Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/21 ve věci návrhu na zrušení § 155 odst. 4 a 5 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech

1. 87. Nový zákon v § 155 odst. 4 zjevně míří do minulosti, neboť říká, že původce neměl poplatek platit podle úpravy před účinností nového zákona. Napadené ustanovení se nemohlo použít na žádné nové skutečnosti vznikající od účinnosti nového zákona (na ty se použila již nová úprava poplatkové povinnosti podle nového zákona), směřovalo jen a pouze do minulosti. Zákonodárce se zjevně snažil poskytnout závazný výklad starého zákona o odpadech do minulosti [viz část (b) shora]. Zatímco ještě k 31. 12. 2020 měl příjemce poplatku nárok na úhradu poplatku, následující den mu nový zákon řekl, že žádný takový nárok nemá a vlastně ani nikdy neměl. Je dokonce možné (pro vznik práva příjemce na úhradu poplatku to však nehraje žádnou roli, neboť toto právo vzniklo již uložením odpadu na skládku), že původci či provozovateli byla povinnost zaplatit poplatek uložena před rokem 2021 též správním rozhodnutím. Pokud tedy § 155 odst. 4 zákona o odpadech říká, že se část tam uvedeného poplatku podle starého zákona neplatí, zjevně míří k tomu, že neměla být placena podle starého zákona před rokem 2021.
2. 88. Takovýto výklad je sice v souladu s textem napadeného ustanovení a se záměrem historického zákonodárce (viz shora uvedené parlamentní debaty), je však zjevně excesivní, protože v podstatě ex post facto říká, že právní skutečnosti, které se udály před rokem 2021 v souladu se starým právem (např. placení a odvody poplatků, platební výměry apod.), se vlastně udály v rozporu s právem.
3. 89. Nyní přezkoumávanou normu tak lze (navzdory vůli historického zákonodárce) vyložit i jinak, tedy jako prominutí platby poplatku těm, kteří k prvnímu dni účinnosti nového zákona o odpadech poplatek neuhradili. Takovéto prominutí by nastalo ke dni účinnosti nového zákona o odpadech, tedy k 1. 1. 2021. Posouzení ústavnosti takto vyloženého zákona se pak bude logicky lišit v závislosti na tom, zda byl poplatek odpuštěn ve vztahu k obci, či ve vztahu ke Státnímu fondu životního prostředí.
4. 90. Základní složka poplatku za uložení odpadu byla příjmem obce, na jejímž katastrálním území skládka leží (§ 48 odst. 1 starého zákona o odpadech, více k tomu body 58 a 59 shora). Ústavní soud předesílá, že si je vědom, že vztah mezi obcí jako příjemcem poplatku a provozovatelem skládky, respektive původcem odpadu, je vztahem veřejnoprávním. Nejde ovšem o vztah mezi státem či jeho orgánem a poplatníkem (jako je tomu u odvodu poplatku Státnímu fondu životního prostředí).
5. 91. Obec není a nikdy nebyla státem či jeho orgánem. Místní samospráva je nezastupitelnou složkou demokratického právního státu. Garance práva územních samosprávných celků na samosprávu je klíčovou složkou vertikální dělby moci a jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy. Právo mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu představuje samotný ústavní základ práva na samosprávu. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Je třeba zdůraznit, že zákonné zásahy do práva na samosprávu musí – s ohledem na ústavní základ práva na samosprávu – obstát v testu proporcionality [shodně nález ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.) – Dluhová brzda veřejných rozpočtů aneb hospodaření územních samosprávných celků, body 82 a 98].
6. 92. Prominutí poplatku počínaje účinností nového zákona by bylo lze hodnotit jako nepravou retroaktivitu, která je obecně přípustná. V nynějším případě je však třeba zdůraznit, že zákonodárcův zásah mířil na existující majetková práva obcí, odňal jim část jejich pohledávek. Takovýto zásah je velmi intenzivní, musel by být proto opodstatněn vskutku naléhavým veřejným zájmem (srov. bod 42 shora). Na druhé misce pomyslných vah tu totiž leží nikoli pravomoci státu, ale majetková práva obcí. Ta jsou ústavně chráněná, jak Ústavní soud právě vysvětlil.
