VII. / VII. a)

Předchozí stránka

1. 39. Tyto úvahy vedou Ústavní soud v nyní projednávané věci k závěru, že ačkoliv má státní zastupitelství vzhledem ke svému poslání významnou ústavně předvídanou úlohu, která je pro fungování justice nenahraditelná, a zároveň není přímou státní správou, nejedná se o instituci, jejímž podstatným atributem by byl nestranný a nezávislý výkon moci soudní. K zásadně shodným závěrům o součásti státního zastupitelství jako součásti moci výkonné s postavením orgánu sui generis dospívá i právní doktrína (L. Bahýľová, J. Filip, P. Molek, M. Podhrázký, R. Suchánek, V. Šimíček, L. Vyhnánek. Ústava České republiky - Komentář. Linde Praha, 2010, s. 940, s. 943, s. 944, aj.). Jeví se jako vhodné doplnit, že ani aplikaci tzv. odklonů v trestním řízení, resp. v přípravném řízení státním zástupcem [podmíněné zastavení trestního stíhání podle § 307 a 308 trestního řádu, narovnání podle § 309 až 314 trestního řádu, odstoupení od trestního stíhání mladistvého podle § 70 a 71 zákona č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů (zákon o soudnictví ve věcech mládeže), ve znění pozdějších předpisů, a podmíněné odložení podání návrhu na potrestání podle § 179g a 179h trestního řádu] nelze považovat za rozhodování o vině a trestu ve smyslu ustanovení čl. 90 věty druhé Ústavy a čl. 40 odst. 1 Listiny.
2. 40. Na tom nic nemění tvrzení vedlejších účastníků, že pokud státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu, činí tak v důsledku vlastního nezávislého úsudku o obsahu veřejného zájmu, a to nezávisle na jiných orgánech veřejné moci. Ústavní soud nezpochybňuje význam nezávislosti státního zástupce při posuzování jednotlivých případů, ať již v přípravném řízení, kdy na jeho úvaze závisí, zda bude zahájeno trestní stíhání, či ve fázi jeho rozhodování o tom, zda jsou dány důvody k podání obžaloby či nikoliv. Jistě lze konstatovat, že jak z Ústavy, tak ze zákona č. 283/1993 Sb., ale i ze samotné zásady rovnosti účastníků řízení a spravedlivého procesu plyne požadavek nezávislého výkonu funkce státního zástupce, a to v rámci soustavy státního zastupitelství, která jakožto zvláštní samostatný orgán sui generis plní Ústavou a zákonem stanovený úkol vlastní pouze tomuto orgánu státní moci (srovnej rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005 č. j. 6 As 58/2004-45 a ze dne 12. 11. 2009 č. j. 1 As 9/2009-86). Nicméně potencialita možného zásahu do výkonu funkce ať již vedoucího státního zástupce či řadových státních zástupců neumožňuje pohlížet na výkon funkce státního zástupce z hlediska nezávislosti výkonu funkce jako na výkon soudní moci. Proto také nelze dospět k závěru o ohrožení takové nezávislosti prostřednictvím zásahu do výše platu státního zástupce, jak to bylo již dříve konstatováno u soudců.
3. 41. Z mezinárodních dokumentů k postavení státních zástupců navrhovatel poukazuje např. na Pravidla k roli státních zástupců (Guidelines on the Role of Prosecutors) přijatá na 8. kongresu OSN o prevenci kriminality a zacházení s pachateli, který se uskutečnil v Havaně v srpnu až září 1990. Pravidla doporučují „přiměřené ohodnocení“ („adequate remuneration “) a zdůrazňují zásadní roli, kterou státní zástupci hrají ve fungování trestní justice, ovšem již např. bod 10 Pravidel výslovně odděluje úřad státního zástupce od výkonu soudnictví („The office of prosecutors shall be strictly separated from judicial functions.“). Ve světle čl. 9 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který vyžaduje (pro rozhodování o vazbě) předvedení před soudce nebo „úředníka, který je zákonem zmocněn vykonávat soudcovskou pravomoc, “ shledal Výbor pro lidská práva (OSN), že státního zástupce nelze považovat za nositele institucionální objektivity a nestrannosti charakteristické pro výkon soudnictví (např. Communication N° 521/1992, Vladimir Kulomin v. Hungary, UN document CCPR/C/56/D/521/1992, bod 11.3).
4. 42. Konečně i judikatura Evropského soudu pro lidská práva přisuzuje státním zástupcům specifickou roli v trestním řízení, ale neshledává u nich záruky nezávislosti a nestrannosti jako u soudců (k těmto zárukám např. Huber proti Švýcarsku, rozsudek ze dne 23. 10. 1990, č. 12794/87, § 42; Niedbała proti Polsku, rozsudek ze dne 4. 6. 2000, č. 27915/95, § 48-50; Assenov a další proti Bulharsku, rozsudek ze dne 28. 10. 1998, č. 24760/94, § 146; Nikolova proti Bulharsku [GC], rozsudek ze dne 25. 3. 1999, č. 31195/96, § 49-50; Merit proti Ukrajině, rozsudek ze dne 30. 3. 2004, č. 66561/01, § 62-63; Nevmerzhitsky proti Ukrajině, rozsudek ze dne 5. 4. 2005, č. 54825/00, § 56, § 125). „Furthermore, the prosecution authorities not only belong to the executive branch of the State, but they also concurrently perform investigative and prosecution functions in criminal proceedings and are party to those proceedings. The Court therefore reiterates its position as to the status of the prosecutor, who cannot be regarded as ,an officer authorised by law to exercise judicial power' (...)“ (Salov proti Ukrajině, rozsudek ze dne 6. 9. 2005, č. 65518/01, § 58).
