Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 31/21 ve věci návrhu na zrušení části § 41 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 51/2016 Sb.

Odůvodnění

I. Vymezení věci I.

1. 1. Nejvyšší soud (dále též „navrhovatel“) podal dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) návrh Ústavnímu soudu na zrušení části ustanovení § 41 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, (dále jen „zákon o majetku České republiky“), ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „a zástavní práva k majetku, který stát takto nabyl, okamžikem jeho přechodu na stát zanikají“ (dále jen „napadené ustanovení“).
2. 2. Nejvyšší soud vede pod sp. zn. 21 Cdo 2621/2020 řízení o dovolání, jehož skutkové okolnosti lze (na základě návrhu a Ústavním soudem vyžádaného spisu Obvodního soudu pro Prahu 2 sp. zn. 55 EXE 1183/2019) shrnout následovně. Vlastník určitých nemovitostí (dále jen „zastavené nemovitosti“) a současně společník a jednatel obchodní společnosti (dále označovaný jen jako „zástavní dlužník“) uzavřel v roce 2011 s TRINITY BANK, a. s., (dále jen „zástavní věřitelka“) zástavní smlouvu zajišťující několikamiliónový úvěr, který zástavní věřitelka poskytla obchodní společnosti. Tento úvěr byl kromě zástavního práva zajištěn i tzv. blankosměnkou. O několik let později se zástavní dlužník dopustil zvlášť závažného zločinu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle § 240 odst. 1 a 3 trestního zákoníku, ve znění účinném do 30. 6. 2016, jelikož na dani z přidané hodnoty neuhradil přes 22 milionů Kč. Zastavené nemovitosti byly v důsledku toho na základě usnesení Policie České republiky počátkem roku 2016 zajištěny v souladu s § 79d a 79f trestního řádu, v tehdy platném znění, tedy v rámci exekuce s nimi mohlo být dle předmětné právní úpravy nakládáno pouze se souhlasem soudce či státního zástupce. Zajištění zastavených nemovitostí bylo zapsáno v katastru nemovitostí (a dle ustanovení obsaženého ve smlouvě o zřízení zástavy byl zástavní dlužník povinen o něm zástavní věřitelku neprodleně informovat).
3. 3. Následujícího roku, tedy v roce 2017, byl na návrh zástavní věřitelky pravomocným a vykonatelným soudním usnesením nařízen prodej zastavených nemovitostí, a to z důvodu neplnění závazků obchodní společnosti plynoucích ze smlouvy o úvěru. Do katastru nemovitostí byl následně několikrát zapsán údaj o vydání exekučního příkazu k prodeji nemovitých věcí. K tomuto prodeji nicméně z důvodu zajištění nemovitosti nedošlo. V roce 2018 pak byl zástavní dlužník za výše uvedený trestný čin pravomocně odsouzen (mimo jiné) k trestu propadnutí majetku, konkrétně zastavených nemovitostí podle § 66 odst. 1 a 3 trestního zákoníku, v tehdy platném znění. Vlastnická práva k zastaveným nemovitostem tak přešla na stát.
4. 4. Další návrh na exekuci soudního usnesení o prodeji zastavených nemovitostí proto zástavní věřitelka k Obvodnímu soudu pro Prahu 2 (dále jen „prvostupňový soud“) podala s tím, že za povinného označila stát, jakožto nového majitele těchto nemovitostí. Prvostupňový soud exekuci zastavil, jelikož dle napadeného ustanovení v případě, že stát nabývá majetek způsobem uvedeným v § 13 zákona o majetku České republiky, ve znění zákona č. 51/2016 Sb., tj. také rozhodnutím příslušného orgánu, zástavní práva k majetku, který stát takto nabyl, okamžikem přechodu na stát zanikají. Prvostupňový soud přitom se zástavní věřitelkou nesdílel přesvědčení o protiústavnosti napadeného ustanovení. Rozhodnutí prvostupňového soudu potvrdil i Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“), a to aniž by rozhodl o návrhu zástavní věřitelky na přerušení řízení z důvodu existence neskončeného řízení o určení zástavního práva k předmětným nemovitostem (vedeného u Okresního soudu ve Frýdku-Místku pod sp. zn. 17 C 1/2020; v době přijetí tohoto nálezu se již nacházejícího ve fázi řízení o dovolání). Zástavní věřitelka následně podala k Nejvyššímu soudu dovolání, v němž především zdůrazňovala, že smlouvu o úvěru i zástavní smlouvu uzavírala v době, kdy obchodní společnost i zástavní dlužník vyvíjeli ekonomickou aktivitu a trestné činnosti se nedopouštěli, tedy postupovala s péčí řádného hospodáře. Zastavené nemovitosti nadto nepředstavují výnos z trestné činnosti ani s trestnou činností nijak nesouvisí. Zástavní věřitelka, a potažmo její akcionáři, tak mají nárok na ochranu svého vlastnického práva, respektive práva na uspokojení z řádně a obezřetně zřízeného zajištění pohledávky.
5. 5. Nejvyšší soud řízení o tomto dovolání přerušil a obrátil se na Ústavní soud. Dospěl totiž k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci užito (konkrétně tedy napadená část ustanovení), je v rozporu s ústavním pořádkem, a proto je třeba postupovat v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a předložit Ústavnímu soudu návrh na zrušení dotyčné části zákonného ustanovení.

