Nález Ústavního soudu ze dne 15. března 2016 sp. zn. Pl. ÚS 30/15 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 11a odst. 1 písm. b) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 41/2015 Sb.

Odůvodnění

I. Návrh na zrušení ustanovení zákona I.

1. 1. Návrhem ze dne 31. 10. 2015, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 2. 11. 2015, se skupina 38 senátorů Senátu Parlamentu České republiky podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, dále jen „Ústava“) domáhá, aby Ústavní soud zrušil ustanovení § 11a odst. 1 písm. b) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „ve vlastnictví státu“, a to prvním dnem šestého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
2. 2. Podle § 11 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 41/2015 Sb., (dále jen „zákon o ochraně zemědělského půdního fondu“) platí, že osoba, které svědčí oprávnění k záměru, pro který byl vydán souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, je povinna za odňatou zemědělskou půdu zaplatit odvod ve výši stanovené podle přílohy k tomuto zákonu.
3. 3. Navrhovatel je přesvědčen o rozporu napadeného ustanovení s principem rovnosti a zákazem diskriminace podle čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (vyhlášena pod č. 2/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb., dále jen „Listina“); představuje podle něj rovněž zásah do ochrany vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 Listiny, přičemž v případě pozemních komunikací jde o majetek ve smyslu odstavce 2 téhož článku, jehož vlastnictví je vyhrazeno zákonem. Navrhovatel zdůrazňuje, že neusiluje o obecné osvobození od placení odvodů pro veškeré stavby pozemních komunikací - konkrétně účelové komunikace pravidelně neslouží veřejnému, nýbrž soukromému zájmu; navrhuje proto odklad vykonatelnosti zrušujícího nálezu tak, aby měl zákonodárce prostor k přijetí úpravy souladné s ústavním pořádkem.
4. 4. Napadené ustanovení bylo do zákona začleněno novelou - zákonem č. 41/2015 Sb. s účinností od 1. 4. 2015. Jeho protiústavnost spatřuje navrhovatel v tom, že zakládá výjimku z povinnosti platit odvod za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu pro stavby pozemních komunikací, která se ovšem vztahuje výhradně na komunikace ve vlastnictví státu. Zachovává naopak povinnost platit odvody pro komunikace ve vlastnictví krajů a obcí, byť podléhají totožné úpravě, slouží stejnému účelu a z pohledu veřejného zájmu se těší témuž postavení.
5. 5. Navrhovatel nezpochybňuje ústavnost legislativního procesu - již v jeho rámci bylo nicméně poukazováno na deficity napadeného ustanovení. Vládní návrh zákona č. 41/2015 Sb. byl Senátem vrácen s pozměňovacím návrhem na sjednocení režimu krajských a obecních komunikací s komunikacemi státními, avšak Poslanecká sněmovna setrvala na původním znění.

II. Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení II.

1. 6. Veřejná ochránkyně práv podáním ze dne 12. 11. 2015 sděluje Ústavnímu soudu, že ve smyslu § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, nevstupuje do řízení.
2. 7. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 3. 12. 2015 sděluje, že rozhodnutí o ústavnosti předmětné části ustanovení ponechává na Ústavním soudu. Obsahově se zaměřuje na legislativní proces přijetí zákona č. 41/2015 Sb.; uvádí, že návrh novely byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 17. 12. 2014. Organizační výbor jej jako senátní tisk č. 17 (10. funkční období 2014-2016) přikázal k projednání výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí jako garančnímu výboru a dále výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Garanční výbor návrh zákona projednal na schůzi konané dne 8. 1. 2015 a přijal usnesení č. 13 (tisk č. 17/1), kterým doporučil vrátit jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, mj. na rozšíření výjimek podle § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu i na stavby pozemních komunikací ve vlastnictví krajů a obcí. Totožný postup navrhl i výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu na jednání konaném dne 13. 1. 2015 usnesením č. 37 (tisk č. 17/2).
3. 8. Senát na 5. schůzi v 10. funkčním období konané dne 14. 1. 2015 přijal v hlasování č. 32, při kterém se z 59 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo 52 pro a nikdo nebyl proti, usnesení č. 79, jímž návrh vrátil dolní komoře s pozměňovacími návrhy, mj. na úpravu napadeného ustanovení; Poslanecká sněmovna nicméně setrvala na původním znění. Následně byl zákon postoupen prezidentu republiky, který jej dne 24. 2. 2015 podepsal, poté byl vyhlášen ve Sbírce zákonů. Ohledně návrhu zákona byla na jednání výborů vedena poměrně rozsáhlá debata, při které bylo zmiňováno, že úprava navrhovaná Poslaneckou sněmovnou zakládá nerovný přístup k vlastníkům pozemních komunikací, neboť preferuje stát oproti jiným vlastníkům. Na jednání pléna Senátu k tomuto tématu vystoupil zejména senátor Radko Martínek jako garanční zpravodaj, který vyjádřil obavy, zda navržená úprava nebude znamenat ztížení či dokonce znemožnění realizace staveb pozemních komunikací ve vlastnictví krajů a obcí, zejména obchvatů sídelních útvarů.
4. 9. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 4. 12. 2015 uvádí, že zákon byl přijat ústavně předepsaným postupem; konstatuje, že je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti napadeného ustanovení. Obsahově se i Poslanecká sněmovna zaměřuje na průběh legislativního procesu. Vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán dne 8. 10. 2014 jako sněmovní tisk č. 339 (7. volební období od r. 2013). První čtení se uskutečnilo dne 21. 10. 2014, přičemž byl návrh přikázán k projednání celkem čtyřem výborům, konkrétně výboru pro životní prostředí, zemědělskému výboru, výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj a hospodářskému výboru. Zemědělský výbor projednal návrh ve dnech 30. 10. 2014 a 12. 11. 2014 a přijal k němu usnesení tisk č. 339/2, hospodářský výbor jej projednal dne 20. 11. 2014 a přijal k němu usnesení tisk č. 339/3, výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj projednal návrh dne 11. 11. 2014 (usnesení tisk č. 339/4) a výbor pro životní prostředí jej projednal dne 26. 11. 2014 a přijal k němu usnesení tisk č. 339/5.
5. 10. Poslanecká sněmovna dále uvádí, že druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 5. 12. 2014 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 339/6. Napadené ustanovení vychází z vládního návrhu zákona, přičemž k němu při jednání výborů ani v rámci rozpravy nebyly předloženy pozměňovací návrhy; zdůrazňuje, že vláda v důvodové zprávě konstatovala soulad navrhované úpravy s ústavním pořádkem. Třetí čtení proběhlo dne 12. 12. 2014, návrh byl Poslaneckou sněmovnou schválen ve znění přijatých pozměňovacích návrhů a následně byl postoupen Senátu. Usnesení, jímž byl návrh vrácen Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, bylo rozesláno poslancům dne 16. 1. 2015 jako sněmovní tisk č. 339/8. Sněmovna jej opětovně projednala na své 25. schůzi konané dne 10. 2. 2015 a vyjádřila souhlas s návrhem zákona v původním znění.
6. 11. Podáním ze dne 9. 12. 2015 sděluje vláda Ústavnímu soudu, že usnesením ze dne 7. 12. 2015 č. 1013 rozhodla, že vstupuje do řízení podle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Ve vyjádření k návrhu doručeném soudu dne 10. 12. 2015 vláda navrhuje zamítnutí návrhu. Nesdílí přesvědčení navrhovatele, že napadené ustanovení diskriminuje kraje a obce oproti státu; poukazuje na význam ochrany zemědělského půdního fondu, přičemž důvodem odnětí půdy z něj může být mj. veřejný zájem na rozvoji dopravní infrastruktury státu. Výjimky z odvodové povinnosti považuje za ústavně konformní - včetně napadené výjimky podle § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Je přesvědčena, že citované ustanovení obstojí i z pohledu principu rovnosti a zákazu diskriminace, neboť pro něj existují objektivní a rozumné důvody spočívající ve veřejném zájmu na urychlení výstavby strategických páteřních komunikací. Zrušení napadené části ustanovení by znamenalo osvobození všech pozemních komunikací od povinnosti platit odvod, včetně účelových komunikací i veřejně nepřístupných, např. odstavných a parkovacích ploch.

