VII. Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem VII.
- 22. Soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy (čl. 81 Ústavy). Z ustanovení čl. 82 odst. 1 a čl. 94 odst. 2 Ústavy vyplývá, že soudnictví u soudů vykonávají soudci. Jiné osoby se na výkonu soudnictví mohou podílet, stanoví-li tak zákon. Základním pravidlem ústavního charakteru je tedy výkon soudnictví soudcem; podíl ostatních osob na něm je výjimkou z pravidla.
- 23. Tato výjimka má své věcné opodstatnění, jež souvisí se samotnými východisky soudnictví demokratického právního státu, jehož nezbytnou vlastností je v prvé řadě soudcovská nezávislost. Judikatura a literatura zpravidla rozlišují mezi nezávislostí soudu a nezávislostí soudce. Zároveň však připomínají, že obojí spolu neodmyslitelně souvisí, neboť jedna nezávislost bez druhé není myslitelná; těžko lze uvažovat o nezávislosti soudu, není-li garantována nezávislost soudce a obráceně. V tomto smyslu lze citovat kupř. nález Ústavního soudu ze dne 18. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.): „Již zmíněný čl. 81 Ústavy stanoví, že soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Ustanovení čl. 82 odst. 1 Ústavy pak stanoví, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Nezávislost soudce stejně tak jako nezávislost soudní moci tedy souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti, a to i s nestranností soudce a soudu. Nezávislost a nestrannost jsou neodmyslitelnými atributy pojmu soud. Jeho nestrannost a nezávislost je hodnotou, jež prospívá všem, neboť je jednou ze záruk rovnosti a právní jistoty v demokratické společnosti. Pouze nestranný soud je způsobilý poskytovat skutečnou spravedlnost vždy a všem, přičemž jedním z prostředků nestrannost soudu zaručujících je soudcovská nezávislost.“
- 24. Právní řád z tohoto důvodu poskytuje početné garance nezávislosti soudce. Vyjádřením věcné nezávislosti je princip vázanosti soudce pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, a s tím související oprávnění posoudit soulad podzákonného předpisu se zákonem (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Po osobní stránce je nezávislost soudce zaručena především trvalostí funkce soudce (čl. 93 odst. 1 Ústavy), jeho zásadní neodvolatelností a nepřeložitelností (čl. 82 odst. 2 Ústavy), neslučitelností výkonu funkce soudce s jinými funkcemi (čl. 82 odst. 3 Ústavy), promítá se v hmotném zabezpečení a případně v dalších aspektech, k nimž se Ústavní soud ve své dosavadní praxi opakovaně vyjadřoval.
- 25. Nastíněné garance věcné a osobní nezávislosti soudce nejsou samoúčelné, ale mají spolu s institucionálními zárukami nezávislosti soudu zajistit soudcovskou nezávislost, bez níž by byla justice pouhou libovůlí. Účast jiných osob na výkonu soudnictví potom musí být vždy zákonem upravena tak, aby nezávislost soudnictví neohrozila.
- 26. Pro moderní soudnictví jsou rovněž charakteristické náročné požadavky kladené na soudce, a to jak po osobní, tak i po odborné stránce. Soudce musí úspěšně absolvovat vysokoškolské právnické vzdělání, praxi justičního čekatele nebo jinou jí naroveň postavenou praxi a nabyté zkušenosti, znalosti a dovednosti prokázat u justiční (nebo jiné uznatelné) zkoušky. Osoba soudce musí vždy skýtat záruky řádného výkonu funkce soudce, s čímž bezprostředně souvisí především požadavky bezúhonnosti a dosažení určitého věku. V platné právní úpravě k tomu srov. zejména § 60 ZSS.
- 27. I ohledně právě uvedených požadavků musí platit obdobně totéž, co bylo uvedeno u soudcovské nezávislosti: mají-li se podílet na výkonu soudnictví i jiné osoby než soudci, nesmí tím být ohrožena odborná ani celková úroveň výkonu soudnictví.
- 28. Uvedená východiska se plně uplatní i pro případ posouzení otázky, do jaké míry se mohou na výkonu soudnictví podílet vyšší soudní úředníci a (jak je tomu v nyní projednávané věci) asistenti soudců, kteří jsou ve smyslu § 36a odst. 5 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, oprávněni podílet se na rozhodovací činnosti soudu v rozsahu stanoveném zvláštním právním předpisem pro vyšší soudní úředníky; na jejich postavení se přiměřeně použijí ustanovení upravující postavení vyšších soudních úředníků.
