Nález Ústavního soudu ze dne 11. prosince 2007 ve věci návrhu na zrušení čl. 3 obecně závazné vyhlášky města Jirkova č. 4/2005 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích

Návrh se zamítá.

Odůvodnění

I. Rekapitulace návrhu I.

1. 1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále též „Ústava“), § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, doručeným Ústavnímu soudu 13. června 2006, se tehdejší ministr vnitra Mgr. František Bublan (dále též „navrhovatel“) domáhal vydání nálezu, podle něhož se ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky města Jirkova č. 4/2005 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích (dále též „obecně závazná vyhláška“) dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
2. 2. Navrhovatel uvedl, že zastupitelstvo města Jirkova schválilo 13. dubna 2005 obecně závaznou vyhlášku, která nabyla účinnosti po splnění zákonem stanovených podmínek dne 6. května 2005. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky je v rozporu se zákonem. Vzhledem k tomu, že projednání této skutečnosti s tajemnicí obce nevedlo k zjednání nápravy a město vyjádřilo vůli ponechat obecně závaznou vyhlášku v platnosti, zahájilo Ministerstvo vnitra správní řízení o pozastavení její účinnosti. Rozhodnutím č.j. ODK-508/1-2006, jež bylo vydáno 26. května 2006, byla pozastavena účinnost napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky. Toto rozhodnutí nabylo právní moci 29. května 2006.
3. 3. Napadené ustanovení ukládá vlastníkům či uživatelům veřejné zeleně v katastru města Jirkova povinnost udržovat zeleň formou pravidelných sečí, a to minimálně 2x ročně, včetně povinnosti hrabat trávu ve stanovených termínech. Podle navrhovatele tím napadené ustanovení odporuje čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) tím, že stanovuje povinnost obecně pro vlastníky pozemků. Pojem veřejná zeleň lze totiž subsumovat pod pojem veřejného prostranství podle § 34 obecního zřízení, jenž zahrnuje příslušné pozemky bez ohledu na vlastnictví, tedy i pozemky v soukromém vlastnictví. Navrhovatel namítal rovněž neurčitost pojmu „uživatel veřejné zeleně“, neboť zahrnuje nejen osoby, které veřejnou zeleň užívají právně určitým způsobem (např. na základě smlouvy), ale i kteroukoliv jinou osobu, jež užívá veřejnou zeleň jiným způsobem.
4. 4. Navrhovatel dále tvrdil, že vyhláška reguluje problematiku již upravenou, konkrétně ustanovením § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, jež stanovuje povinnost uvedeným fyzickým a právnickým osobám zjišťovat a omezovat výskyt a šíření škodlivých organismů tak, aby nevznikla škoda jiným osobám, nedošlo k poškození životního prostředí ani k ohrožení zdraví lidí nebo zvířat, a ustanovením § 73 odst. 3 tohoto zákona, podle něhož obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednávají přestupky týkající se § 3 odst. 1 písm. a) zákona o rostlinolékařské péči, jde-li o výskyt a šíření plevelů, jakožto škodlivých organismů, které se šíří z neobdělávané půdy a neudržované nezemědělské půdy a které ohrožují životní prostředí či zdraví lidí nebo zvířat. Tuto problematiku podle navrhovatele upravuje rovněž § 47b odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, na základě kterého se přestupku dopustí ten, kdo neudržuje čistotu a pořádek na svém nebo jím užívaném pozemku tak, že naruší vzhled obce, a § 58 odst. 2 obecního zřízení, podle něhož se právnická osoba nebo fyzická osoba, která je podnikatelem, dopustí správního deliktu, jestliže neudržuje čistotu a pořádek na pozemku, který vlastní nebo užívá, tak, že naruší vzhled obce.
5. 5. Navrhovatel dospěl k závěru, že napadené ustanovení reguluje problematiku, která je již upravena příslušnými zákony, nespadá do samostatné působnosti obce, ukládá fyzickým a právnickým osobám povinnosti bez zákonného zmocnění, čímž se dostává do rozporu s ústavním pořádkem České republiky a zákonem o obcích, a z toho důvodu je navrhl zrušit.

II. Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení II.

1. 6. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán účastníku řízení. Město Jirkov vyjádřilo podáním doručeným Ústavnímu soudu 17. července 2006 nesouhlas s návrhem na zrušení napadeného ustanovení. V první řadě se město Jirkov vyjádřilo k procesní stránce návrhu, přičemž namítlo, že zatímco k zahájení řízení došlo ve věci vyhlášky jako celku, rozhodnutí o pozastavení účinnosti se vztahuje pouze na napadené ustanovení. Dále namítlo nedodržení povinnosti oznámit prodloužení lhůty pro rozhodnutí (bylo vydáno ve lhůtě delší než pět měsíců) podle § 49 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád).
2. 7. Město Jirkov nesouhlasilo s námitkou neurčitosti pojmu „uživatel veřejné zeleně“, přičemž poukázalo např. na § 3 odst. 1 zákona o rostlinolékařské péči nebo § 58 odst. 2 obecního zřízení, které užívají pojem obdobně určitý, aniž by byl specifikován právní titul takového užívání. Podle účastníka řízení jde tedy o právnickou nebo fyzickou osobu, jejíž užívací titul může mít různou formu (nájem, výpůjčka).
3. 8. K námitce, že napadené ustanovení reguluje problematiku, která je již upravena příslušnými zákony a nespadá do samostatné působnosti města, město Jirkov uvedlo, že navrhovatelem citované právní předpisy pravou podstatu věci upravenou napadeným ustanovením vyhlášky neřeší. Poukázalo přitom na smysl napadené úpravy, aby vlastníci nebo uživatelé veřejné zeleně prováděli pravidelné seče přibližně ve stejných termínech, jako je provádí organizace zajišťující tyto služby na pozemcích v majetku města, a z tohoto důvodu aby byla udržena určitá estetická úroveň veřejné zeleně ve městě. Příslušná ustanovení zákona o rostlinolékařské péči tento účel nesledují, povinnost omezovat výskyt škodlivých organismů a plevelů by vzhledem k umístění pozemků, na něž se vztahuje napadené ustanovení, neměla význam. Rovněž ustanovení § 47b zákona o přestupcích i § 58 odst. 2 obecního zřízení sledují jiný účel. Vztahují se totiž na situace, kdy neudržování čistoty a pořádku vede k narušení vzhledu obce (města), což je pojem příliš obecný, aby dopadal i na účel napadené úpravy.
4. 9. Město Jirkov dovodilo, že problematiku „údržby“ veřejné zeleně tak, aby byla zajištěna její určitá estetická úroveň na stanoveném území, je možné řešit formou vydání obecně závazné vyhlášky podle ustanovení § 10 písm. c) obecního zřízení. Město Jirkov zastává názor, že obec má právo v rámci své samostatné působnosti ukládat povinnosti, přikazovat nebo zakazovat nějakou činnost. Podle účastníka řízení bylo smyslem přijetí napadeného ustanovení zajistit běžnou údržbu a ochranu veřejné zeleně a zajistit uspokojení oprávněných zájmů a potřeb obyvatel města na jeho čistotě, a tím i vytvořit dobré životní podmínky. Jeho smyslem naopak nebylo řešit předcházení výskytu škodlivých organismů ani řešit případy, kdy vlivem neudržování čistoty a pořádku na užívaných pozemcích dojde k narušení vzhledu města.
