Nález Ústavního soudu ze dne 30. dubna 2002 ve věci návrhu na zrušení § 46a zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Ústavní soud obdržel dne 14. 8. 2001 návrh skupiny 23 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 46a zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, s odůvodněním, že podle jejich názoru je předmětné ustanovení v rozporu s čl. 4 odst. 3 a čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Uvedený návrh je odůvodněn takto: Zákonem č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění zákona č. 36/1993 Sb., zákona č. 253/1994 Sb., zákona č. 301/1995 Sb. a zákona č. 39/2001 Sb., (dále jen „zákon o České televizi“) jsou stanoveny podmínky a také procedura volby Rady České televize, tedy orgánu, který je volen občany (správně ovšem Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky) za účelem kontroly činnosti České televize. Podle § 4 odst. 2 zákona o České televizi jsou kandidáti voleni z řad občanů na základě návrhů organizací a sdružení představujících kulturní, regionální, sociální, odborové, zaměstnavatelské, náboženské, vzdělávací, vědecké, ekologické a národnostní zájmy. Návrhy jsou doručovány Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“), která je také podle zákona o České televizi oprávněna volit a odvolávat jednotlivé členy Rady České televize. Možnost být zvolen za člena Rady České televize je zákonem dána všem, kteří splňují kritéria zákona o České televizi, tedy těm, kteří jsou způsobilí k právním úkonům, mají trvalý pobyt na území České republiky a jsou bezúhonní, tak, jak je určeno v § 4 odst. 3 zákona o České televizi. Částí třetí článkem IV bodem 2 zákona č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů, byl změněn (doplněn) také zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 47/2000 Sb., a to tak, že pro účely volby členů Rady České televize se zřizuje volební výbor. Volební výbor Poslanecké sněmovny je pak v souladu s § 46a zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny povinen vybrat z navržených kandidátů na členy Rady České televize trojnásobek počtu členů Rady České televize, to za předpokladu, je-li počet kandidátů navržených oprávněnými organizacemi a sdruženími a splňujících předpoklady podle zákona o České televizi vyšší, než je právě trojnásobek počtu členů Rady České televize, kteří mají být zvoleni. Skupina senátorů jako navrhovatel spatřuje v dosavadním znění napadeného § 46a zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny rozpor

1. a) s čl. 21 odst. 1 Listiny, který zní: „Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.“,
2. b) s čl. 21 odst. 4 Listiny, který zní: „Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.“,
3. c) s čl. 4 odst. 3 Listiny, který zní: „Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.“.

Nynější text zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ustanovením napadeného § 46a omezuje podle názoru navrhovatelů neospravedlnitelně nezadatelné právo občanů podílet se na správě veřejných věcí prostřednictvím svých zástupců, a to způsobem, který nemá oporu (zřejmě v ústavních zákonech či zákonech, protože navrhovatelé blíže tuto tezi neupřesnili). Tím, že byl ustaven volební výbor, kterému byla svěřena kompetence jinak svěřená zákonem o České televizi všem poslancům Poslanecké sněmovny, jsou z možnosti volit (a navíc svou volbou usilovat před svými voliči o opětovné zvolení) vyloučeni všichni poslanci-nečlenové volebního výboru, a tím tedy i ti občané, které poslanci-nečlenové volebního výboru reprezentují. Tím je omezeno právo těchto občanů podílet se na správě veřejných věcí (prostřednictvím volby členů Rady České televize na správě České televize v rozsahu stanoveném zákonem o České televizi). Současný text zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny takto ustanovením napadeného § 46a omezuje neospravedlnitelně nezadatelné právo občanů mít za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Neexistují žádná pravidla (kritéria) pro tuto činnost volebního výboru spočívající ve způsobu posuzování podaných návrhů (na kandidáty pro volby do Rady České televize) a vedoucí k výběru pouze takového počtu kandidátů „...splňujících předpoklady podle tohoto zákona...“ odpovídajícího trojnásobku počtu členů Rady České televize pro vlastní volbu členů Rady České televize Poslaneckou sněmovnou. Tím je zabráněno podstatné části kandidátů být volen tím sborem, který je k tomu zákonem určen, totiž celou Poslaneckou sněmovnou, tedy mít za rovných podmínek přístup k voleným funkcím. Poslanecká sněmovna se navíc k provedení napadeného ustanovení sice v souladu s § 46a odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny usnesla na podrobnostech postupu (usnesení č. 1616), ale nad rámec zákonného zmocnění svým usnesením č. 8 omezil volební výbor právo kandidátů předstoupit před (i jen) volební výbor Poslanecké sněmovny pouze na určitou část kandidátů z těch, kteří jinak splňují předpoklady pro možnost volby za člena Rady České televize. Současný text § 46a navíc v odstavci 2 v části „...a z navržených kandidátů splňujících předpoklady podle tohoto zákona vybere pro volbu Poslaneckou sněmovnou kandidáty v počtu odpovídajícím trojnásobku počtu členů Rady...“ je zmatečný, neboť není jednoznačné, který zákon je míněn formulací „...tohoto zákona...“, když zákon o České televizi není vůbec v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny citován a zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny nemohl mít zákonodárce v dané souvislosti na mysli. Napadené ustanovení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny je v rozporu s právem občana (tedy i kandidáta na člena Rady České televize) na to, aby zákonná omezení základních práv, tedy i práva mít přístup za rovných podmínek k voleným a jiným veřejným funkcím, platila stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Samo napadené ustanovení v dispozici se opírá o hypotézu „...kandidátů splňujících předpoklady...“, ale poté omezení stát se objektem volby se vztahuje jen na část kandidátů (na ty, které bez stanovení kritérií, tedy svévolně, určí volební výbor). Má-li se tedy už i možnost být „připuštěn“ k volbě za člena Rady České televize stát pouze předmětem politických stranických dohadů a licitací a třeba kompromisů, a to jen navíc stran parlamentních, bylo by příslušné ustanovení zákona o České televizi (§ 4 odst. 2) o tom, které subjekty předkládají návrhy kandidátů na členy Rady České televize (právě subjekty mimo politické strany, tedy zájmové a profesní organizace a sdružení občanů), ustanovením zavádějícím až zmatečným. Avšak i z pohledu této věcné argumentace je zavádějícím až zmatečným samo napadené ustanovení. Tento vývod ostatně podporuje i fakt, že zákonodárce stanovil okruh objektů volby normou hmotněprávní (zákon o České televizi) a způsob volby upravuje normou procesní.

