Nález Ústavního soudu ze dne 28. června 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 418/2009 Sb.

VII. a) K charakteru nezávislosti státních zástupců VII. a)

1. 27. V úvodu úvah Ústavního soudu je nutno odmítnout klíčový komparativní argument navrhovatele a zdůraznit, že státní zastupitelství nevykonává soudní moc, a tudíž jsou možnosti aplikace dřívějších závěrů Ústavního soudu značně omezené. Jestliže navrhovatel systematicky a podrobně odkazuje na předchozí závěry Ústavního soudu ve vztahu k otázce (ne)přípustnosti platových restrikcí na straně soudců, nedomnívá se Ústavní soud, že by některé obdobné rysy nezávislosti při výkonu funkce státního zástupce představovaly základ souměřitelného postavení se soudci.
2. 28. Na tomto místě není účelné široce shrnovat závěry dosavadní judikatury Ústavního soudu ve vztahu k platovým restrikcím na straně soudců [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. 9. 1999 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.)^*; nález sp. zn. Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 16/2000 ze dne 3. 7. 2000 (N 105/19 SbNU 23; 321/2000 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 9/05 ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. 3. 2010 (vyhlášen pod č. 104/2010 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (vyhlášen pod č. 269/2010 Sb.)]. Postačí např. připomenout závěr opakovaný v posledně uvedeném nálezu, založený na (protikladné) komparaci ústavního postavení soudců na jedné straně a představitelů moci zákonodárné a výkonné na straně druhé. Toliko a pouze ve vztahu k soudní moci byl Ústavním soudem shledán „rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry“ (bod 21). Klíčovou ústavní hodnotou, kterou Ústavní soud ve své judikatuře hájil, byla v Ústavě explicitně formulovaná soudcovská nezávislost jakožto hodnota, která zcela specificky kolidovala se zásahem do platových poměrů soudců. Důsledkem uvedeného je dílčí závěr, že dosavadní judikatura Ústavního soudu neobsahuje takový výklad ústavního pořádku, který by skupině státních zástupců poskytoval v platových otázkách postavení obdobné nezávislosti soudcovské.
3. 29. Jak vyplývá z obsahu návrhu, přiložené žaloby a vyjádření vedlejších účastníků, navrhovatel, stejně jako vedlejší účastníci, se přesto domnívají, že většinu těchto závěrů platných pro soudce lze do jisté míry také vztáhnout na postavení státních zástupců. Vedlejší účastníci k tomu konstatují, že „vzájemná vazba nepřípustné restrikce a nezávislosti platí v tomto případě bez ohledu na odlišný typ nezávislosti, protože její předpoklady - především nezávislost na politické moci - jsou shodné“ (bod 13 vyjádření). V postupu zákonodárce spočívajícím v (negativním) zásahu do platů státních zástupců tak spatřují nepřípustný zásah do své nezávislosti.
4. 30. Ústavní soud proto, vycházeje ze závěrů svého výše citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 i z dřívějších nálezů vztahujících se k problematice „soudcovských platů“, podrobněji uvádí k námitkám navrhovatele uvedeným v části VIII odst. 2 a 3 návrhu a k námitkám vedlejších účastníků uvedeným ve vyjádření k návrhu v části 1, týkajícím se nezávislosti státních zástupců, že postavení státních zástupců není co do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti srovnatelné s postavením soudců, jejichž nezávislost je garantována přímo čl. 81 a zejména čl. 82 odst. 1 Ústavy. Vztah mezi hmotným zabezpečením soudců a jejich nezávislostí pak přímo vyplývá z § 75 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích). Přesto Ústavní soud konstatuje k námitkám navrhovatele i vedlejších účastníků, kteří kladli ve svém návrhu na princip nezávislého výkonu funkce státního zástupce a obecně jeho postavení v justičním systému velký důraz, následující.
5. 31. Státní zastupitelství je v Ústavě systematicky zařazeno do hlavy třetí upravující moc výkonnou, a to do části, jež se týká vlády (čl. 80 Ústavy). Jakkoli navrhovatel i vedlejší účastníci polemizují s tímto systematickým zařazením státního zastupitelství pod moc výkonnou a dovozují, že z takového formálního podřazení moci výkonné neimplikuje jakýkoliv prvek závislosti na jiném orgánu veřejné moci, je faktem, že i konstrukce zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, a to i po novele provedené zákonem č. 14/2002 Sb., účinné od 1. 3. 2002, obsahuje řadu prvků nesvědčících pro soudcovský charakter jejich nezávislosti. Tomu odpovídá ostatně i zcela odlišná role státního zástupce v soudním řízení: Podle § 2 odst. 3 trestního řádu je státní zástupce povinen stíhat všechny trestné činy, o nichž se dozví, pokud zákon nebo vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, nestanoví jinak. Z Ústavy (čl. 80 odst. 1) tak státní zástupci disponují výlučnou (není-li zde konkurenčního institutu) žalobní pravomocí, případně další působností svěřenou zákonem [viz např. § 4 odst. 1 a 2, § 5 a 42 zákona č. 283/1993 Sb.; § 174-175 trestního řádu; § 62 a 62a zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů; § 9 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon)]. Tato oprávnění (resp. povinnosti) činí ze státního zastupitelství sice orgán (i v ústavní rovině) specifický oproti jiným státním orgánům (orgán sui generis), nikoliv však orgán soudní moci.