5. 10. Na závěr svého vyjádření město Jirkov potvrdilo, že obecně závazná vyhláška je v platnosti a že neuvažuje o její změně nebo zrušení, a navrhlo, aby Ústavní soud napadené ustanovení vyhlášky nerušil.
6. 11. S účinností od 1. července 2006 došlo v důsledku přijetí zákona č. 234/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, a zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 46/2004 Sb., ze zákona ke změně účastenství v osobě navrhovatele. Navrhovatelem již nadále není ministr vnitra, nýbrž Ministerstvo vnitra, s nímž Ústavní soud nadále jako s navrhovatelem jednal.
7. 12. Navrhovatel – Ministerstvo vnitra – v replice doručené Ústavnímu soudu dne 1. září 2006 vyslovil nesouhlas s námitkou, že došlo k nezákonnosti rozhodnutí o pozastavení účinnosti napadeného ustanovení vyhlášky. Konstatoval, že správní řízení bylo Ministerstvem vnitra zahájeno pro důvodné podezření na existenci rozporu obecně závazné vyhlášky se zákonem, a identifikace případných rozporů pak byla vlastním předmětem řízení. Podle navrhovatele nelze ve skutečnosti, že nezákonnost odůvodňující uplatnění dozorové působnosti Ministerstva vnitra byla shledána u jediného ustanovení vyhlášky, spatřovat nesprávnost postupu dozorového orgánu. Navrhovatel dále uvedl, že namítané překročení pořádkové lhůty stanovené správním řádem pro vydání rozhodnutí nemá samo o sobě za následek nezákonnost rozhodnutí Ministerstva vnitra.
8. 13. Ve věci důvodů pro zrušení vyhlášky setrval navrhovatel na své původní argumentaci a konstatoval, že povinnosti pravidelných sečí veřejné zeleně uložené soukromým vlastníkům nelze stanovit obecně závaznou vyhláškou vydanou na základě § 10 zákona o obcích ani na základě jiného zákonného zmocnění. Smyslem napadené regulace podle § 10 zákona o obcích není pouze ochrana „určité (nadto blíže nedefinované) estetické úrovně veřejné zeleně ve městě“, jak uvedlo město Jirkov. Případné negativní jevy spojené s užíváním pozemků (šíření plevelů a jiných škodlivých organismů či neudržování čistoty na pozemku v takové intenzitě, že dojde k narušení vzhledu obce), jsou podle navrhovatele postižitelné podle zvláštních předpisů.
9. 14. Veřejný ochránce práv, kterému byl v souladu s ustanovením § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu doručen 22. června 2006 stejnopis návrhu na zrušení vyhlášky, nesdělil v zákonné lhůtě deseti dnů, že vstupuje do řízení. Nemá proto postavení vedlejšího účastníka řízení.
10. 15. Od ústního jednání Ústavní soud se souhlasem účastníků řízení upustil podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, neboť od ústního jednání nebylo lze očekávat další objasnění věci.