II. Znění relevantních zákonných ustanovení, včetně napadeného ustanovení II.

1. 6. Klíčová ustanovení zákona o majetku České republiky, ve znění zákona č. 51/2016 Sb., přičemž napadená část ustanovení je vyznačena tučně, znějí:

   㤠13

   Odkaz 㤠13

   (1) Stát nabývá majetek též zákonem, na základě zákona, děděním, rozhodnutím příslušného orgánu a na základě mezinárodní smlouvy, kterou je stát vázán, popřípadě na základě jiných skutečností stanovených zákonem.

   (2) [...]

   (3) Není-li den nabytí majetku státem podle odstavce 1 přímo stanoven, je jím den, kdy o nabytí majetku státem bylo příslušným orgánem pravomocně rozhodnuto anebo kdy bylo toto nabytí příslušným orgánem pravomocně potvrzeno, popřípadě den, kdy rozhodná skutečnost platně nastala.

   [...]

   § 41

   Odkaz § 41

   Pokud stát nabyl majetek způsoby uvedenými v ustanovení § 13, dluhy předchozího vlastníka na stát nepřecházejí a zástavní práva k majetku, který stát takto nabyl, okamžikem jeho přechodu na stát zanikají; to neplatí v případě dědění nebo odúmrti a v případech, stanoví-li tak zvláštní právní předpis, rozhodnutí příslušného orgánu nebo mezinárodní smlouva, kterou je stát vázán.“

1. 7. Pro úplnost lze ještě citovat ustanovení trestního zákoníku, v souladu s nímž soud (tj. příslušný orgán) v posuzovaném případě rozhodl o přechodu vlastnického práva k zastaveným nemovitostem na stát. Relevantní části tohoto ustanovení v době podání návrhu zněly:

   㤠66

   Odkaz 㤠66

   (1) Soud může vzhledem k okolnostem spáchaného trestného činu a poměrům pachatele uložit trest propadnutí majetku, odsuzuje-li pachatele k výjimečnému trestu anebo odsuzuje-li jej za zvlášť závažný zločin, jímž pachatel pro sebe nebo pro jiného získal nebo se snažil získat majetkový prospěch.

   (2) [...]

   (3) Propadnutí majetku postihuje celý majetek odsouzeného nebo tu jeho část, kterou soud určí; propadnutí se však nevztahuje na prostředky nebo věci, jichž je nezbytně třeba k uspokojení životních potřeb odsouzeného nebo osob, o jejichž výživu nebo výchovu je odsouzený podle zákona povinen pečovat.

   (4) [...]