7. 93. Obcím, které byly příjemci poplatku, podle staré právní úpravy vzniklo před rokem 2021 právo na úhradu poplatku. Právě uvedené má zásadní dopady pro legitimní očekávání obcí jako příjemců poplatku a ochranu jejich důvěry v objektivní právo. Za prominutím části poplatků počínaje 1. 1. 2021 nestojí žádné legitimní důvody, které by Ústavní soud mohl zvážit. Cíl, který napadenou úpravou zákonodárce sledoval (vyložit starou a zrušenou právní úpravu s účinky do minulosti, zde dokonce s cílem ovlivnit konkrétní běžící spory), je sám o sobě protiústavní a v tomto ohledu, ve vztahu k subjektu jinému, než je stát sám, nehodný jakékoli ochrany. Ústavní soud tu tedy nemá vlastně co poměřovat, protože na přijetí napadené právní úpravy žádný legitimní zájem nebyl.
8. 94. Ani u původců odpadů či provozovatelů skládek se nemohla před rokem 2021 vytvořit důvěra hodná ústavní ochrany v budoucí přijetí nyní napadeného § 155 odst. 4 zákona o odpadech. Toto pravidlo bylo totiž od okamžiku schválení v Poslanecké sněmovně v září 2020 (ale vlastně i předtím, již od léta 2020) terčem ostré kritiky pro jeho protiústavnost. Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně právě s návrhem na vypuštění tohoto ustanovení pro jeho protiústavnost (a též pravidla v § 155 odst. 5). Nejistota, zda návrh zákona o odpadech projde právě v tomto znění, trvala až do počátku prosince 2020 (více k tomu část VI. shora). A je třeba dodat, že navrhovatelka napadla ústavnost nové úpravy již v březnu 2021, čímž dále oslabila legitimní očekávání beneficientů nové právní úpravy.
9. 95. Naproti tomu hodna ústavní ochrany je zklamaná důvěra obcí v trvající vymahatelnost jejich existujících práv. V potaz je třeba vzít též to, že nyní jde o legitimní očekávání v podobě majetkového nároku.
10. 96. Legitimní očekávání v podobě jasného a specifikovaného majetkového nároku je přitom tam, kde existuje rozumné a legitimní očekávání nabytí majetku. Aby bylo očekávání legitimní, je nutné, aby bylo založeno zákonným ustanovením nebo právním aktem vztahujícím se k dotčenému majetkovému zájmu. Vždy je třeba posoudit, zda okolnosti případu jako celek zakládají u stěžovatele nárok na věcný zájem chráněný článkem 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (rozsudky ESLP ze dne 27. 5. 2010 Saghinadze a ostatní proti Gruzii, č. 18768/05, § 103; ze dne 15. 11. 2016 Keriman Tekin a ostatní proti Turecku, č. 22035/10, § 41; ze dne 7. 9. 2021 Sakskoburggotski a Chrobok proti Bulharsku, č. 38948/10 a 8954/17, § 177 a 178; ze dne 18. 11. 2021 Ahmadova proti Ázerbajdžánu, č. 9437/12, § 28; případně rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 13. 12. 2016 Béláné Nagy proti Maďarsku, č. 53080/13, § 77 až 79).
11. 97. Není pochyb, že obce měly legitimní očekávání ohledně takových poplatků, které jim nebyly odvedeny jen v důsledku porušení starého zákona o odpadech. Není podstatné, že výpočet přesné výše poplatku mohl být sporný s ohledem na to, že obce neměly přesné informace o rozsahu uložených odpadů. V takovém případě to byli provozovatelé skládek, kteří porušili své zákonné povinnosti a řádně obce neinformovali.
12. 98. Zákon, který ze dne na den prominul část poplatků vzniklých před rokem 2021, tak bez jakéhokoli legitimního důvodu odňal obcím existující právo na úhradu části poplatku. Ústavní soud opakuje, že obcím vzniklo právo na poplatek již v okamžiku uložení odpadu na skládku, přičemž složená právní skutečnost byla završena na konci každého kalendářního roku (nejpozději tedy 31. 12. 2020), to pro uplatnění 20% výjimky provozovatelem skládky pro odpady uložené na skládku jako materiál pro technické zabezpečení skládky v daném kalendářním roce (§ 45 odst. 3 starého zákona o odpadech).
13. 99. I pokud tedy Ústavní soud vyloží napadený § 155 odst. 4 zákona o odpadech „jen“ jako prominutí dosud neuhrazených poplatků, taková právní úprava v žádném případě nemůže obstát. Jde o neústavní nepravou retroaktivitu (retrospektivu), kdy zákon bez legitimního důvodu, zato s okamžitou účinností a bez jakýchkoli dalších podmínek, odňal obcím jejich existující majetková práva.

