schopností a možností zaměstnance, pokud by přežil pracovní úraz, poskytovat náklady na výživu pozůstalých. Ministerstvo práce a sociálních věcí nevylučuje, že při výkladu § 199 odst. 2 zákoníku práce je možno vycházet ze zvýšeného průměrného výdělku rozhodného pro výpočet náhrady za ztrátu na výdělku i pro účely náhrady nákladů na výživu pozůstalých.

Ministerstvo práce a sociálních věcí upozornilo ve svém vyjádření na to, že obdobné zmocnění jako v § 202 odst. 2 zákoníku práce je obsaženo v § 447 odst. 3 občanského zákoníku, který rovněž umožňuje pouze vydání nařízení upravujícího výši náhrady za ztrátu na výdělku nebo při invaliditě, jakož i na to, že podle § 448 občanského zákoníku náhrada nákladů na výživu náleží pozůstalým a že při výpočtu náhrady se vychází z průměrného výdělku zemřelého. V případě zrušení § 202 odst. 2 zákoníku práce by vznikla vážná nerovnost mezi poškozenými, kterým je poskytována náhrada za ztrátu na výdělku podle § 195 zákoníku práce, a poškozenými, kterým je náhrada poskytována podle § 447 občanského zákoníku, neboť vláda by byla zmocněna vydat nařízení o zvýšení náhrad za ztrátu na výdělku občanům odškodňovaným podle občanského zákoníku, zatímco zaměstnancům, kteří utrpěli pracovní úraz nebo u nichž byla zjištěna nemoc z povolání, by zvýšit náhradu za ztrátu na výdělku nemohla. Od roku 1996 je vydáváno vždy jen jedno nařízení vlády, kterým se zvyšují jak náhrady poskytované podle zákoníku práce, tak i náhrady poskytované podle občanského zákoníku. Ze všech uvedených důvodů zastává Ministerstvo práce a sociálních věcí názor, že § 202 odst. 2 zákoníku práce není v rozporu s principem rovnosti, a s návrhem na jeho zrušení zásadně nesouhlasí.

III. III.

Úprava podmínek, výše a způsobu náhrady za ztrátu na výdělku příslušející pracovníkům po skončení pracovní neschopnosti vzniklé pracovním úrazem nebo nemocí z povolání byla včleněna do zákoníku práce zákonem č. 20/1975 Sb., kterým se měnila a doplňovala některá ustanovení zákoníku práce, jako odstavec 2 § 202. Toto ustanovení bylo novelizováno zákonem č. 188/1988 Sb. a zákonem č. 3/1991 Sb. a poté bylo s účinností od 31. července 1991 zrušeno zákonem č. 297/1991 Sb., o úpravě náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti vzniklé pracovním úrazem nebo nemocí z povolání. Zákonem č. 37/1993 Sb. byl zákoník práce opět doplněn v § 202 odstavcem 2 v tomto znění: „Vláda České republiky může vzhledem ke změnám, které nastaly ve vývoji mzdové úrovně, upravit podmínky, výši a způsob náhrady za ztrátu na výdělku příslušející pracovníkům po skončení pracovní neschopnosti vzniklé pracovním úrazem nebo nemocí z povolání.“

Toto ustanovení nabylo účinnosti dne 1. ledna 1993. Lze konstatovat, že bylo přijato a vydáno v mezích ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.), neboť z těsnopiseckého přepisu zprávy o 16. zasedání České národní rady konaném ve dnech 20. až 22. prosince 1992 vyplynulo, že zákon č. 37/1993 Sb., o změnách v nemocenském a sociálním zabezpečení a některých pracovněprávních předpisů, byl přijat dne 22. prosince 1992 potřebnou většinou hlasů (104 poslanci byli pro, nikdo nebyl proti) a vyhlášen v částce 11/1993 Sb. rozeslané dne 31. prosince 1992.