   (5) Propadlý majetek připadá státu.“

III. Argumentace navrhovatele III.

1. 8. Nejvyšší soud má za to, že napadená část ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Protokol“), podle nichž je zaručena ochrana práva vlastnit a pokojně užívat majetek.
2. 9. Navrhovatel v prvé řadě uvádí, že podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) je pojem „majetek“ uvedený v čl. 1 Protokolu třeba vykládat tak, že se neomezuje pouze na vlastnictví hmotných statků a že může zahrnovat nejen existující majetek, ale i budoucí majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě může určitý subjekt tvrdit, že má přinejmenším legitimní očekávání dosáhnout účinného užívání vlastnického práva (navrhovatel odkazuje mj. na rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 5. 1. 2000 ve věci Beyeler proti Itálii, stížnost č. 33202/96). Navrhovatel poukazuje na to, že z právě uvedených závěrů ve svých četných rozhodnutích vychází též Ústavní soud, který ze závěrů ESLP dovozuje požadavek jisté kvality pohledávky spočívající v její dostatečné určitosti a reálné vymahatelnosti, přičemž na reálnou vymahatelnost nepochybně může mít vliv i okolnost, zda daná pohledávka je či není zajištěna zástavním právem [odkazováno na nález Ústavního soudu ze dne 7. 7. 2020 sp. zn. III. ÚS 84/20 (N 145/101 SbNU 15) a nález Ústavního soudu ze dne 30. 11. 2020 sp. zn. I. ÚS 760/18 (N 220/103 SbNU 251)]. Předmětem ochrany je tedy nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku, přičemž z judikatury ESLP vyplývá pojetí ochrany legitimního očekávání jako nároku, který byl buď již individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný na základě právní úpravy [odkazováno na nález Ústavního soudu ze dne 29. 11. 2016 sp. zn. III. ÚS 3493/15 (N 225/83 SbNU 507) a nález pléna Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)].
3. 10. Navrhovatel má za to, že pohledávky oprávněné (zástavní věřitelky) ze smlouvy o úvěru uzavřené s povinnou (obchodní společností zástavního dlužníka) naplňují podmínky legitimního očekávání a individualizovatelnosti nároku na základě právní úpravy (jsou dostatečně určité a mají zákonný podklad). Pokud jde o legitimní očekávání, které oprávněná (zástavní věřitelka) mohla spojovat se svou pohledávkou, je třeba zdůraznit, že si svou pohledávku zajistila zástavním právem k nemovitostem ve vlastnictví jednatele povinné, což lze považovat za velmi silný druh zajištění, který obvykle zaručuje vysokou míru jistoty navratitelnosti finančních prostředků v případě neuhrazení pohledávky řádně a včas (odkazováno na výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 84/20). Navrhovatel je tedy přesvědčen, že pohledávku oprávněné lze považovat za majetek ve smyslu čl. 1 Protokolu a že zástavní právo, jakožto právo majetkové, je rovněž hodno ochrany ve smyslu ustanovení čl. 11 odst. 1 Listiny.