Navrhovatelé proto žádali, aby Ústavní soud napadenou část zákona zrušil pro rozpor s čl. 4 odst. 3 a čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny.

II. II.

Ústavní soud si k posouzení návrhu vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu. Poslanecká sněmovna ve vyjádření uvedla, že zákon č. 39/2001 Sb. v části třetí čl. IV bodu 2 upravuje zřízení volebního výboru Poslanecké sněmovny a jeho činnost a stanoví, že podrobnosti postupu výboru upraví sama Poslanecká sněmovna svým usnesením. Tato úprava je zcela v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Přímo v Ústavě České republiky (dále jen „Ústava“) je upravena pravomoc obou komor Parlamentu zřizovat jako své orgány výbory a komise, přičemž Ústava neurčuje, které výbory mají být konkrétně zřizovány. Komory mohou zřídit své výbory svým usnesením nebo jejich zřízení může být určeno zákonem. Jedná se de facto o pravomoc komor autonomně zřizovat své orgány. V Poslanecké sněmovně jsou výbory ustavovány v souladu s § 115 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení s výjimkou výboru organizačního. Ze své činnosti jsou výbory odpovědny Poslanecké sněmovně. Nelze tedy souhlasit s názorem, že z možnosti volit členy Rady České televize jsou vyloučeni „všichni poslanci-nečlenové volebního výboru, a tím tedy i ti občané, které poslanci-nečlenové volebního výboru reprezentují“. Tento názor by zcela popíral princip voleb do zákonodárného sboru a zásadu poměrného zastoupení v Poslanecké sněmovně. Občané jsou samozřejmě zastoupeni svými poslanci, ale přímo ze zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vyplývá, jakým způsobem se poslanci zúčastňují práce Poslanecké sněmovny. Poslanec může být členem nejvýše dvou výborů s výjimkami uvedenými v § 33 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Proto není možné dovozovat závěr z výše uvedeného názoru o poslancích-nečlenech a občanech, které zastupují. Je třeba rovněž zdůraznit, že každý výbor předkládá své závěry Poslanecké sněmovně a pouze Poslanecké sněmovně přísluší konečné rozhodnutí ve věcech, které projednává, a to i ve věcech, které projednaly výbory jako orgány Poslanecké sněmovny. Zákon č. 39/2001 Sb. tedy neporušuje právo občanů podílet se na správě veřejných věcí volbou svých zástupců. Ustanovení § 46a odst. 2 upravuje pouze způsob postupu v případě vysokého počtu kandidátů. Zákon musí takovou úpravu obsahovat, neboť jinak by při velmi vysokém počtu kandidátů byla vlastní volba téměř znemožněna. Na výběru kandidátů se přitom podílejí všichni členové volebního výboru zastupující své voliče podle principu poměrného zastoupení. Napadené ustanovení § 46a proto žádným způsobem neomezuje základní práva a svobody podle čl. 21 odst. 4 a čl. 4 odst. 3 Listiny. V závěru svého vyjádření pak Poslanecká sněmovna vyjádřila názor, že napadené ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky a je plně v intencích právní úpravy dané relevantními ustanoveními Ústavy - především čl. 18 odst. 1 a čl. 31.