6. 32. Jakkoliv na straně státního zastupitelství lze shledat řadu zákonných záruk nezávislosti a nestrannosti, přetrvávají rovněž prvky od soudní moci odlišující. Srovnej například prvky nadřízenosti či instančního dohledu (§ 11a, § 12, § 12c, § 12d, § 12e zákona č. 283/1993 Sb.) či podrobnou úpravu správy státního zastupitelství Ministerstvem spravedlnosti (§ 13 a násl.; srov. dále i úpravu kreace v § 18 zákona č. 283/1993 Sb.). Ani trestněprávní ochrana soudcovské nezávislosti státním zástupcům nesvědčí (srov. skutkovou podstatu trestného činu zasahování do nezávislosti soudu vyjádřenou v ustanovení § 335 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník). Rovněž ani petiční právo není ve prospěch státních zástupců omezeno (srov. § 1 odst. 3 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním).
7. 33. Státní zástupci jsou - na rozdíl od soudců - zákonem a slibem osobně zavázáni primárně k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb.), což může vést k legitimní pochybnosti o jejich nestrannosti při posuzování střetu základních práv a svobod a veřejného zájmu. K odlišnému charakteru a zárukám soudcovské nezávislosti - v kontextu principu dělby moci - naopak srov. podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.) a judikaturu navazující, již zde netřeba dále rekapitulovat. Žádný z těchto prvků, resp. absence výslovných záruk (zejm. čl. 80 Ústavy v komparaci s čl. 82 Ústavy) nepředstavuje oporu pro závěr o judiciálním charakteru nezávislosti státního zastupitelství.
8. 34. Zákon o státním zastupitelství definuje ve svém § 1 odst. 1 státní zastupitelství jako soustavu úřadů státu, určených k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených zákonem do působnosti státního zastupitelství. Podmínky, za kterých je státní zástupce povinen vykonávat svou funkci, zakotvuje § 24 zákona o státním zastupitelství. Jedná se zejména o nároky na odbornost, nestrannost, morální bezúhonnost, neovlivnitelnost a nezaujatost při výkonu funkce státního zástupce. Ačkoliv tedy Ústava ani zákon č. 283/1993 Sb. blíže nekonkretizují charakter nezávislosti státního zástupce, Ústavní soud nezpochybňuje, že z hlediska subjektivního, tedy v nárocích na schopnost státního zástupce „být odolným vůči jakýmkoliv (politickým, mediálním, občanským) tlakům“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 23), lze dovodit obdobné rysy jako u subjektivně nezávislého soudce. Tato „vnitřní nezávislost“ však může být vykonávána pouze v omezeném rámci „nezávislosti vnější“, respektive administrativní. Administrativní nezávislost je dána v případě soudců „systémovými, politickými a institucionálními podmínkami vytvořenými pro výkon skutečně nezávislé soudní moci“, které však ve struktuře státního zastupitelství absentují. Ústavní soud se k této problematice vyjadřoval již ve svém nálezu ze dne 23. března 2004 sp. zn. I. ÚS 573/02 (N 41/32 SbNU 397), kde konstatoval, že považuje za důležité zdůraznit, „že uvedené hodnocení povahy rozhodování státních zástupců nutno chápat z hledisek přísně institucionálních, tedy jako konstatování objektivně existující potenciality, která z hlediska zákonodárcem zvoleného funkčního uspořádání institucionálně nebrání možným ingerencím exekutivy do rozhodování státních zástupců. Nijak se tím nezpochybňuje jak dosažená (a žádoucí) úroveň nezávislosti ústavně povolaných zástupců veřejné žaloby, tak konkrétní způsob výkonu funkce jednotlivých státních zástupců, jejich profesionální kvality a snaha rozhodovat nestranně a objektivně při dodržování ustanovení trestního řádu a ostatních předpisů. Nicméně právě potencialita možného účinného nátlaku brání považovat státního zástupce za orgán nezávislý, jak to má na mysli Úmluva.“. K charakteru a zárukám nezávislosti státního zástupce při setrvání na výše uvedeném viz blíže Lata, J. Nezávislý státní zástupce - zbožné přání nebo dosažitelná realita? In Bulletin advokacie, 3/2010, s. 66-73. Výše pojatá vnitřní nezávislost se pochopitelně neomezuje na soudce či státní zástupce, ale je dána i u dalších skupin státních zaměstnanců, příkladmo pracovníků Nejvyššího kontrolního úřadu apod.
