Nález Ústavního soudu ze dne 30. července 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/18 ve věci návrhu na zrušení § 11 zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
20. Stěžejní otázka v souvislosti s posouzením procesních předpokladů návrhu se týká samotného návrhového oprávnění navrhovatele. Ustanovení § 64 odst. 3zákona o Ústavním soudu stanoví, že návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2Ústavy. Podle tohoto článku dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Uvedená podmínka návrhového oprávnění je splněna, jestliže jde o zákon nebo jeho ustanovení, jehož použití má být v dané věci bezprostřední či nevyhnutelné [usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353)] a jehož existence současně překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku [například nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26; nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 18].
21. Navrhovatel podal návrh na zrušení napadeného ustanovení v souvislosti s přezkumem rozhodnutí soudu vydaného vyšší soudní úřednicí, jímž byl zamítnut návrh povinné na zastavení exekuce, k jejímuž nařízení došlo na základě rozhodnutí soudu. Napadené ustanovení vymezuje oprávnění vyššího soudního úředníka provádět v občanském soudním řízení nebo v soudním řízení správním úkony soudu prvního stupně. Zároveň stanoví výčet úkonů, v jejichž případě se toto oprávnění neuplatní. Žádná z těchto výjimek ovšem nedopadá na úkon soudu prvního stupně spočívající v navrhovatelem přezkoumávaném rozhodnutí. Přestože tedy navrhovatel nebrojí proti oprávnění vyššího soudního úředníka provádět úkony soudu prvního stupně obecně, neústavnost napadeného ustanovení jako celku shledává v tom, že ačkoli jde o komplexní zákonnou úpravu uvedeného oprávnění, její součástí není výjimka z tohoto oprávnění vztahující se právě na rozhodování o návrhu na zastavení exekuce, k jejímuž nařízení došlo na základě rozhodnutí soudu.
22. Ústavní soud podotýká, že neústavnost zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení může vyplynout i z nedostatečné úpravy určitého právního institutu nebo jeho součásti (opomenutí zákonodárce), jestliže tato skutečnost znemožňuje, byť jen v některých případech, jejich ústavně konformní použití. Nemůže-li k odstranění takovéto neústavnosti dojít zrušením pouze částí právní úpravy předmětného právního institutu, pak závěr o neústavnosti dopadá na tuto úpravu jako celek. V tomto ohledu lze poukázat na řadu případů z rozhodovací praxe Ústavního soudu. Například důvod zrušení celé zákonné úpravy správního soudnictví podle někdejší části pátéobčanského soudního řádu spočíval, zjednodušeně řečeno, v tom, že tato úprava neobsahovala dostatečné záruky soudní ochrany jednotlivců proti rozhodnutím či jiným zásahům orgánů veřejné moci [nález ze dne 27. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)]. V jiných případech Ústavní soud zrušil vymezení účastníků kolaudačního řízení podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, neboť toto postavení nebylo přiznáno některým osobám, jejichž práva a povinnosti mohla být kolaudačním rozhodnutím dotčena [nález ze dne 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (N 42/17 SbNU 295; 95/2000 Sb.)], nebo ustanovení o úhradě hotových výdajů a odměně insolvenčního správce, která neřešila tuto úhradu v případech, kdy majetek podstaty nepostačoval k úhradě nákladů konkursu [nález ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)], nebo úpravu oprávnění rozhodovat o stížnostech proti usnesením v trestním řízení, která neumožňovala, aby bylo o takovéto stížnosti proti rozhodnutí o pořádkové pokutě rozhodováno soudem [nález ze dne 30. 11. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 15/04 (N 180/35 SbNU 391; 45/2005 Sb.)]. Pro všechny tyto případy platí, že i když jednotlivé části zrušené zákonné úpravy samy o sobě (mimo kontext dané právní úpravy) nemusely být neústavní, odstranění zjištěné neústavnosti nebylo možné provést bez pozitivního zásahu ze strany zákonodárce. Ústavní soud naopak neměl jinou možnost než uvedené zákonné úpravy zrušit. Ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a)Ústavy mu umožňuje rozhodnout jen o zrušení zákona, nikoli o jeho změně či doplnění [usnesení ze dne 29. 6. 1998 sp. zn. II. ÚS 272/98 (U 42/11 SbNU 323)].
23. Spočívá-li neústavnost zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, která brání v konkrétní věci dosáhnout ústavně konformního výsledku soudního řízení, v nedostatečné úpravě určitého právního institutu nebo jeho součásti, pak je obecný soud oprávněn podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení této úpravy jako celku. Na úrovni zákona je totiž tato úprava jako celek vyjádřením právní normy, jež působí vytýkaný neústavní následek. V této logice Ústavní soud přistoupil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/10 k přezkumu a zrušení celého § 11 zákona o vyšších soudních úřednících, ve znění účinném do 31. 12. 2013. I tehdy byla konstrukce tohoto ustanovení obdobná, přičemž neústavnost spočívající v chybějící výjimce z vymezení oprávnění vyšších soudních úředníků - tenkrát pro rozhodování o námitkách žalované proti směnečnému platebnímu rozkazu - nemohla být odstraněna zrušením toliko části tohoto ustanovení.
