Platné znění

Sdělení Ústavního soudu o přijetí stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25 ke komunální ústavní stížnosti jakožto prostředku ochrany práva na samosprávu

vyhlášené znění

IV. / IV.1.

IV.1. Podmínky pro podání obecné ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, pokud stěžovatel namítá porušení práva na samosprávu

  1. 27. Obecnou ústavní stížnost je podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu oprávněn podat pouze takový subjekt, který je způsobilý být nositelem základních práv a svobod. Nositelem základních práv a svobod mohou být nejen fyzické osoby, ale v případě některých práv, jejichž povaha to připouští, také právnické osoby. To platí také o právnických osobách veřejného práva potud, pokud vystupují v majetkové (fiskální) sféře či v oblasti zabezpečování některých veřejných služeb. Takovou právnickou osobou veřejného práva může být v určitých situacích typicky obec, kraj či stát [ten ovšem se značnými teoretickými problémy, srov. odlišné stanovisko soudkyně Kateřiny Šimáčkové k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/15 ze dne 19. 7. 2016 (N 127/82 SbNU 61)]. V těchto situacích se veřejnoprávní korporace podle ustálené judikatury Ústavního soudu mohou proti porušení některých základních práv bránit ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. S ohledem na znění i účel uvedených ustanovení je však třeba aktivní legitimaci veřejnoprávních korporací vykládat restriktivně.
  2. 28. Vystupují-li naopak tyto subjekty (tedy obec, kraj či stát) skrze své orgány ve vrchnostenské pozici jako nositelé veřejné moci, nemají žádná subjektivní práva, ale jen pravomoci (resp. kompetence). Svými orgány autoritativně rozhodují o právech a povinnostech jednotlivců a nejsou a ani nemohou být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Proto v takové situaci ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu podat nemohou; byly by zjevně neoprávněnými navrhovateli (viz stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 a následná usnesení sp. zn. II. ÚS 2264/10, III. ÚS 3108/09 či II. ÚS 1226/20, která uvedený závěr vztáhla i na rozhodování obce v samostatné působnosti).
  3. 29. Výkonem veřejné moci je také výkon samosprávy (Filip, J. a Svatoň, J. Státověda. Wolters Kluwer, 2011, s. 308). Ústavní garance územní samosprávy se nachází v čl. 8 Ústavy, na který navazuje hlava sedmá Ústavy. V rámci ní čl. 100 odst. 1 definuje územní samosprávné celky – obce a kraje (k nimž se řadí také hlavní město Praha) – jako územní společenství, která mají právo na samosprávu. Nositeli práva na samosprávu jsou tedy územní samosprávné celky. Následující čl. 101 odst. 4 dovoluje státu zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Z judikatury Ústavního soudu navíc vyplývá, že i zákonné zásahy do práva na samosprávu musí být (s ohledem na ústavní základ práva na samosprávu) přiměřené sledovaným cílům [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/21 ze dne 12. 3. 2025 ve znění opravného usnesení ze dne 26. 3. 2025 (104/2025 Sb.), bod 91; či Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. 2. 2018 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.), body 82 a 98].
  4. 30. Jak už bylo naznačeno, veřejná správa – a tedy také samospráva – své úkoly plní veřejnoprávními i soukromoprávními formami (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. C. H. Beck, 2016, s. 119, marg. č. 224). Územní samosprávný celek může jednat soukromoprávně v majetkové (fiskální) sféře či v oblasti zabezpečování některých veřejných služeb (srov. Hendrych, op. cit., tamtéž). V těchto případech budou obce či kraje vystupovat v nevrchnostenském postavení vůči jiným účastníkům právních vztahů a mohou být nositelem některých základních práv, jejichž povaha to připouští (typicky práva vlastnit majetek či práva na soudní ochranu).
  5. 31. Bude-li obec či kraj soukromoprávními formami spravovat a hospodařit s vlastním majetkem či zabezpečovat některé veřejné služby, bude obvykle vykonávat také právo na samosprávu ve smyslu čl. 100 Ústavy (srov. také čl. 101 odst. 3 Ústavy). Nejde však o výkon základního práva ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Články 8, 100 a 101 Ústavy žádná základní práva neobsahují. Obsahují objektivní ústavní garance samosprávy, včetně Ústavou zaručeného práva na samosprávu, nikoliv však základní právo nebo svobodu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy (k tomuto rozlišení srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 2264/10 a také Kühn. Z. Kapitola II. In: Kühn, Z., Kratochvíl, J., Kmec, J., Kosař, D. a kol. Listina základních práv a svobod: velký komentář. Leges, 2022, s. 57).
  6. 32. Ústavní garance samosprávy může v řízení o obecné ústavní stížnosti obce namítající porušení nějakého základního práva nebo svobody fungovat jako objektivní ústavně chráněný princip (podobně jako např. princip horizontální dělby moci – viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 23/24 ze dne 11. 9. 2024, kde Ústavní soud shledal porušení práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 1 a čl. 95 odst. 1 Ústavy). Shledá-li tedy Ústavní soud porušení základního práva nebo svobody, může současně vyslovit také porušení jiné normy ústavního pořádku (viz § 82 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Je však třeba zopakovat, že uvedené závěry o možnosti obce či kraje podat obecnou ústavní stížnost platí jen v případech, kdy nevystupují ve vrchnostenském postavení.
  7. 33. Veřejnoprávní formy činnosti obcí a krajů naopak spočívají ve vrchnostenském působení na adresáty veřejných práv a povinností. Orgán územní samosprávy tedy v mezích své kompetence může např. vydávat individuální rozhodnutí, obecně závazné vyhlášky nebo opatření obecné povahy. V takovém případě však, jak už bylo řečeno, obce, kraje ani jejich orgány nejsou nositelem základních práv a svobod a ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu podat nemohou. Mohou však podat zvláštní typ ústavní stížnosti – komunální ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy.