9. 35. Uvedené hodnocení (ústavně specifického a od soudů odlišného) postavení státního zastupitelství není v judikatuře Ústavního soudu nikterak neobvyklým či dokonce překvapivým (jedná se o antitezi k závěrům navrhovatele o posilování role státního zástupce). V tomto lze odkázat na konkrétní důsledky uvedené doktríny projevující se v případech zrušení části zákona (trestního řádu), a to v oblasti rozhodovací činnosti státního zástupce. Příkladem budiž např. nález ze dne 30. 11. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 15/04 (N 180/35 SbNU 391; 45/2005 Sb.), kterým bylo zrušeno ustanovení § 146 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Stalo se tak kromě jiného proto, že osoba, které byla pořádková pokuta podle § 66 trestního řádu uložena v přípravném řízení policejním orgánem nebo státním zástupcem, měla k dispozici řádný opravný prostředek (stížnost). Stížnostním orgánem však v těchto případech nebyl soud, nýbrž státní zástupce, který vykonává nad přípravným řízením dozor (byla-li pokuta uložena policejním orgánem), případně nadřízený státní zástupce. Uvedené stížnostní orgány však v tomto případě nelze (nebylo možno) považovat za splňující kritéria nezávislého a nestranného tribunálu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“).
10. 36. Rovněž z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 60/36 SbNU 647; 239/2005 Sb.), v němž se posuzovaly záruky spravedlivého procesu v mechanismu přezkumu trvání vazby, plyne, že státní zástupce podle názoru Ústavního soudu není ani jinou úřední osobou zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy (k čemuž dále srovnej tam citovanou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva).
11. 37. Relativně aktuálním příkladem může být dále nález ze dne 8. 6. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 3/09 (vyhlášen pod č. 219/2010 Sb.), jímž bylo zrušeno ustanovení § 83a odst. 1 části věty první a věty druhé trestního řádu ve slovech: „, v přípravném řízení státní zástupce nebo policejní orgán. Policejní orgán k tomu potřebuje předchozí souhlas státního zástupce.“. Rovněž zde Ústavní soud uvedl, že o vydání příkazu k prohlídce jiných prostor a pozemků nemůže rozhodovat státní zástupce, nýbrž nezávislý a nestranný orgán. „Nelze totiž opomíjet skutečnost, že státní zástupci plní v kontradiktorním řízení funkce orgánu veřejné žaloby a jsou zákonem, jakož i slibem osobně zavázáni k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona o státním zastupitelství). V přípravném řízení, kde mají zcela dominantní postavení, jsou společně s policejním orgánem povinni organizovat svou činnost tak, aby účinně přispívali k včasnosti a důvodnosti trestního stíhání (§ 157 odst. 1 trestního řádu). To vše může vést k legitimním pochybám stran jejich nestrannosti (resp. jejího zdání) při posuzování střetu základních práv a svobod osob s veřejným zájmem na stíhání trestné činnosti.“. V uvedené věci Ústavní soud dále odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 11/04 ze dne 26. 4. 2005 (N 89/37 SbNU 207; 220/2005 Sb.), v němž byly vymezeny nároky na orgán, který materiálně vzato vykazuje takovou kvalitu, kterou lze ztotožnit se soudem. „Ústavní pořádek České republiky (čl. 81 a 82 Ústavy) stanoví, že soudnictví vykonávají pouze nezávislé a nestranné soudy, respektive nezávislí a nestranní soudci, kteří se řídí základními pravidly spravedlivého procesu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, hlava pátá Listiny). Tato ustanovení lze vykládat jako institucionální záruky materiálně chápaného výkonu soudní moci, a proto z hlediska práva na spravedlivý proces není nezbytné, aby ve všech případech byl soudem ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny výhradně orgán začleněný do soustavy obecných soudů, avšak musí jít o orgán nezávislý, jehož členové disponují nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Dále musí mít nepodmiňovaný přístup ke zkoumání všech relevantních aspektů věci (skutkových i právních), a musí respektovat základní zásady spravedlivého procesu (např. zásadu nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci či zásadu slyšeny musí být obě strany), přičemž vykonatelné rozhodnutí již nelze dalším mocenským aktem zvrátit (vymezení soudnictví v materiálním smyslu).“.
12. 38. Z prima facie nonjudiciálního charakteru postavení státního zástupce, resp. státního zastupitelství, jak je zřejmé, vyšel i uvedený nález sp. zn. Pl. ÚS 11/04, kterým byl zrušeno ustanovení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Nález kromě jiného konstatoval, že postavení nezávislého tribunálu ve formálním i materiálním smyslu nemělo ani Kolegium na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším státním zastupitelství (§ 7a zákona č. 283/1993 Sb., ve znění do 28. 2. 2006), a to i vzhledem k jeho institucionálnímu postavení: „Kolegium však za soud považovat nelze, a to ani v materiálním pojetí, neboť pochybnosti o nezávislosti vznikají strukturálně v objektivní rovině, čímž se však zároveň nijak nezpochybňuje ani nezávislost státních zástupců plnících úkoly veřejné žaloby, ani se tím nijak nezpochybňují profesní a lidské kvality stávajících či minulých členů Kolegia.“.