Nález Ústavního soudu ze dne 30. července 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/18 ve věci návrhu na zrušení § 11 zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
8. Usnesením č. 461 ze dne 18. 7. 2018 rozhodla vláda o vstupu do tohoto řízení, o čemž Ústavní soud vyrozuměla v zákonem předepsané lhůtě. Vláda pověřila ministra spravedlnosti vypracováním podrobného vyjádření k předmětnému návrhu, jakož i k jejímu zastupování v tomto řízení.
9. Vláda ve svém vyjádření ze dne 22. 8. 2018, podepsaném tehdejším ministrem spravedlnosti JUDr. Janem Kněžínkem, Ph.D., zpochybnila oprávnění navrhovatele podat návrh na zrušení napadeného ustanovení. Zdůraznila, že ve věci návrhu na zastavení exekuce, z níž vzešel návrh na zrušení napadeného ustanovení, již toto ustanovení bylo vyčerpáno rozhodnutím vyššího soudního úředníka, přičemž okresní soud bude o odvolání proti němu rozhodovat podle § 9 odst. 1 zákona o vyšších soudních úřednících. I jinak by však návrhové oprávnění navrhovatele mohlo být dáno jen ve vztahu k § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících, které se týká rozhodování o zastavení výkonu rozhodnutí. Ostatní pododstavce napadeného ustanovení ve věci nemohly být použity a jejich zrušení by představovalo nepřiměřeně extenzivní zásah do zákonného předpisu. Zrušení napadeného ustanovení jako celku by nebylo nezbytné ani v případě důvodnosti návrhu. Požadovaného výsledku, aby o zastavení exekuce nemohli rozhodovat vyšší soudní úředníci, by totiž bylo možné dosáhnout již zrušením části § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících, která podmiňuje vyloučení takovéhoto jejich rozhodování povahou exekučního titulu.
10. Pro případ, že by návrh nebyl odmítnut jako podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou, se vláda vyjádřila k otázce, zda napadené ustanovení obstojí z hlediska právních závěrů obsažených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/10. Podle jejího názoru již byly odstraněny nedostatky, které byly zákonu o vyšších soudních úřednících vytýkány v souvislosti s postavením vyšších soudních úředníků. Nelze přehlédnout, že po přijetí uvedeného nálezu došlo ke změně jak napadeného ustanovení, tak normativního okolí relevantního pro jeho systematický výklad. Dnes již napadené ustanovení dává záruku, že těžiště výkonu soudnictví neleží v činnosti vyšších soudních úředníků. Jakékoli jejich rozhodnutí je přezkoumatelné, neboť je proti němu vždy přípustný opravný prostředek, o němž rozhoduje soudce soudu prvního stupně. Při právně či skutkově složitých úkonech je navíc vyšší soudní úředník povinen věc předložit soudci, případně mu ji soudce může odejmout. Provedení některých úkonů, k nimž je oprávněn vyšší soudní úředník, si může soudce také vyhradit.
11.Zákon o vyšších soudních úřednících tak umožňuje rozlišit, kdy lze určitý úkon, rozhodnutí o zastavení exekuce nevyjímaje, považovat za rutinní úkon (například má-li se tak stát na návrh toho, kdo navrhl nařízení exekuce), a kdy jde naopak o úkon složitý (například zaniklo-li po vydání rozhodnutí právo jím přiznané nebo je-li exekuce nepřípustná). To odpovídá účelu zákona, jímž je ulehčit soudcům od úkonů prováděných soudem ve věcech, které nejsou právně ani skutkově složité, a současně umožnit značnou variabilitu organizace práce na soudech, což by mělo přispět k urychlení řízení. Vláda je přesvědčena, že činnost soudce se dnes již nemůže obejít bez součinnosti dalších osob. Podstatné je, aby provádění úkonů triviální povahy vyššími soudními úředníky nenarušovalo relevantní ústavní principy, což je zajištěno zejména tím, že činnost vyšších soudních úředníků je pod kontrolou soudce a proti jimi vydaným rozhodnutím je vždy přípustný opravný prostředek. Právě tato skutečnost je zárukou, že ve věci lze vždy dosáhnout přezkumu ze strany orgánu splňujícího požadavky vztahující se na soud podle čl. 6 odst. 1Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Současný rozsah pravomocí vyšších soudních úředníků nikterak neomezuje právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), respektive na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1Úmluvy.
12. Rozhodování nesoudcovského personálu není podle vlády ničím neobvyklým ani v zahraničí, což ukazují příklady z Německa a Rakouska, jejichž právní úpravy se staly vzorem naší právní úpravy postavení vyšších soudních úředníků. V Rakousku vyšší soudní úředníci (Diplomrechtspfleger) vydávají v občanskoprávních řízeních téměř 80 % všech soudních rozhodnutí. Mezi jejich agendu spadá občanskoprávní řízení, exekuce a insolvenční řízení, mimosoudní záležitosti či záležitosti týkající se katastru nemovitostí, rejstříku plavidel a obchodního rejstříku. V Německu zase vystupují vyšší soudní úředníci (Rechtspfleger) jako „druhý pilíř soudní moci“. Kromě jiného jsou pověřeni řadou úkonů v oblasti exekucí, nucené dražby, nucené správy či výkonu sankcí. Podobně jako naše právní úpravy jsou v obou uvedených zemích řešeny požadavky na vzdělání, praxi a osobní předpoklady vyšších soudních úředníků, které se liší od požadavků pro výkon funkce soudce. Tamní zákony vymezují typy řízení, na nichž se vyšší soudní úředníci podílí, kombinací pozitivního a negativního výčtu.
13. Dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu pracuje v případě napadeného ustanovení s restriktivním výkladem, nikoli s tezí o trvající neústavnosti právní úpravy. Řada usnesení Ústavního soudu použití napadeného ustanovení v podstatě aprobovala. Vláda dodává, že zrušení možnosti vyšších soudních úředníků podílet se na soudním rozhodování v současné podobě, by nutně muselo vést k personálnímu posílení soudů na pozicích soudců, což by s sebou neslo nemalé ekonomické následky. Podle interní statistiky Ministerstva spravedlnosti totiž k 1. 7. 2018 vykonávalo funkci vyššího soudního úředníka celkem 1 398 osob. Možnost, aby se na výkonu soudnictví podíleli i vyšší soudní úředníci, předpokládají také § 38aobčanského soudního řádu a § 3 odst. 2zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích). Zrušení napadeného ustanovení by mělo vliv i na rozsah oprávnění asistenta soudce, jež jsou vymezena obdobně v § 36a odst. 5zákona o soudech a soudcích, ve znění zákona č. 79/2006 Sb. Vláda navrhuje, aby Ústavní soud návrh na zrušení napadeného ustanovení odmítl, případně zamítl.
IV./c Sdělení Veřejné ochránkyně právIV./c
14. Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., dopisem ze dne 9. 7. 2018 sdělila Ústavnímu soudu, že nevyužívá svého práva vstoupit do tohoto řízení.
IV./d Replika navrhovateleIV./d
15. Na uvedená vyjádření reagoval navrhovatel replikou ze dne 17. 9. 2018, ve které odmítl takový ústavně konformní výklad oprávnění vyššího soudního úředníka k rozhodování o zastavení exekuce, který by vydání takovéhoto rozhodnutí umožňoval jen v některých případech, navíc neurčitě dovozených podle kritéria složitosti věci, byť je toto kritérium obsaženo v § 7 písm. a)zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů. V případě napadeného ustanovení jde o kompetenční věc, přesněji řečeno, o otázku obsazenosti soudu. Podle navrhovatele vyšší soudní úředník oprávnění rozhodovat o zastavení exekuce buď má, nebo nemá. Pakliže je dána pochybnost, je namístě přiklonit se k závěru, že toto oprávnění nemá. To ale současně znamená, že zákonné ustanovení, které mu je výslovně přiznává, je neústavní a musí být zrušeno, a nikoli pod rouškou „ústavně konformního výkladu“ ignorováno.
16. Navrhovatel se ztotožňuje s významem a přínosem nesoudcovského aparátu při výkonu soudnictví, jak jej vylíčila vláda ve svém vyjádření. Je přesvědčen, že lze připustit rozhodování vyšších soudních úředníků i v jiných než pouze procesních věcech. Faktem však zůstává, že přijatá úprava minimálně v určitém rozsahu nevyhovuje závěrům vyjádřeným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/10, a to pokud jde o vymezení, jaká rozhodnutí a v jakých řízeních mohou vyšší soudní úředníci vydávat. Otázku, ve kterých případech mohou vyšší soudní úředníci rozhodovat, může vyřešit jen Ústavní soud v řízení o návrhu na zrušení napadeného ustanovení. Nelze ji naopak řešit lokálně na různých úrovních soustavy soudů.
17. Za situace, kdy krajský soud odmítá použít § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících z důvodu jeho neústavnosti, by napadené ustanovení nemělo žádný smysl, jestliže by se Ústavní soud nemohl vyjádřit k otázce jeho ústavnosti. Navrhovatel odmítá, že by v tomto řízení neměl návrhové oprávnění. S ohledem na legislativní techniku vymezení oprávnění vyšších soudních úředníků (kombinace pozitivní generální klauzule doplněné negativním výčtem) musel navrhnout zrušení napadeného ustanovení jako celku. Zrušení pouze písmene g) by vedlo k rozšíření oprávnění vyšších soudních úředníků. Zrušení toliko jeho části, která podmiňuje vyloučení rozhodování vyšších soudních úředníků povahou exekučního titulu, by zase vylučovalo i jejich oprávnění pověřovat exekutora. K poukazu vlády na recentní rozhodovací praxi Ústavního soudu ve věcech rozhodnutých nesoudcovským aparátem soudů navrhovatel uvádí, že tato se netýkala a ani se v ní Ústavní soud nevyjadřoval k rozhodování vyšších soudních úředníků ve věci samé.
IV./e Ústní jednáníIV./e
18. Ve smyslu § 44zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo lze očekávat další objasnění věci.