IV.2. Podmínky pro podání komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy

  1. 34. K ochraně práva obce či kraje na samosprávu podle čl. 100 Ústavy slouží komunální ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
  2. 35. Tohoto práva se územní samosprávný celek může domáhat jak v případech, kdy vystupuje v soukromoprávních vztazích, tak v případech, kdy vystupuje jako nositel veřejné moci v samostatné působnosti. Jak Ústavní soud uvedl, právo na samosprávu může být zasaženo např. i rozhodnutím správního soudu o zrušení územního plánu (či jeho části), který obec schvaluje ve vrchnostenském postavení a spadá do její samostatné působnosti (nálezy sp. zn. IV. ÚS 938/22, bod 18; III. ÚS 709/19, bod 23; III. ÚS 3817/17, bod 21; I. ÚS 655/17, bod 51).
  3. 36. Ústava v čl. 87 odst. 1 písm. c) označuje „orgán“ územní samosprávy jako subjekt aktivně legitimovaný k podání návrhu. Zákon o Ústavním soudu pak v § 72 odst. 1 písm. b) specifikuje, že takovým „orgánem“ územní samosprávy je zastupitelstvo obce či kraje. Zákonodárce byl zřejmě veden úvahou, že v českém modelu samosprávy je to právě zastupitelstvo územního samosprávného celku, které je orgánem rozhodujícím ve věcech samostatné působnosti, tj. ve sféře práva územního samosprávného celku na samosprávu, k jehož ochraně komunální stížnost slouží (srov. Langášek, T. Čl. 87. Kompetence Ústavního soudu. In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Komentář. Wolters Kluwer, 2015, s. 849 a násl.).
  4. 37. Zastupitelstvo je kolektivní orgán, který svou vůli projevuje usnesením. Nezbytnou podmínkou pro posouzení komunální ústavní stížnosti je tak doklad o tom, že zastupitelstvo v zákonem stanovené lhůtě usnesením projevilo vůli komunální stížnost podat. Jestliže stěžovatel ani na výzvu Ústavního soudu nedoloží vůli zastupitelstva komunální stížnost v zákonem stanovené lhůtě podat, je to důvod pro odmítnutí návrhu pro neodstraněné vady podle § 43 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu (nálezy sp. zn. IV. ÚS 938/22, bod 17, III. ÚS 709/19, body 20 a 21; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 15/20, bod 15; či II. ÚS 3554/12).
  5. 38. Ústavní soud posuzuje podání podle obsahu. Důvodem k odmítnutí komunální ústavní stížnosti tedy nemůže být jen nesprávné označení navrhovatele. Doloží-li navrhovatel vůli zastupitelstva komunální stížnost v zákonem stanovené lhůtě podat, Ústavní soud ji posoudí jako komunální stížnost podanou zastupitelstvem (jak fakticky učinil i v nálezu sp. zn. IV. ÚS 938/22).
  6. 39. Ústavní soud na tomto místě upozorňuje, že podmínky aktivní legitimace pro podání komunální ústavní stížnosti v řízení vyplývají z Ústavy a zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud není vázán úpravou účastenství v řízení před správními soudy (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009-120, bod 46, podle kterého je v řízení o zrušení územního plánu odpůrkyní obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo).
