Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 31/21 ve věci návrhu na zrušení části § 41 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 51/2016 Sb.

VII. Procesní předpoklady řízení VII.

1. 26. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu, který byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem dle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Návrh je přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti ani zde není důvod pro zastavení řízení. Procesní předpoklady řízení jsou naplněny a Ústavní soud návrh posoudil ve věci samé. V průběhu řízení před Ústavním soudem, a to dne 1. 1. 2023, vstoupil v účinnost zákon č. 422/2022 Sb. ze dne 1. 12. 2022, kterým se mění zákon č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Do ustanovení § 66 odst. 5 trestního zákoníku byla doplněna věta „Zástavní práva k propadlému majetku nezanikají“. Obdobně byla doplněna ustanovení týkající se zániku zástavního práva k propadlé věci, náhradní hodnotě a zabrané věci, náhradní hodnotě a zabranému spisu a zařízení. V důsledku této změny právní úpravy již v budoucnu nebudou v trestním ani civilním řízení vystávat otázky, před jakými stojí dnes navrhovatel, nicméně není namístě zastavit řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., neboť ustanovení zákona, jehož zrušení navrhuje navrhovatel, dosud jako celek nepozbylo platnosti.
2. 27. Působení napadené právní úpravy při ukládání trestněprávních sankcí znamenalo, že vedle potrestání pachatele/osoby, která se dopustila protiprávního jednání, docházelo i k tomu, že v okamžiku, kdy na základě rozhodnutí ukládajícího majetkovou sankci přešel majetek na stát, zaniklo zástavní právo, které na něm vázlo. Zástavní právo mohlo pro zástavního věřitele představovat majetek hodný ústavněprávní ochrany. Novelizace § 66 odst. 5 trestního zákoníku, kdy do něj byla doplněna věta „Zástavní práva k propadlému majetku nezanikají“, byla reakcí na níže uvedenou směrnici a judikaturu.