4. 11. Dále navrhovatel uvádí, že z důvodové zprávy k zákonu o majetku České republiky (k jeho původnímu znění) není zřejmý žádný legitimní cíl, kterého má být dosaženo tak závažným zásahem do majetkových práv zástavních věřitelů, jako je zánik zástavního práva k majetku, který stát nabyl způsoby uvedenými v ustanovení § 13 tohoto zákona. Důvodová zpráva neobsahuje žádné vysvětlení, proč zákonodárce takový zásah do majetkových práv zástavních věřitelů považoval za nutný a jaký veřejný (obecný) zájem, popřípadě ochrana jakého základního práva nebo veřejného statku, ospravedlňující tento zásah v takovém případě převažuje nad majetkovými právy zástavních věřitelů. Navrhovatel pak poukazuje na to, že v případě uspokojení zástavních věřitelů stát sice může přijít o majetek nabytý způsoby uvedenými v ustanovení § 13 zákona o majetku České republiky, ve znění zákona č. 51/2016 Sb., avšak žádná újma, respektive žádné zásadní snížení majetku převyšující svým rozsahem hodnotu zástavy (tedy majetku, který stát takto nabyl), státu v případě realizace zástavního práva zástavním věřitelem nehrozí, a to ani v případech „nuceného“ nabytí majetku nízké hodnoty. V případě, že stát takovým způsobem nabyde hodnotný majetek, naopak může dojít k (mnohdy nemalému) obohacení státu na úkor zástavního věřitele, který bez spravedlivého důvodu přijde o možnost realizace zástavního práva k tomuto majetku.
5. 12. Navrhovatel rovněž poukazuje na to, že zákonem č. 367/2000 Sb., který novelizoval dříve platný zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, byla posílena věcněprávní povaha zástavního práva, neboť bylo zrušeno ustanovení, které do té doby považovalo zástavní právo za působící vůči dalšímu smluvnímu nabyvateli zastavené věci jen v případě, že o něm nabyvatel při uzavírání smlouvy věděl nebo vědět musel.
6. 13. Navrhovatel zdůrazňuje, že „paušální“ upřednostňování majetkových zájmů státu na úkor zástavních věřitelů, které žádným způsobem nezohledňuje okolnosti, za kterých stát majetek nabyl, není ospravedlnitelné. Navrhovatel přitom nevylučuje, že by v určitých případech mohl existovat nějaký legitimní cíl, který by ospravedlnil takový zásah do práv zástavních věřitelů, jakým je zánik jejich zástavního práva. I s ohledem na princip minimalizace zásahů do základních práv je však třeba důkladně zvažovat, v jakých případech je takový postup opravdu nevyhnutelný (v jakých případech zde opravdu existuje takový veřejný zájem anebo potřeba chránit základní práva druhých nebo veřejné statky převažující nad ochranou majetkových práv zástavních věřitelů), a tyto situace určitým způsobem definovat tak, aby zásah do majetkových práv zástavních věřitelů byl redukován jen na co možná nejnižší počet případů, v nichž skutečně existuje veřejný zájem anebo potřeba chránit základní práva druhých nebo veřejné statky převažující nad ochranou majetkových práv zástavních věřitelů a v nichž újma na právech zástavních věřitelů, která by mohla být způsobena zánikem zástavního práva, není nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli.
7. 14. Navrhovatel konečně uzavírá, že zánik zástavního práva k majetku, který stát nabyl v důsledku uložení trestu propadnutí majetku zástavnímu dlužníkovi, neovlivní (ať už v pozitivním, nebo v negativním směru) ani preventivní účinek (pozitivní působení na pachatele trestného činu i na ostatní občany), ani represivní účinek uloženého trestu propadnutí majetku (tj. sankcionovat odsouzeného skrze intenzivní zásah do jeho majetkové sféry). Ve vztahu ke konkrétním okolnostem projednávané věci pak ještě upozorňuje, že zásah do majetkových práv zástavní věřitelky je o to citelnější, že tato pozbyla možnost uspokojení své pohledávky jiným způsobem než prodejem zástavy, neboť obchodní společnost povinná ze smlouvy o úvěru byla zrušena a zanikla bez právního nástupce.