  7. 40. Podle právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. I. ÚS 178/15 se lze práva na samosprávu domáhat i v řízení o obecné ústavní stížnosti, přičemž rozdíl oproti komunální stížnosti tkví zejména v referenčním rámci přezkumu. Zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti Ústavní soud posuzuje pouze ústavnost, v řízení o komunální stížnosti také zákonnost zásahu státu. Postup Ústavního soudu pak podle tohoto nálezu závisí především na navrhovateli a povaze uplatněných námitek.
  8. 41. Podle pléna Ústavního soudu však takový výklad popírá smysl institutu komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Rozhodnutí ústavodárce oddělit tyto dva typy ústavní stížnosti (resp. dva typy kompetence Ústavního soudu) musí mít při interpretaci význam. Rozumný význam tohoto rozdělení spočívá v tom, že zatímco čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy slouží k ochraně základních práv a svobod osob, kompetence Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. c) cílí právě na ochranu jiného ústavně chráněného práva (tj. nikoliv základního), tedy specifického práva územních samosprávných celků na samosprávu.
  9. 42. Rozdíl v referenčním rámci přezkumu (tj. ústavní pořádek vs. zákon) v případě práva na samosprávu nedává smysl s ohledem na čl. 101 odst. 4 Ústavy, podle kterého může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Smyslem stanovení této podmínky je zamezit potenciálním zásahům především moci výkonné do činnosti územních samosprávných celků bez zákonné opory, tedy bez určitého vyvažování ze strany moci zákonodárné [nálezy sp. zn. II. ÚS 2200/15, body 16 a 17; a IV. ÚS 331/02 ze dne 30. 9. 2002 (N 113/27 SbNU 245); viz také Podhrázký M. In: Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1404].
  10. 43. Jinými slovy, Ústava zapovídá zásah do činnosti obcí a krajů, který není v souladu se zákonem. Každé posouzení ústavnosti zásahu do práva na samosprávu tak současně vyžaduje posouzení zákonnosti takového zásahu.
  11. 44. Ústava a zákon o Ústavním soudu tedy odlišují komunální ústavní stížnost a obecnou ústavní stížnost a stanovují specifické podmínky aktivní legitimace pro podání jednoho či druhého typu návrhu. Tomu odporuje situace, ke které vede nález sp. zn. I. ÚS 178/15 ve věci, z níž vzešlo toto stanovisko. Obec, která nedisponuje usnesením zastupitelstva vyjadřujícím jeho vůli komunální stížnost podat, by podle přístupu zvoleného v tomto nálezu mohla místo toho prostřednictvím starosty podat s totožnou argumentací obecnou ústavní stížnost. Referenční rámec pro přezkum by byl – jak je vysvětleno výše – stejný. Takové procesní vyústění je v rozporu s výslovným zněním, účelem i systematikou čl. 87 odst. 1 Ústavy a § 72 odst. 1 a § 82 zákona o Ústavním soudu, jak je v jiných nálezech vykládá judikatura Ústavního soudu.