VIII. Vazba na právo Evropské unie VIII.

1. 28. Na potřebu zajistit účinnou právní ochranu práv třetích osob dotčených vedlejším dopadem majetkových trestních sankcí upozorňovaly i směrnice Evropského parlamentu a Rady a judikatura Soudního dvora Evropské unie. Podle čl. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/42/EU ze dne 3. 4. 2014 o zajišťování a konfiskaci nástrojů a výnosů z trestné činnosti v Evropské unii, jejíž implementaci do českého právního řádu měla za cíl novelizace (mimo jiné) trestního zákoníku provedená zákonem č. 55/2017 Sb., členské státy přijmou nezbytná opatření, která umožní úplnou nebo částečnou konfiskaci nástrojů a výnosů nebo majetku v hodnotě odpovídající těmto nástrojům nebo výnosům v návaznosti na pravomocné odsouzení za trestný čin. Podle čl. 6 odst. 1 této směrnice nazvaného „Konfiskace majetku třetích osob“ členské státy přijmou nezbytná opatření umožňující konfiskaci výnosů nebo jiného majetku, jehož hodnota odpovídá výnosům z trestné činnosti, který byl přímo nebo nepřímo převeden podezřelou nebo obviněnou osobou na třetí osoby, nebo který třetí osoby nabyly od podezřelé či obviněné osoby, alespoň v případech, kdy tyto třetí osoby na základě konkrétních skutečností a okolností, včetně toho, že převod byl proveden nebo k nabytí došlo bezúplatně nebo výměnou za finanční částku výrazně nižší, než je tržní hodnota, věděly nebo měly vědět, že účelem převodu nebo nabytí bylo vyhnout se konfiskaci. Podle odstavce 2 uvedeného ustanovení směrnice platí, že odstavcem 1 nejsou dotčena práva třetích osob jednajících v dobré víře. Podle článku 8 směrnice „členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby osoby dotčené opatřeními podle této směrnice měly právo na účinnou právní ochranu a na spravedlivý proces, aby mohly hájit svá práva“. Podle bodu 33 odůvodnění „směrnice výrazně zasahuje do práv osob, a to nejen podezřelých či obviněných osob, ale i třetích osob, jež nejsou trestně stíhány. Je proto nezbytné stanovit zvláštní záruky a opravné prostředky na ochranu základních práv dotčených osob při provádění této směrnice. To zahrnuje právo třetích osob být slyšen, pokud tvrdí, že jsou vlastníky dotyčného majetku nebo že mají jiná majetková práva (,věcná práva′; ,ius in re′), jako je požívací právo (usufructus)“.
2. 29. Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 12. 5. 2022, RR a JG, ve věci C-505/20 uvádí, že článek 4 odst. 1 směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje konfiskaci majetku patřícího třetí osobě jednající v dobré víře a použitého jako nástroj trestného činu, a to i tehdy, pokud tato třetí osoba poskytla tento majetek trvale k dispozici obviněné osobě.
3. 30. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1805 ze dne 14. 11. 2018 o vzájemném uznávání příkazů k zajištění a příkazů ke konfiskaci stanovuje autonomní pravidla, podle kterých členský stát uzná a vykoná na svém území příkazy k zajištění a příkazy ke konfiskaci vydané jiným členským státem v rámci řízení v trestních věcech. Zahrnuje veškeré druhy příkazů k zajištění a příkazů ke konfiskaci vydaných v trestním řízení. Podle čl. 2 odst. 10 nařízení jsou dotčenými osobami vedle fyzických nebo právnických osob, proti kterým je vydán příkaz k zajištění nebo příkaz ke konfiskaci, a fyzických a právnických osob vlastnících majetek, na nějž byl příkaz vydán, i jiné třetí osoby, jejichž práva k tomuto majetku jsou tímto příkazem přímo dotčena podle práva vykonávajícího státu. Podle čl. 33 nařízení mají dotčené osoby ve vykonávajícím státě právo na účinnou právní ochranu proti rozhodnutí o uznání a výkonu příkazů k zajištění a příkazů ke konfiskaci. Právo na podání opravného prostředku se uplatní u soudu ve vykonávajícím státě v souladu s jeho právem.
4. 31. Přijetí zákona č. 422/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, bylo reakcí českého zákonodárce na výše uvedené. Zákon vstoupil v účinnost dne 1. 1. 2023 a novelizoval i trestní zákoník v § 66 odst. 5, § 70 odst. 6, § 71 odst. 3 a § 104 odst. 1 tak, že v nich doplnil větu „Zástavní práva k propadlému majetku nezanikají.“ apod. Důvodová zpráva k tomuto zákonu uvádí: „Pokud jde o jinou osobu, která má k majetku určité právo, které se k němu váže (tj. věcné právo, viz § 1106 o. z.; právo stavby, služebnosti, reálná břemena, zástavní právo, předkupní právo jako právo věcné, výhrada zpětné koupě a výhrada zpětného prodeje), pak zajištěním není toto právo přímo dotčeno a trvá dále. Orgán činný v trestním řízení takovou osobu o zajištění pouze vyrozumívá (srov. § 2 zákona č. 279/2003 Sb. a § 79b trestního řádu). Tuto osobu tak nelze v této fázi považovat za dotčenou osobu ve smyslu nařízení o vzájemném uznávání příkazů k zajištění a příkazů ke konfiskaci ve spojení s vnitrostátní úpravou. V případě, že dotčený majetek propadne, nebo je zabrán, pak tato práva trvají rovněž i nadále, ovšem s jedinou výjimkou. V § 41 zákona č. 219/2000 Sb. se stanoví, že pokud stát nabyl majetek způsoby uvedenými v ustanovení § 13, zástavní práva k majetku, který stát takto nabyl, okamžikem jeho přechodu na stát zanikají; to neplatí v případě dědění nebo odúmrti a v případech, stanoví-li tak zvláštní právní předpis, rozhodnutí příslušného orgánu nebo mezinárodní smlouva, kterou je stát vázán. Propadnutím nebo zabráním majetku jsou tak přímo dotčena práva zástavních věřitelů, kteří, přestože mají svou pohledávku zajištěnou přímo na určité věci, toto právo k věci po jejím propadnutí nebo zabrání bez dalšího ztrácejí (např. banka, která má zajištěn na nemovitosti hypoteční úvěr). Pokud by zástavní věřitel stihl své právo exekvovat před skončením trestního řízení, pak by se na zástavě mohl uspokojit (za předpokladu, že mu k tomu orgán činný v trestním řízení udělí souhlas, tj. nejde o fingovanou pohledávku), pokud tak učinit nestihne, své právo ztrácí. Byť nezaniká jeho pohledávka, je celkem zřejmé, že tím, že ztratí své zástavní právo, je uspokojení jeho pohledávky vůči dlužníkovi jiným způsobem poměrně nereálné.“
5. 32. Úprava § 41 zákona o majetku České republiky vede podle důvodové zprávy v současnosti k tomu, že soudy postupují v praxi tak, že je-li věc zatížena zástavním právem, propadnutí věci neuloží, a pokud tak učiní, jsou taková rozhodnutí rušena nejpozději v rámci dovolacího řízení (např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 7. 2015 sp. zn. 5 Tdo 335/2015, kterým bylo rozhodnuto o zrušení rozsudku odvolacího soudu ve výroku o trestu propadnutí náhradní hodnoty právě s odkazem na zástavní právo váznoucí na zajištěných věcech, přiměřeně pak i usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 5. 2014 sp. zn. 6 Tdo 538/2014).
6. 33. Lze dodat, že i podle § 14 odst. 3 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, by měl soud při ukládání trestních sankcí přihlédnout i k důsledkům, které může mít jejich uložení na třetí osoby, zejména by měl přihlédnout k právem chráněným zájmům osob poškozených trestným činem a věřitelů právnické osoby, jejichž pohledávky vůči trestně odpovědné právnické osobě vznikly v dobré víře a nemají původ nebo nesouvisí s trestným činem právnické osoby.