24. V nyní posuzované věci navrhovatel napadá § 11 zákona o vyšších soudních úřednících z důvodu, že toto ustanovení nevylučuje z úkonů soudu prvního stupně, k nimž je oprávněn vyšší soudní úředník, rozhodnutí soudu, jímž bylo rozhodnuto o návrhu povinné na zastavení exekuce k vymožení peněžitého plnění nařízené na základě rozhodnutí soudu. Zatímco vyhovující nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 31/10 byl odůvodněn absencí výjimky z oprávnění vyššího soudního úředníka, pod kterou by bylo možné podřadit určité rozhodnutí, napadené ustanovení v písmenu g) rozhodování o zastavení výkonu rozhodnutí k vymožení peněžitého plnění mezi výjimky řadí. Platí přitom, že tato výjimka se podle § 52 odst. 1exekučního řádu a § 38aobčanského soudního řádu použije i na rozhodování o zastavení exekuce. Pro použití uvedené výjimky ovšem musí být splněny další zákonem stanovené podmínky, a to, že exekučním titulem je exekutorský zápis nebo notářský zápis a zároveň návrh na zastavení nepodal oprávněný ani soudní exekutor, popřípadě bylo-li proti návrhu podáno odvolání. Tyto podmínky jsou v napadeném ustanovení výslovně vyjádřeny.
25. Posouzení ústavnosti napadeného ustanovení jako celku by mělo ve věci rozhodované navrhovatelem význam jen v případě, že by zákon nestanovil ve vztahu k oprávnění vyššího soudního úředníka činit úkony soudu prvního stupně výjimku, pod kterou by bylo možné podřadit rozhodování o zastavení exekuce. Takováto výjimka ale v napadeném ustanovení obsažena je. Důvod, pro který se v posuzované věci neuplatní vyloučení oprávnění vyššího soudního úředníka rozhodovat o zastavení exekuce, spočívá až v nesplnění jedné z podmínek této výjimky, která je vyjádřena slovy „je-li exekučním titulem exekutorský zápis nebo notářský zápis“. Má-li důvod neústavnosti napadeného ustanovení spočívat v tom, že tato podmínka nepřípustně zužuje předmětnou výjimku, pak lze jeho odstranění dosáhnout již zrušením uvedené části napadeného ustanovení.
26. Ústavní soud tak dospěl k závěru, že zákonným vyjádřením právní normy, která má být navrhovatelem použita a jejíž neústavnost je jím tvrzena, je pouze část § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících vyjádřená slovy „je-li exekučním titulem exekutorský zápis nebo notářský zápis“. Právě tato část napadeného ustanovení brání navrhovateli, aby ve věci rozhodl tak, že vyšší soudní úředník nebyl oprávněn rozhodnout o zastavení exekuce. Zrušení celého napadeného ustanovení proto není nezbytné. Ve zbylé části návrhu nebyla splněna podmínka použití zákona při řešení věci podle čl. 95 odst. 2Ústavy a § 64 odst. 3zákona o Ústavním soudu, v důsledku čehož navrhovatel nebyl oprávněn jej podat. Zbývá dodat, že v rozsahu, ve kterém byl návrh na zrušení napadeného ustanovení podán oprávněným navrhovatelem, nešlo o návrh nepřípustný ani nebyl dán důvod pro zastavení řízení o něm.
VI. Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených zákonných ustanoveníVI.
27. Podle § 68 odst. 2zákona o Ústavním soudu sestává posouzení souladu zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
28. Poté, co byl § 11 zákona o vyšších soudních úřednících, ve znění účinném do 31. 12. 2013, zrušen nálezem sp. zn. Pl. ÚS 31/10, přijal Parlament na základě svého oprávnění podle čl. 15 odst. 1Ústavyzákon č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Jeho součástí byla i novelizace zákona o vyšších soudních úřednících, včetně nového znění uvedeného ustanovení. Jak vyplývá z vyjádření komor Parlamentu a veřejně dostupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu, návrh tohoto zákona (Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2013, sněmovní tisk 932/0) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 5. 3. 2013. Ta jej schválila v třetím čtení dne 8. 8. 2013 na své 57. schůzi (usnesení č. 1748), kdy pro něj hlasovalo 68 ze 119 přítomných poslanců, 21 bylo proti a 30 se hlasování zdrželo. Senát projednal a schválil návrh zákona (Senát, 9. funkční období, 2012-2014, senátní tisk 175/0) dne 12. 9. 2013 na své 13. schůzi (usnesení č. 332). Pro schválení hlasovalo 42 z 56 přítomných senátorů, 2 byli proti a 12 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon nebyl podepsán předsedkyní Poslanecké sněmovny, neboť v době jeho přijetí byla Poslanecká sněmovna již rozpuštěna. Dne 17. 9. 2013 byl zákon doručen prezidentu republiky, který jej tentýž den podepsal, a podepsán byl i předsedou vlády. K vyhlášení zákona došlo ve Sbírce zákonů dne 27. 9. 2013 v částce 112 pod číslem 293/2013 Sb.Zákon byl tudíž přijat ústavně předepsaným způsobem a Ústavní soud mohl přistoupit k posouzení souladu obsahu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem.