- 29. Vyšší soudní úředník představuje osobu vykonávající úkony soudu, které jí svěřil zákon; v závislosti na konkrétní úpravě se může jednat nejen o úkony při výkonu soudnictví, ale rovněž o úkony při správě soudu. Podle současné české právní úpravy může vyšším soudním úředníkem být občan České republiky, který je bezúhonný a který úspěšně ukončil studium vyšších soudních úředníků (§ 22 a násl. ZVSÚ); tomuto studiu je naroveň postaveno nejen vzdělání v magisterském studijním programu, ale za dostačující se považuje i vzdělání bakalářské (§ 2 odst. 1 ZVSÚ). Činnost vyššího soudního úředníka spočívá v provádění úkonů soudu v civilním řízení soudním, v trestním řízení a ve správním soudnictví. Tyto úkony může vyšší soudní úředník vykonávat buď na základě pověření předsedy senátu, nebo i bez tohoto pověření; o tom, o kterou z obou variant se jedná, rozhoduje dle současné úpravy výlučně rozvrh práce (viz § 4 odst. 2 citovaného zákona). Vykonává-li vyšší soudní úředník úkony soudu přímo na základě rozvrhu práce, tedy bez pověření předsedy senátu, je vázán pouze zákonem a jinými právními předpisy, a nikoliv pokyny předsedy senátu. Jde-li o úkony vykonávané z pověření předsedy senátu, může předseda senátu udělit vyššímu soudnímu úředníkovi písemný pokyn, jak má úkon vyřídit, toliko v případě, že úkon nemá povahu rozhodnutí. U rozhodnutí taková možnost ovlivnění úsudku vyššího soudního úředníka není; předseda senátu však nemusí vyššího soudního úředníka takovým úkonem vůbec pověřit. Proti rozhodnutí vyššího soudního úředníka je přípustný opravný prostředek za stejných podmínek jako proti rozhodnutí předsedy senátu. Je-li věc, kterou má vyšší soudní úředník vyřídit, skutkově nebo právně složitá, je povinen ji předsedovi senátu předložit, resp. předseda senátu mu ji může odejmout a vyřídit samostatně. K tomu zejména viz § 1 až 9 ZVSÚ.
- 30. Srovnání garancí nezávislosti, jakož i odborné úrovně a osobních předpokladů soudce na straně jedné a vyššího soudního úředníka na straně druhé vyznívá zcela jednoznačně.
- 31. V případě nezávislosti je srovnatelná pouze věcná nezávislost. Soudce je vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Vyšší soudní úředník je dle § 3 odst. 1 ZVSÚ vázán „zákonem a jinými právními předpisy“. Formulace je oproti soudci odlišná, neboť jinými právními předpisy (tj. podzákonnými předpisy) soudce vázán není, jsou-li takové předpisy v rozporu se zákonem. Vyskytne-li se taková situace v činnosti vyššího soudního úředníka, měl by věc předložit předsedovi senátu, neboť posouzení souladu podzákonného předpisu se zákonem lze považovat za právně složité ve smyslu § 7 písm. a) ZVSÚ. V poměru k účastníkům řízení by tedy konečný výsledek měl být stejný, ať již vykonává úkony soudu soudce nebo vyšší soudní úředník.
- 32. V této souvislosti je však nutno zdůraznit, že pravidlo § 5 ZVSÚ, podle něhož může předseda senátu zavázat písemným pokynem vyššího soudního úředníka toliko v případě, kdy jde o úkon nerozhodovací povahy vykonávaný z pověření soudce, postrádá rozumný smysl. Vyšší soudní úředník nemůže být nepochybně vázán pokyny, příkazy či přáními třetích osob, ať již jde o osoby vně soudu nebo o osoby soudní, avšak takové, které s projednáváním věci nemají podle rozvrhu práce co do činění. Jde-li však o soudce, jemuž věc podle rozvrhu práce připadla, není k takové úpravě nejmenšího důvodu. Vyšší soudní úředník má být pomocníkem soudce, a nikoliv někým, kdo je na něm nezávislý.
- 33. V rovině osobní nezávislosti je však postavení soudce a vyššího soudního úředníka nesrovnatelné. Prakticky žádný ze shora uvedených atributů u vyššího soudního úředníka neplatí, ať již jde o garance trvalosti funkce, neodvolatelnosti, nepřeložitelnosti, hmotného zabezpečení, požadavek neslučitelnosti funkcí apod.