IX. Ústavní konformita zákonodárného procesu IX.

1. 34. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení souladu zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: za prvé, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence; za druhé, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem; za třetí, zda je jeho obsah v souladu s ústavními zákony.
2. 35. Ohledně otázky prvé a druhé Ústavní soud konstatuje, že v posuzovaném případě z vyjádření účastníka řízení a z veřejně dostupných sněmovních a senátních informací (https://www.psp.cz a https://www.senat.cz) zjistil, že napadené ustanovení, tedy zákonné předpisy jej zakotvující a posléze terminologicky novelizující byly přijaty v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V tomto ohledu ostatně nebyly navrhovatelem ani účastníkem nebo vedlejší účastnicí řízení vzneseny žádné námitky.

X. Věcné posouzení návrhu X.

1. 36. Ústavní soud zvážil argumentaci navrhovatele, účastníka, vedlejší účastnice řízení, jakož i poměry navrhovatelem souzené věci, a dospěl k závěru, že návrh je důvodný.
2. 37. Navrhovatelem napadené ustanovení je obsaženo v zákoně o majetku České republiky, který v roce 2000 nahradil zastaralou úpravu pravidel pro hospodaření s majetkem státu obsaženou ve vyhlášce federálního ministerstva financí o hospodaření s národním majetkem z roku 1988 (vyhláška č. 119/1988 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Konkrétně napadená část § 41 uvedeného zákona, terminologicky novelizovaná zákonem č. 51/2016 Sb., stanoví, že zástavní práva k majetku, který stát nabyl rozhodnutím příslušného orgánu (např. soudu), okamžikem jeho přechodu na stát zanikají; to neplatí v případech, stanoví-li tak zvláštní právní předpis, rozhodnutí příslušného orgánu nebo mezinárodní smlouva, kterou je stát vázán.
3. 38. Ústavní soud v tomto nálezu vychází z doktríny, vytvořené předchozí judikaturou, která se týká testu proporcionality a obecně podmínek, za kterých lze omezit základní práva a svobody. Ve svém nálezu ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.; „Anonymní svědci“) Ústavní soud, ještě než přikročil k testu proporcionality, konstatoval, že základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody.

   „Ústavní úprava základního práva či svobody v některých případech výslovně zmocňuje zákonodárce, aby za určitých podmínek, resp. z hlediska ústavně vymezených cílů, zákonem základní právo či svobodu omezil. V případě čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jakož i v případě čl. 14 odst. 3 písm. e) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod tomu tak ale není. To znamená, že citovaná ustanovení Ústavy České republiky a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy České republiky neposkytují zákonodárci prostor k omezení v nich obsažených základních práv a svobod.