III. Dikce a obsah napadeného ustanovení III.

1. 12. Ustanovení § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu (pozn. red.: ve znění účinném do 27. 6. 2016) zní:

   㤠11a

   Odkaz 㤠11a

   (1) Odvody za trvale odňatou půdu se nestanoví, jde-li o odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu pro

   1. b) stavby pozemních komunikací ve vlastnictví státu³⁵), včetně jejich součástí a příslušenství,

   ³⁵) § 9 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 132/2000 Sb.“

1. 13. Navrhovatel se domáhá zrušení ustanovení ve slovech „ve vlastnictví státu“.
2. 14. Napadené ustanovení stanoví výjimku z povinnosti platit odvod za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu pro stavby pozemních komunikací, která se vztahuje výhradně na komunikace ve vlastnictví státu, tedy pojmově na dálnice a silnice I. třídy ve smyslu § 9 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 132/2000 Sb., (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Naproti tomu zakotvuje a contrario povinnost platit odvody pro stavby pozemních komunikací II. a III. třídy, které jsou podle věty druhé téhož ustanovení ve vlastnictví krajů, a stavby místních komunikací ve vlastnictví obcí.
3. 15. Vlastníkem účelových komunikací je podle § 9 odst. 1 věty třetí zákona o pozemních komunikacích právnická nebo fyzická osoba. Navrhovatel zdůrazňuje, že ohledně účelových komunikací se nedomáhá vynětí z povinnosti platit odvod, ba naopak je přesvědčen, že ohledně nich by měla být povinnost platit odvod zachována; na tento aspekt věci poukazuje i vláda.

IV. Aktivní legitimace navrhovatele a podmínky řízení IV.

1. 16. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy oprávněna podat skupina nejméně 17 senátorů. Podmínka aktivní procesní legitimace byla splněna, neboť návrh podala skupina 38 senátorů, přičemž k němu ve smyslu § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu byla připojena podpisová listina, na které jednotlivě každý ze senátorů potvrdil, že se k návrhu připojuje.
2. 17. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, není nepřípustný ve smyslu § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a nejsou dány ani důvody pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona.

V. Legislativní proces přijetí napadeného ustanovení V.

1. 18. Ústavní soud předně v intencích § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přezkoumal, zda byl § 11 odst. 1 písm. b), resp. zákon č. 41/2015 Sb. jako novela, kterou došlo k jeho zařazení do zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Dospěl k závěru, že v tomto směru nelze napadenému ustanovení nic vytknout, přičemž navrhovatel, další účastníci řízení ani vedlejší účastník řízení žádné deficity legislativního procesu neuvádějí; navrhovatel naopak výslovně uvádí, že nezpochybňuje ústavnost legislativního procesu. Ústavní soud pro stručnost poukazuje na průběh legislativního procesu, jak byl popsán ve výše rekapitulovaných vyjádřeních Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky.

VI. Meritorní přezkum návrhu VI.

1. 19. Ústavní soud dospěl ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu k závěru, že nejsou dány důvody ke zrušení napadeného ustanovení zákona; rozhodl o návrhu bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování a v intencích § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, nelze od jednání očekávat další objasnění věci.