- 34. Stejně výrazný je rozdíl v osobních předpokladech a v požadavcích na odbornou úroveň soudců a vyšších soudních úředníků. Obě kategorie osob spojují jedině požadavky státního občanství a bezúhonnosti. Avšak zatímco soudce musí svou osobou garantovat předpoklady řádného výkonu funkce soudce, musí dosáhnout věku nejméně třiceti let, vystudovat pětileté magisterské studium na právnické fakultě, vykonat justiční praxi a složit justiční zkoušku, u vyššího soudního úředníka postačí tříleté resortní vzdělávání organizované Ministerstvem spravedlnosti či tříleté studium v bakalářském studijním programu na vysoké škole.
- 35. Vyšší soudní úředník je tedy skutečně pouze úředníkem, u něhož v zásadě chybí garance osobní nezávislosti, nevyžadují se osobní předpoklady jako u soudce a odborná úroveň postačuje na výrazně nižší úrovni. Z toho se podávají rovněž limity činnosti vyššího soudního úředníka. Vyšší soudní úředník nesmí vykonávat takové úkony, pro něž jsou nezbytné vlastnosti, které postrádá (osobní nezávislost, osobní předpoklady, odborná úroveň). Z tohoto hlediska je nepřijatelné, aby vyšší soudní úředník meritorně rozhodoval, bez ohledu na formu rozhodnutí. Pro ostatní procesní úkony, a především pro rozhodnutí procesní povahy, to platí zrovna tak. Vyšší soudní úředník má být pomocníkem soudce, jenž napomáhá dosažení přiměřené délky soudního řízení tím, že vykonává úkony jednoduché či rutinní povahy. Složitější záležitosti, vyžadující právní erudici, či situace, v nichž soud nemůže být z povahy věci reprezentován nikým jiným než soudcem (meritorní rozhodnutí, rozhodnutí konečná, významnější rozhodnutí v přípravě jednání), účast vyšších soudních úředníků nepřipouštějí. Jinak se ze souzení stává ve skutečnosti úřadování.
- 36. Na nepřijatelný vývoj právní úpravy činnosti vyššího soudního úředníka ostatně upozorňovala prof. Winterová již při přípravě ZVSÚ (Winterová, A. Nad perspektivami českého civilního procesu. Právní rozhledy, 2008, č. 19, s. 706 a násl.):
„Návrh nového zákona o VSÚ jde v tomto směru ještě dále. Předkladatelská zpráva k němu vyjadřuje jasný záměr, když hovoří o ,rozšíření možností převést ze soudců ... na vyšší úředníky v daleko větším rozsahu i vlastní rozhodovací působnost‘. To pak návrh zákona též činí výčtem různých úkonů, které může provádět vyšší soudní úředník, v § 10 a dále v novém ustanovení § 11, které již převrací logiku právní úpravy, když říká, že vyšší soudní úředník může v občanském soudním řízení a v soudním řízení správním provádět veškeré úkony soudu prvního stupně s výjimkou vedení jednání ve věci samé a rozhodování ve věci samé formou rozsudku. (Sic!)
Podle mého názoru je tady už třeba říci jasné NE tomuto trendu směřujícímu k úřednickému rozhodování (při přijetí uvedené formulace by později už jen stačilo rozšířit novelou občanského soudního řádu okruh věcí, v nichž se meritorně rozhoduje usnesením namísto rozsudku, a rozšířit rejstřík možností, v nichž lze rozhodnout bez jednání, a vyšší soudní úředník může nastoupit).
Soudním úředníkům, budou-li řádně kvalifikováni, lze zajisté svěřit mnohé z úkonů vypočtených v § 9 a 10 platného zákona o VSÚ (i v § 10 návrhu). Soudní úředník by však podle mého názoru zásadně neměl vydávat rozhodnutí jménem soudu a směřující navenek: neměl by rozhodovat o vydání platebního rozkazu, o odmítnutí pozdě podaného odporu; mám pochybnost o tom, zda má úředník schvalovat dohodu o vypořádání dědictví či potvrzovat nabytí dědictví podle dědických podílů nebo rozhodovat o umoření listin atd. Za nepřípustné považuji, aby rozhodoval o odmítnutí pozdě podaného odvolání, o procesním nástupnictví, o připuštění změny žaloby či o záměně účastníků (to podle návrhu nového zákona) nebo o výzvě podle § 114b OSŘ (podle návrhu novely zákona o VSÚ obsažené v souhrnné novele občanského soudního řádu).