IV. Vyjádření účastníka řízení a vedlejší účastnice a replika navrhovatele IV.

1. 15. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát jednající jménem Parlamentu jako účastníky řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení. Dále podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují jako vedlejší účastníci do řízení, a aby se případně k danému návrhu vyjádřili.
2. 16. Poslanecká sněmovna se ve svém vyjádření zaměřila na popis průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí zákona č. 51/2016 Sb. novelizujícího zákon o majetku České republiky. Poslanecká sněmovna má (mylně, pozn. Ústavního soudu) za to, že touto novelou bylo do zákona o majetku České republiky zapracováno napadené ustanovení. Ve svém vyjádření Poslanecká sněmovna konstatovala, že návrh uvedené novely byl schválen ústavně předepsaným postupem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
3. 17. Senát ve svém vyjádření zrekapituloval průběh legislativního procesu ve vztahu k zákonu o majetku České republiky v původním znění, jelikož usoudil, že napadená část ustanovení § 41 zůstala pozdějšími novelami v podstatě nedotčena; došlo toliko ke změnám terminologickým. Senát konstatoval, že návrh zákona projednal v mezích své Ústavou stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem.
4. 18. Vláda svým usnesením ze dne 20. 9. 2021 č. 822 schválila svůj vstup do řízení a navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl. Ve svém následném vyjádření vláda uvedla, že návrh na zrušení napadeného ustanovení nezohledňuje závěry Ústavního soudu stran pojetí vlastnictví ve světle jeho sociální funkce [odkazováno na nález ze dne 28. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), nález ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), stanovisko pléna ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.) a nález ze dne 8. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 21/20 (N 224/103 SbNU 282; 29/2021 Sb.)]. Dále vláda připomíná, že stát přerozděluje prostředky získané v důsledku propadnutí či zabrání majetku v trestním řízení ve prospěch poškozených, a to na základě zákona č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů a o změně některých zákonů (zákon o obětech trestných činů), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 59/2017 Sb., o použití peněžních prostředků z majetkových trestních sankcí uložených v trestním řízení a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o použití peněžních prostředků z majetkových trestních sankcí“). Jmenované zákony dle vlády na napadené ustanovení bezprostředně navazují a bez jeho existence by byl jejich význam značně omezen. Jinak řečeno, jen díky tomu, že je majetek v případě trestu propadnutí majetku očištěn od případných zástavních práv, je možné urychleně realizovat a následně přerozdělit výnosy směrem k poškozeným či obětem trestného činu. Vláda ještě poukazuje na to, že od účinnosti výše citovaného zákona o použití peněžních prostředků z majetkových trestních sankcí, tj. od 1. 1. 2018, Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových na zvláštní účet Ministerstva spravedlnosti pro uspokojení nároků poškozených trestnou činností převedl celkem 504 733 113 Kč. Případným vyhověním derogačnímu návrhu by se podstatně zúžil rozsah možného majetku sloužícího k uspokojení poškozených a reparaci jejich majetkové újmy. Konečně vláda tvrdí, že zrušení napadeného ustanovení by mohlo vést k vytváření zástav k fiktivním pohledávkám (zřizování zástavních práv ve prospěch spřízněných osob).
5. 19. K věci, na jejímž základě se navrhovatel obrátil na Ústavní soud, vláda uvádí, že obchodní společnost, které zástavní věřitelka poskytla úvěr v roce 2011, přestala být ekonomicky aktivní již v roce 2014. Zástavní věřitelka měla být již dříve, než v roce 2018 došlo k zániku zástavního práva, aktivní při vymáhání své pohledávky. Nadto je zástavní věřitelka bankou, a v souladu s příslušnou zákonnou úpravou je tedy povinna tvořit kombinovanou kapitálovou rezervu, jejímž účelem je krytí obdobných rizik. Napadené ustanovení přitom není pro finanční instituce ničím novým či nepředvídatelným.
6. 20. Závěrem svého vyjádření vláda poukázala na nedávný nález sp. zn. III. ÚS 84/20, díky němuž dle vlády zástavní věřitel, coby osoba zúčastněná na trestním řízení, dostal možnost zpeněžit zástavu už v průběhu trestního řízení se souhlasem orgánu činného v trestním řízení. Konkrétní posuzování skutečností ve složitých trestních řízeních vláda pokládá za vhodnější než rušení napadeného ustanovení, které nadto úzce souvisí i s odškodněním poškozených osob.
7. 21. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že do řízení nevstoupí.
8. 22. Ústavnímu soudu bylo doručeno i vyjádření Zdeňka Macka, zastoupeného advokátem, (jako tzv. amicus curiae), který nebyl účastníkem řízení, z něhož vzešel projednávaný návrh. Nicméně chtěl sdělit Ústavnímu soudu svůj názor na věc, neboť vystupuje jako žalovaný Českou republikou – Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových v řízení o určení zástavního práva, které zaniklo v důsledku uloženého trestu propadnutí věci v trestním řízení proti zástavnímu dlužníkovi. Řízení v jeho věci soud přerušil do rozhodnutí Ústavního soudu. Ve vyjádření podporuje argumentaci navrhovatele. Napadenou úpravou podle něj dochází k neospravedlnitelnému zásahu do ústavně zaručených práv zástavního věřitele. Práva bezdůvodně trestaných bezúhonných třetích osob jsou ignorována. Taková úprava je netypická i v mezinárodním srovnání. V dalším přípisu pak upozornil na novelizaci trestního zákoníku. S tímto vyjádřením se Ústavní soud seznámil.
9. 23. Všechna obdržená vyjádření s výjimkou podání amici curiae Ústavní soud zaslal navrhovateli, aby na ně mohl reagovat. Ten této možnosti ve stanovené lhůtě nevyužil.

V. Změna soudce zpravodaje V.

1. 24. Soudkyní zpravodajkou v posuzované věci byla v souladu s dříve platným rozvrhem práce určena Kateřina Šimáčková. Poté, co nebyl její návrh nálezu v neveřejném jednání pléna přijat, určil dřívější předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský podle § 55 zákona o Ústavním soudu jako soudce zpravodaje Davida Uhlíře.

VI. Upuštění od ústního jednání VI.

1. 25. Ústavní soud neshledal důvody pro nařízení ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).