(d) Ustanovení § 155 odst. 4 zákona o odpadech není protiústavní, co se týče odnětí nároku na poplatek, který vznikl Státnímu fondu životního prostředí České republiky

1. 100. Majetkové nároky obcí na základní složku poplatku je třeba ochránit, v tomto ohledu je vskutku napadená úprava k tíži obcí jako subjektů odlišných od státu či jeho orgánů. Jinak tomu ale je u povinnosti odvádět rizikovou složku poplatku, která je příjmem Státního fondu životního prostředí České republiky.
2. 101. Státní fond životního prostředí České republiky byl zřízen zákonem o Státním fondu životního prostředí České republiky, jako jiná státní organizace. Rozsah činnosti vymezuje statut fondu. Správcem fondu je Ministerstvo životního prostředí (§ 1 téhož zákona).
3. 102. Ústavní soud výše vyložil § 155 odst. 4 zákona o odpadech restriktivně tak, že zákon tímto ustanovením prominul placení ještě nezaplaceného poplatku (viz bod 89 shora). Otázka, zda zákonodárce promine poplatek, který je příjmem státu či jeho orgánů, je politické rozhodnutí Parlamentu, samozřejmě za podmínky, že se tak stalo bez porušení norem ústavního pořádku (takovéto prominutí například nesmí být diskriminační, zákonodárce nesmí při jeho přijetí porušit pravidla legislativního procesu chráněná ústavním pořádkem apod.). Jinak ale není na Ústavním soudu, aby hodnotil vhodnost takovéhoto kroku zákonodárce. Toto posouzení „náleží do kompetence demokraticky zvoleného zákonodárce. Pokud by k němu Ústavní soud přistoupil, vstupoval by do pole jednotlivých politik, jejichž racionalitu nelze z hlediska ústavnosti dost dobře hodnotit“ [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.) – Daňový balíček pro rok 2020, bod 100, s citací starší judikatury].
4. 103. Navrhovatelka kritizuje, že zrušení poplatkové povinnosti ohrozí ústavně chráněné zájmy životního prostředí, neboť se fakticky vyprazdňují prostředky státu v oblasti odpadového hospodářství. Zákonodárce má však velmi široké pole úvahy, jakým způsobem bude chránit životní prostředí. Totéž platí pro nastavení daňové či poplatkové politiky. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že nemůže přezkoumávat souladnost daňové politiky s ostatními politikami státu, neboť by se ocitl „na tenkém ledě“ ne vždy průkazných analýz. Je to právě zákonodárce, komu přísluší posoudit výsledky těchto analýz, vyvodit z nich politické konsekvence a zvážit případnou vhodnost a nezbytnost daňové úpravy. Jsou to členové zákonodárného sboru, kteří za případný neúspěch zvoleného řešení nesou politickou odpovědnost (opět nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 100).
5. 104. Podobně se k pozitivním závazkům smluvních států chránit životy a zdraví v oblasti odpadového hospodářství staví též Evropský soud pro lidská práva. Ten také státu přiznává velmi široký prostor uvážení, jak základní práva ochránit. Soud chránící základní práva by měl zakročit jen při zjevném excesu (srov. k povinnostem státu na úseku odpadů pilotní rozsudek ESLP ze dne 30. 1. 2025 Cannavacciuolo a další proti Itálii, č. 51567/14, § 381 a 396).
6. 105. Navrhovatelce a vládě lze přisvědčit v tom, že napadená ustanovení jistým způsobem skutečně „zvýhodňují“ ty subjekty, které v minulosti neodvedly za příslušnou část (technicky využitelného) odpadu poplatek či nevytvořily finanční rezervu (navrhovatelka v této souvislosti hovoří o „legalizaci postupu nepoctivých subjektů“). To samo je však nečiní rozpornými s ústavním pořádkem. Nejde totiž o ústavně nepřípustné odlišné zacházení (čl. 1 Listiny) ani o protiústavní diskriminaci, resp. o rozlišování subjektů na základě některého ze zakázaných kritérií (čl. 3 odst. 1 Listiny). Ústavní soud uznává, že přechodná pravidla jsou v tomto ohledu mimořádně nešťastná, protože vskutku zvýhodňují „neplatiče“ před osobami poctivě dodržujícími zákonné povinnosti, ani to však není samo o sobě důvodem pro vyslovení protiústavnosti napadené úpravy (ve vztahu ke státu).