   K omezení základních práv či svobod, i když jejich ústavní úprava omezení nepředpokládá, může dojít v případě jejich kolize. V těchto situacích je nutné stanovit podmínky, za splnění kterých má prioritu jedno základní právo či svoboda, a za splnění kterých jiné. Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody.“

1. 39. Ústavní soud ve svých dalších rozhodnutích [kupř. v nálezu „Potravinové banky“ ze dne 18. prosince 2018 sp. zn. Pl. ÚS 27/16 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.) nebo nálezu „Administrativní zánik silničních vozidel v tzv. polopřevodu“ ze dne 14. května 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/18 (N 77/94 SbNU 54; 173/2019 Sb.)] rozšířil důvody, pro které lze základní právo omezit. Těmito dalšími důvody jsou ochrana některého veřejného statku nebo závažný (ústavně chráněný) veřejný zájem na určité zákonné úpravě. Ústavní soud v posuzování ústavnosti zákona užívá test proporcionality, kdy „nultým“ krokem je zjištění, zda dotčené právo je právem základním.
2. 40. Navrhovatel má za to, že paušální zánik zástavních práv k majetku, jehož vlastnictví přešlo na stát, je v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny a s čl. 1 Protokolu, podle nichž je zaručena ochrana práva vlastnit a pokojně užívat majetek. V prvé řadě je tak třeba určit, zda lze zástavním právem zajištěnou pohledávku považovat za majetek ve smyslu právě uvedených ustanovení a zda je zánikem zástavního práva zasahováno do vlastnického práva k takovému majetku. Teprve pokud tento majetkový charakter zástavního práva Ústavní soud dovodí, jeho dalším úkolem bude přistoupit k testu proporcionality.