VII. Shrnutí obsahu napadeného ustanovení v kontextu zákonného vymezení postavení a oprávnění vyššího soudního úředníkaVII.
29. Úvodem dalšího přezkumu je nutno shrnout relevantní zákonnou úpravu, která ve svém celku vymezuje obsah napadeného ustanovení. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud v tomto řízení posuzuje ústavnost § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících ve slovech „je-li exekučním titulem exekutorský zápis nebo notářský zápis“. Obsahem takto vymezené části napadeného ustanovení je zákonem stanovené oprávnění vyššího soudního úředníka rozhodovat o pověřování soudního exekutora a nařízení výkonu rozhodnutí nebo exekuce k vymožení peněžitého plnění, včetně zastavení výkonu rozhodnutí, v případech, kdy exekučním titulem není exekutorský zápis nebo notářský zápis. Uvedená část § 11 písm. g) zákona o vyšších soudních úřednících vyjímá tyto úkony z výčtu úkonů soudu, k nimž vyšší soudní úředník - navzdory obecnému oprávnění obsaženému v úvodní části napadeného ustanovení - není oprávněn.
30. Vyšší soudní úředník je osobou, které zákon stanoví oprávnění vykonávat některé úkony soudu, ať už jde o úkony při výkonu soudnictví, nebo při správě soudu. Zákon o vyšších soudních úřednících stanoví kvalifikační předpoklady pro výkon této funkce, jež je vykonávána v pracovním poměru k České republice, za kterou jedná konkrétní soud jako její organizační složka. Těmito předpoklady jsou státní občanství České republiky, bezúhonnost, úspěšné ukončení studia vyšších soudních úředníků nebo vyšších úředníků státního zastupitelství nebo ukončené vysokoškolské vzdělání absolvováním bakalářského nebo magisterského studijního programu v oblasti práva na vysoké škole (§ 2 odst. 1).
31. Pokud jde o výkon soudnictví, vyšší soudní úředník je oprávněn vykonávat stanovené úkony soudu v občanském soudním řízení a soudním řízení správním (§ 11), jakož i v trestním řízení (§ 12), nevyhradí-li si provedení uvedených úkonů předseda senátu (§ 13). Úkony vykonává vždy v rámci soudního oddělení, do kterého byl zařazen, na základě rozvrhu práce (§ 4 odst. 1). Rozvrh práce určuje, ve kterých věcech, typech řízení a při jaké činnosti soudu vyšší soudní úředník provádí jednotlivé úkony na základě pověření nebo bez pověření předsedou senátu a který předseda senátu je oprávněn pověření udělit (§ 4 odst. 2). Předseda senátu je oprávněn dát vyššímu soudnímu úředníkovi písemně pokyn, jak má být úkon proveden. Pověření k provedení jednotlivého úkonu a pokyn předsedy senátu jsou pro vyššího soudního úředníka závazné a předseda senátu dohlíží na to, aby byl úkon prováděn řádně (§ 5). Vyšší soudní úředník má současně povinnost předložit věc předsedovi senátu, jestliže jde o věc právně nebo skutkově složitou nebo je třeba provést úkon, k jehož provedení není oprávněn (§ 7). V případě věci právně nebo skutkově složité předseda senátu odejme věc vyššímu soudnímu úředníkovi a vyřídí ji ve vlastní působnosti (§ 8). Vyšší soudní úředník je vyloučen z provedení úkonů soudu také z obdobných důvodů, které zvláštní zákon stanoví pro vyloučení soudce (§ 6 odst. 1).
32. Proti rozhodnutí vydanému vyšším soudním úředníkem v občanském soudním řízení lze podat odvolání za stejných podmínek jako proti rozhodnutí předsedy senátu. Podaný opravný prostředek se však nejprve předloží předsedovi senátu, který o něm rozhodne, má-li za to, že se mu má zcela vyhovět. Rozhodnutí předsedy senátu se považuje za rozhodnutí soudu prvního stupně a lze je napadnout odvoláním (§ 9 odst. 1). Proti rozhodnutí vydanému vyšším soudním úředníkem v občanském soudním řízení nebo soudním řízení správním, proti němuž nelze podat odvolání, odpor nebo námitky podle občanského soudního řádu, může účastník řízení podat námitky do 15 dnů ode dne doručení jeho písemného vyhotovení. V námitkách nelze uplatnit nové skutečnosti nebo důkazy. O těchto námitkách rozhodne předseda senátu, který rozhodnutí vydané vyšším soudním úředníkem bez jednání potvrdí nebo změní. Proti rozhodnutí předsedy senátu o námitkách, o odmítnutí námitek nebo o zastavení námitkového řízení není odvolání přípustné. Doručené rozhodnutí vyššího soudního úředníka, proti kterému již není možné podat námitky, je v právní moci. Není-li v zákoně o vyšších soudních úřednících stanoveno jinak, použijí se na námitkové řízení ustanovení upravující odvolání podle občanského soudního řádu obdobně (§ 9 odst. 2).