5. 43. Jakkoliv není ambicí ani povinností Ústavního soudu specifikovat ústavní postavení státních zástupců či je detailně vůči jiným skupinám státních zaměstnanců vymezovat, postačuje výše uvedené pro závěr, že nesvědčí-li státním zástupcům ústavně garantovaná nezávislost soudcovská, nelze se dovolávat ani těch záruk, které tuto soudcovskou nezávislost zabezpečují, včetně Ústavním soudem judikované neměnnosti platového postavení. Argumentace navrhovatele se pohybuje v kruhu v tom smyslu, že z komparace určitých - zákonodárcem již přiznaných - shodných záruk nezávislosti na straně státních zástupců i soudců shledává potřebu výkladem Ústavy dovodit záruky další (nyní neměnnost platových poměrů). Jestliže však státním zástupcům Ústava nepřiznává justiční charakter, šel by případný závěr o potřebě shodného rozsahu záruk nezávislosti státních zástupců a soudců zjevně nad rámec Ústavy.
6. 44. Ústavní soud dále zvažoval, nakolik významným v projednávané věci je dílčí závěr vyslovený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (viz výše), dle něhož za formu „platové restrikce je ovšem třeba považovat i zmrazení zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců nebo i jiných ústavních činitelů, přičemž např. ,trvalé' zmrazení platů některých představitelů státu by Ústavní soud nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný“ (bod 55; kurzíva pro účely tohoto nálezu). Uvedenou úvahu je však nutno vykládat v kontextu tehdy projednávané věci a zejména pak ve světle skutečnosti, že tato úvaha (obiter dictum) nebyla v pozdější judikatuře dále konkretizována či rozvedena, z čehož lze dovodit relativitu uvedené teze. Otázku rozpočtových opatření v platové sféře bezesporu nelze nahlížet toliko optikou subjektivních zájmů určitých skupin zaměstnanců státu, nýbrž s přihlédnutím k tomu, že fungování veřejné správy, ústavních orgánů státu a přímo státního zastupitelství není samoúčelné. Prostřednictvím uvedených institucí totiž stát především plní své úkoly dané Ústavou, mezi něž patří realizace zásad demokratického právního státu a ochrana základních práv a svobod. Je-li zákonodárce (či v mezích své působnosti vláda) omezen v úvahách o platových restrikcích vůči některým představitelům státu, pak je to v první řadě ohled na faktické dopady, které platové restrikce v určitém segmentu veřejného sektoru vyvolají. Pokud by zjevným účinkem (nebo dokonce záměrem) platové restrikce, která dopadá na skupiny zaměstnanců státu, byl např. rozvrat v dané oblasti veřejné správy, či snížení procedurální ochrany základních práv a svobod, souhrnně řečeno selhání při realizaci elementárních ústavních povinností státu, jednalo by se nepochybně o akt ústavně nepřípustný.
7. 45. K tomu však Ústavní soud dále konstatuje, že při posouzení výše uvedené intenzity protiústavnosti (ochromení části některé z mocí) není otázka výdajů na platy zaměstnanců jediným určujícím aspektem. Do úvah Ústavního soudu by musely být přiměřeně zahrnuty celkové materiální podmínky, které jsou jednotlivým mocenským složkám poskytnuty. Z předložených stanovisek účastníků a vedlejších účastníků řízení však nijak neplyne, že by nyní posuzovaná platová restrikce představovala vůči státním zástupcům, resp. soustavě státního zastupitelství takový zásah, který znamenal faktické či dokonce záměrné ztěžování či maření úkolů, které státnímu zastupitelství Ústava a zákon č. 283/1993 Sb. ukládají.
8. 46. Je možno přisvědčit navrhovateli, že v případě státních zástupců nebyl naplněn požadavek, aby k případným platovým restrikcím došlo poté, co si zákonodárce opatřil relevantní stanovisko jejich reprezentantů, které by se mělo stát i součástí důvodové zprávy. K přijetí napadených ustanovení došlo naopak ze strany zákonodárce v zásadě jednostranným úkonem, bez audiendi alterae partis. Nutno přihlédnout i k tomu, že Unie státních zástupců České republiky je pouze dobrovolným stavovským nepolitickým sdružením státních zástupců České republiky, stejně tak v případě soudců Soudcovská unie České republiky. Tyto organizace, jak se zdá, nemají možnost zasáhnout do legislativního procesu, respektive relevantním způsobem v tomto procesu reprezentovat své připomínky (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 25). V nyní projednávané věci však, při absenci dalších aspektů shodných s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/10, se nejedná o důvod ke zrušení napadené úpravy.

Následující stránka