XI. Povaha zástavního práva XI.

1. 41. Zástavní právo je absolutní majetkové právo a právo věcné. Působí proti všem a je spojeno s věcí. Každý vlastník věci zatížené zástavním právem je povinen strpět, aby zástavní věřitel (vlastník zástavního práva) uspokojil svoji pohledávku prodejem zatížené věci (nebo jiným zákonným způsobem).
2. 42. Pojem vlastnictví je v ústavním pořádku autonomní. Pojem vlastnického práva, jak je chráněno čl. 11 Listiny, nemusí odpovídat vlastnickému právu tak, jak je chápáno v právu podústavním.
3. 43. Ústavní ochrana vlastnictví je autonomní pojem, jinak by zákonodárce změnou definice majetku a vlastnictví mohl měnit rozsah ochrany základních práv. Změna zákonné občanskoprávní definice předmětu vlastnictví přitom není výjimečná; zatímco dříve platný zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, chápal jako předmět vlastnictví jen hmotné věci (movitosti, nemovitosti a přírodní síly ovládané člověkem), současná právní úprava vychází z toho, že věc v právním smyslu je vše, co je rozdílné od osoby a slouží potřebě lidí (§ 489 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, dále jen „o. z.“).
4. 44. Obdobně k této otázce přistupuje též Evropský soud pro lidská práva. Ústředním pojmem a kritériem použití čl. 1 Protokolu je pojem majetek, který je v kontextu interpretační praxe ESLP širší než pojem vlastnictví tak, jak je vymezeno v § 1011 o. z., tedy, že vše, co někomu patří, všechny jeho věci hmotné i nehmotné jsou jeho vlastnictvím. V judikatuře ESLP se rozdíly mezi obsahem pojmu vlastnictví a pojmu majetek stírají. Takto ESLP konstatoval, že pojem majetku uvedený v první části čl. 1 Protokolu má autonomní povahu, která se neomezuje na vlastnictví hmotných statků a je nezávislá na formálním vymezení ve vnitrostátním právu. Některá jiná práva a zájmy představující aktiva mohou také patřit mezi majetková práva, a představovat tedy majetek ve smyslu tohoto ustanovení. Při projednávání každého případu je třeba zkoumat, zda se stěžovatel za daných okolností, posuzovaných v jejich souhrnu, stal nositelem opodstatněného zájmu chráněného čl. 1 Protokolu (viz rozsudek velkého senátu ze dne 25. 3. 1999 ve věci Iatridis proti Řecku, stížnost č. 31107/96, § 54, nebo též rozsudek velkého senátu ze dne 5. 1. 2000 ve věci Beyeler proti Itálii, stížnost č. 33202/96, § 100).
5. 45. Zájmy představující aktiva mohou patřit mezi majetková práva, a představovat tedy majetek ve smyslu čl. 1 Protokolu. Pod takovou definici lze podřadit i pohledávku. ESLP se k podřazení pohledávky pod pojem majetek podle čl. 1 Protokolu vyjádřil tak, že budoucí právo může být považováno za majetek, pouze pokud již bylo nabyto nebo je-li předmětem pohledávky, která je určitá. V případě, že majetkový zájem má povahu pohledávky, lze předpokládat, že dotyčná osoba má legitimní zájem, jestliže má tento zájem dostatečný základ ve vnitrostátním právu, například je-li potvrzen ustálenou judikaturou soudů (viz rozsudek ze dne 14. 2. 2008 ve věci Glaser proti České republice, stížnost č. 55179/00, body 51 a 52 odůvodnění). Pohledávku, která musí oplývat určitými kvalitami, pak ESLP zmiňuje jakožto naplňující kritéria pojmu majetek i v další své judikatuře, podle níž může majetek ve smyslu čl. 1 Protokolu představovat buď již existující majetek (viz např. rozsudek pléna ze dne 23. 11. 1983 ve věci Van der Mussele proti Belgii, stížnost č. 8919/80, bod 48 odůvodnění), anebo majetkové hodnoty včetně pohledávek, u nichž může stěžovatel tvrdit, že má alespoň legitimní očekávání, že dojde k jejich realizaci (viz např. rozsudek ze dne 20. 11. 1995 ve věci Pressos Compania Naviera S. A. a ostatní proti Belgii, stížnost č. 17849/91, anebo rozsudek ze dne 18. 4. 2002 ve věci Ouzounis a ostatní proti Řecku, stížnost č. 49144/99, bod 24 odůvodnění). Naproti tomu nelze považovat za majetek ve smyslu čl. 1 Protokolu pouhou naději, že se obnoví již dávno zaniklé vlastnické právo anebo podmíněná pohledávka, která zanikla v důsledku nesplnění dané podmínky (srov. rozsudek velkého senátu ze dne 10. 7. 2002 ve věci Gratzinger a Gratzingerová proti České republice, stížnost č. 39794/98, bod 69 odůvodnění).
6. 46. Má-li v důsledku rozhodnutí příslušného orgánu dojít k zániku zajištění pohledávky zástavním právem, je v souladu s výše shrnutými ústavněprávními požadavky pro přípustnost omezení práva na ochranu majetku třeba, aby byl zánik zástavního práva v konkrétním případě v souladu se zákonem, aby jeho zánik odůvodňovala kolize s jiným základním právem či svobodou, ochrana některého veřejného statku nebo závažný veřejný zájem na určité zákonné úpravě. Pokud zánik zástavního práva znamená nikoliv nepodstatné omezení majetku tvořeného zajištěnou pohledávkou, jinak řečeno, je-li zástavní právo pro bonitu pohledávky zanedbatelné, vyžadovala by se náhrada.

XII. Cíle posuzované právní úpravy XII.

1. 47. Při posouzení institutu zániku zástavního práva při přechodu zástavy do vlastnictví státu lze uvažovat o třech cílech takové právní úpravy. Prvním z nich je naplnění účelu sankce propadnutí majetku nebo propadnutí věci.
2. 48. Druhým cílem je usnadnění majetkové pozice státu. V případě zachování zástavního práva při přechodu zástavy do vlastnictví státu by se stát jako každý jiný zástavní dlužník musel domáhat po zpeněžení zástavy regresu vůči dlužníkovi v souladu s § 1368 odst. 2 a § 1937 odst. 2 o. z. Při zániku zástavního práva nedochází ke zpeněžení zástavy, a stát je tak zbaven rizika neúspěšnosti vymáhání regresu.
3. 49. Třetím cílem může být získání prostředků určených pro poškozené trestným činem (podle zákona o použití peněžních prostředků z majetkových trestních sankcí), jak uvádí vláda ve svém vyjádření.