Nevím, co by v organizaci týmové práce u soudů mělo bránit tomu, aby tato a podobná rozhodnutí byla připravena asistentem nebo úředníkem, ale přijata a navenek prezentována (podepsána) soudcem, a jím proto garantována. Považovala bych to za správnější.“
- 37. Je zřejmé, že právní úprava úkonů, které může vyšší soudní úředník v prvním stupni civilního řízení a správního soudnictví činit, obsažená v § 11 ZVSÚ nemůže obstát, a to z obou důvodů, které uvádí Vrchní soud v Praze ve svém návrhu. Výslovně je nutno zdůraznit, že § 10 ZVSÚ (popř. další ustanovení) se nechává stranou dalších úvah pouze proto, že jeho se návrh na zrušení netýká. I pro jeho obsah ale samozřejmě platí to, co bylo obecně uvedeno shora.
- 38. Ustanovení § 10 a 11 ZVSÚ jsou v prvé řadě ve zcela zjevném rozporu. Ustanovení § 10 odst. 1 ZVSÚ vypočítává, v jakých věcech může vyšší soudní úředník provádět úkony soudu prvního stupně v občanském soudním řízení. Druhý odstavec tohoto ustanovení pamatuje na rejstříková řízení a třetí by se neměl týkat věcí, ale jednotlivých úkonů v civilním řízení soudním a - oproti odstavci prvému i druhému - i ve správním soudnictví, bez ohledu na to, o jakou věc se jedná [třetí odstavec je v tom ovšem nedůsledný; viz písmeno p)]. Z toho by bylo možno za standardní podoby právní úpravy dovozovat pomocí argumentu a contrario, že věci či úkony v tomto ustanovení neuvedené do rozsahu činnosti vyššího soudního úředníka patřit nemohou. Proti tomu však stojí znění § 11 ZVSÚ, podle něhož může vyšší soudní úředník vykonávat v civilním řízení soudním a ve správním soudnictví veškeré úkony soudu prvního stupně, a to krom výjimek v tomto ustanovení výslovně vypočtených.
- 39. Podle § 10 ZVSÚ může tedy vyšší soudní úředník provádět jenom to, co je v tomto ustanovení výslovně uvedeno, zatímco podle § 11 ZVSÚ může činit všechno, krom toho, co je mu výslovně zakázáno. Taková úprava nastoluje řadu obtížně řešitelných interpretačních problémů: např. podle § 10 odst. 1 písm. a) ZVSÚ může vyšší soudní úředník vyzvat žalovaného k vyjádření formou kvalifikované výzvy dle § 114b odst. 1 občanského soudního řádu, jenom bylo-li rozhodnuto o věci platebním rozkazem. Znamená to skutečně, že mimo spojitost s platebním rozkazem vyšší soudní úředník kvalifikovanou výzvu vydat nemůže (čemuž by nasvědčovalo i znění § 114b odst. 1 občanského soudního řádu), nebo lze dovozovat, že když § 11 ZVSÚ kvalifikovanou výzvu mezi úkony, které vyšší soudní úředník vykonávat nesmí, vůbec neřadí, může ji vyšší soudní úředník učinit kdykoliv, i bez vazby na rozkazní řízení (viz nedávné rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 4259/2011)? Na jinou - a ještě závažnější - absurditu upozorňuje navrhovatel ve vztahu ke směnečným platebním rozkazům: § 10 odst. 1 ZVSÚ se o nich v písmenu a) či v jiném ustanovení sice nezmiňuje, a tedy nesvěřuje je do působnosti vyššího soudního úředníka, avšak § 11 ZVSÚ je ani neřadí mezi úkony, které vyšší soudní úředník vykonávat nesmí; s ohledem na to by pak vyšší soudní úředník mohl rozhodnout formou směnečného platebního rozkazu. Obdobných příkladů vzájemného vztahu § 10 a 11 ZVSÚ by bylo možno uvést více, avšak není to již zapotřebí; je totiž zřejmé, že mezi oběma ustanoveními žádný racionální vztah není, neboť obě dvě jsou výrazem dvou různých legislativních přístupů, které vedle sebe nemohou obstát.