Senát ve vyjádření uvedl, že napadené ustanovení bylo do zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny doplněno při novelizaci provedené zákonem č. 39/2001 Sb. Návrh tohoto zákona byl předložen vládou počátkem ledna 2001, přičemž obsahoval změny tří zákonů, a to zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů. Na základě požadavku vlády byl - vzhledem k tehdejší situaci v České televizi - k projednání vládního návrhu zákona vyhlášen stav legislativní nouze a návrh zákona byl projednáván ve zkráceném jednání. V Poslanecké sněmovně vládní návrh doznal změn, které se projevily i ve změně názvu zákona, a byla doplněna novelizace i dalších tří zákonů včetně zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Poslaneckou sněmovnou přijatý návrh zákona byl doručen Senátu dne 15. 1. 2001, a protože šlo o návrh zákona projednaný v Poslanecké sněmovně ve zkráceném jednání, byl podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, projednán ve zkráceném jednání i Senátem. V Senátu byl návrh zákona jako senátní tisk č. 1/2001 projednán ve dvou výborech, a to ve výboru petičním a ve výboru ústavněprávním. Senát návrh zákona projednal na své 4. schůzi (III. volební období) dne 17. 1. 2001, a poté, co nebyl přijat návrh, aby se Senát návrhem zákona nezabýval, ani návrh na jeho schválení ve znění předloženém Poslaneckou sněmovnou, přijal pozměňovací návrhy podané na uvedené schůzi Senátu a usnesením č. 53 rozhodl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Z přítomných 66 senátorů hlasovalo pro tento návrh 39 a proti 14 členů Senátu. Při projednávání návrhu zákona v Senátu byla brána v úvahu situace, ve které byl návrh zákona projednáván, kdy bylo potřebné přijmout legislativní úpravu umožňující řešit tehdejší krizovou situaci v České televizi. V úvahu byla brána závažnost navrhované úpravy, která podle názoru mnoha senátorů vedle pozitivních změn obsahovala i některé poměrně závažné nedostatky, jejichž řešení by vyžadovalo delší dobu. Senát proto k návrhu zákona přijal pozměňovací návrhy, jejichž záměrem bylo přijmout pouze zákonnou úpravu umožňující řešit tehdejší aktuální krizovou situaci v České televizi, a uvedl, že nová úprava tzv. mediálních zákonů a nezbytných změn v souvisejících zákonech respektující také příslušné ústavní principy by měla být připravena v rámci běžného legislativního procesu. Toto řešení však nebylo Poslaneckou sněmovnou akceptováno.

V souvislosti s návrhem podaným skupinou senátorů lze poukázat na skutečnost, že v polovině června roku 2001 vláda předložila Poslanecké sněmovně k projednání návrh zákona, kterým se mění zákon č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, a zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. V tomto návrhu, který teprve bude projednáván v orgánech Poslanecké sněmovny, vláda navrhuje též změny § 46a zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, které odůvodňuje - mimo jiné - tím, že úprava postupu volebního výboru obsažená v § 46a odst. 2 „patrně není v souladu s čl. 21 odst. 4 Listiny“.

III. III.

Ústavní soud podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přezkoumal, zda zákon č. 39/2001 Sb. (zde část třetí - změna zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 47/2000 Sb., čl. IV bod 2) byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření Poslanecké sněmovny pak vyplynulo, že zákon č. 39/2001 Sb., jímž bylo do jednacího řádu Poslanecké sněmovny zahrnuto napadené ustanovení § 46a, byl přijat v Poslanecké sněmovně ve třetím čtení dne 13. 1. 2001 a v hlasování pod pořadovým číslem 16 bylo z přítomných 179 poslanců pro 120 a proti 50 poslanců. O návrhu vráceném Senátem bylo hlasováno dne 23. 1. 2001 a Poslanecká sněmovna schválila původní návrh zákona (ve znění ze dne 13. 1. 2001) v hlasování pod pořadovým číslem 123, z přítomných 194 poslanců bylo pro 133 a proti 52 poslanců. Zákon byl podepsán prezidentem republiky dne 23. 1. 2001 a vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 25. 1. 2001 v částce 14/2001 Sb. Nezbývá než uzavřít, že označený zákon byl přijat a vydán v mezích ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.