III. Dikce napadených ustanovení právního předpisu III.

1. 16. Napadené ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 4/2005 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích zní:

   „Čl. 3

   Odkaz „Čl. 3

   Opatření k zajištění ochrany zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (veřejná zeleň)¹⁾

   1. 1. Vlastníci nebo uživatelé veřejné zeleně na katastru města Jirkov jsou povinni zeleň udržovat formou pravidelných sečí. Četnost sečí je minimálně 2x ročně, přičemž:
      1. a) první seč musí být provedena do 25.5. příslušného roku
      2. b) druhá a případně další seč v závislosti na vegetačních podmínkách.

   1. 2. Hrabání trávy z provedených sečí bude provedeno do tří dnů po seči a odvoz odpadu po seči nejdéle následující den po nahrabání.
   2. 3. Vymezení veřejné zeleně na katastru města Jirkov, na kterém jsou uloženy povinnosti dle odst. 1 a 2. tohoto ustanovení, je uvedeno v grafické podobě jako příloha č.2 této obecně závazné vyhlášky, jako tmavě označená místa.

   ¹⁾ § 3 odst. 3 vyhl. č. 190/1996 Sb., kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů.“.

IV. Aktivní legitimace navrhovatele IV.

1. 17. Navrhovatel – ministr vnitra – byl podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu, ve znění účinném v době podání návrhu, oprávněn podat návrh na zrušení jiného právního předpisu obce ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/04 ze dne 25. ledna 2005 ve věci nařízení obce Lipník o vyhlášení stavební uzávěry (N 13/36 SbNU 139, vyhlášen pod č. 90/2005 Sb.; část IV. odůvodnění), ustanovení § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu, platné v době podání návrhu, nesvazovalo aktivní legitimaci ministra vnitra dalšími podmínkami. Ministr vnitra tedy byl v okamžiku zahájení řízení nadán originární pravomocí navrhovat ke zrušení právní předpis obce, a to zásadně bez ohledu na průběh řízení o dozoru podle tehdy platného a účinného zákona o obcích.
2. 18. Tuto kvalitu si v tomto řízení podržel i procesní nástupce navrhovatele, Ministerstvo vnitra, neboť podle ustálené judikatury Ústavního soudu se podmínky aktivní legitimace v řízení o abstraktní kontrole norem zkoumají (a jsou rozhodné) k okamžiku zahájení řízení (viz např. bod 25 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/06 ze dne 1. března 2007; vyhlášen pod č. 94/2007 Sb.). Proto není v dané věci podstatné, že § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu ve znění účinném od 1. července 2006 (po novele provedené zákonem č. 234/2006 Sb.) již aktivní legitimaci Ministerstva vnitra podmiňuje splněním podmínek stanovených v zákonech upravujících územní samosprávu. Toto ustanovení by mohlo dopadat jen na řízení zahájená na návrh Ministerstva vnitra po 1. červenci 2006, Ústavní soud však jeho interpretaci v tuto chvíli nikterak nepředjímá, neboť řízení ve věci obecně závazné vyhlášky města Jirkova bylo zahájeno před tímto datem.
3. 19. Nedodržení lhůty podle § 49 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), tedy nemělo a v tomto okamžiku ani nemá z hlediska aktivní legitimace navrhovatele žádný význam. Ústavní soud přisvědčuje navrhovateli, že nedodržení pořádkové lhůty nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky, ostatně v tomto řízení Ústavní soud nepřezkoumává rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky, nýbrž přímo tento právní předpis. Ze stejného důvodu se Ústavní soud nezabýval ani námitkou, že rozhodnutí o pozastavení účinnosti napadeného ustanovení vyhlášky je nezákonné z důvodu, že původně bylo řízení zahájeno ve vztahu ke všem ustanovením obecně závazné vyhlášky; tato námitka je ostatně zcela zjevně bezdůvodná, jak správně konstatuje navrhovatel.

V. Hodnocení Ústavního soudu V.

1. 20. Ústavní soud k posouzení souladu napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem a zákony pravidelně volí tzv. test čtyř kroků [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. března 2005 ve věci obecně závazné vyhlášky města Prostějova o náhradě za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně (N 61/36 SbNU 663; vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.) a další]. K použití tohoto testu v řízení o abstraktní kontrole norem Ústavní soud poznamenává, že jeho zvláštnost pro přezkum právních předpisů územních samosprávných celků vydaných v samostatné působnosti je projevem a důsledkem ústavní garance územní samosprávy (čl. 8 Ústavy) a zvláštního ústavního zmocnění územních samosprávných celků ve vymezených oblastech věcné působnosti tvořit právo (čl. 104 odst. 3 Ústavy).
2. 21. Ústavní soud tedy bude postupně zkoumat, (1.) zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky, (2.) zda se obec při vydávání napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (zda nejednala ultra vires), (3.) zda obec při jejím vydání nezneužila zákonem svěřenou pravomoc a působnost a konečně (4.) zda obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně. Kromě toho Ústavní soud musí vždy zkoumat, zda napadená obecně závazná vyhláška splňuje obecná kritéria kladená na právní předpisy, tj. zda jsou její ustanovení s využitím obvyklých interpretačních postupů určitá a vzájemně nerozporná.