Nález Ústavního soudu ze dne 20. května 2008 ve věci návrhu na zrušení některých částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, některých ustanovení zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., některých ustanovení zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění zákona č. 261/ /2007 Sb., a některých ustanovení zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.
V/a Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republikyV/a
54. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 30. 11. 2007, podepsaném předsedou Miloslavem Vlčkem, rekapituluje námitky navrhovatelů a vyslovuje s nimi nesouhlas.
55. Navrhovatelé prý nesprávně argumentují nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (týkajícím se tzv. „přílepků“) a zvolili jeho chybný rozšiřující výklad, přičemž právní závěry vyjádřené Ústavním soudem vztáhli nejen na způsob předkládání a přijímání pozměňovacích návrhů v Parlamentu, nýbrž i na způsob zpracování samotného návrhu zákona. Navrhovatelé prý využili toho, že odůvodnění citovaného nálezu Ústavního soudu „je natolik argumentačně bohaté, že se nabízejí zásadně rozdílné interpretace toho, co chtěl Ústavní soud tímto nálezem vyjádřit“. Ve vyjádření se zastává názor, že citovaný nález Ústavního soudu je nutno vykládat restriktivně v tom smyslu, že se týká „především problematiky pozměňování podaného návrhu zákona v průběhu zákonodárného procesu, tj. v komorách Parlamentu“.
56. Vyjádření polemizuje též s některými dalšími závěry vyslovenými v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ohledně požadavku předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, na něž poukazují navrhovatelé. Pokud by prý Ústavní soud důsledně vycházel z jím vyslovených názorů, „... tak by musel zrušovat zákony tak dlouho, dokud by se právní řád České republiky nestal přístupným i bez pomoci právního informačního systému, což by bylo v současné legislativní situaci nejen nerealistické, nýbrž by to představovalo závažné překročení kompetencí Ústavního soudu. ... Pokud by v širokém smyslu chápaná nepředvídatelnost, rozpornost a nepřehlednost zákona měla být důvodem pro zrušení zákona Ústavním soudem (jakožto porušení pomyslného abstraktního »práva na dobré zákony«), znamenalo by to, že bychom dovozovali kompetenci Ústavního soudu zrušit jakýkoliv zákon, aniž by se musel při hledání důvodů pro zrušení zákona omezovat na znění konkrétních ustanovení Ústavy. Ústavní soud by tak současně formuloval legislativní politiku státu. Tvorba politiky však přísluší reprezentaci, kterou si lid v demokratických volbách zvolil a která je také lidu ze své činnosti odpovědná.“. Ústavní soud prý nemůže být „garantem kvality právních přepisů“ posuzované podle kritérií předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, protože se to prý „... příčí ústavnímu vymezení postavení tohoto soudu“.
57. Ve vyjádření se vyslovuje nesouhlas s tvrzením navrhovatelů, že vládní návrh zákona a zákon sám je obsahově nekonzistentní. Předmět návrhu zákona byl prý určen „... jednotícím záměrem vlády, kterým podle důvodové zprávy byla optimalizace příjmů státního rozpočtu, jejímž prostřednictvím měl být současně podpořen hospodářský růst a ochrana životního prostředí“. Z rámce vymezeného předmětem návrhu zákona prý nevybočily ani předložené pozměňovací návrhy přijaté ve třetím čtení.
58. Vyjádření obsahuje nesouhlasné stanovisko také k návrhu na zrušení jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo novelizovaných zákonů pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy. Předmětu tohoto řízení se týká polemika s námitkami týkajícími se regulačních poplatků a stanovení úhrad zdravotní péče prostřednictvím Seznamu výkonů s bodovými hodnotami. Podle vyjádření – pokud jde o regulační poplatky – „již z názvu těchto poplatků je zřejmé, že se nejedná o poplatky za zdravotní péči, ale o poplatky tzv. regulační, jejichž smyslem je regulovat a omezit zneužívání a neúčelné čerpání lékařské péče. Tím ve svém důsledku směřují ke zkvalitnění této péče. Nadále tedy zůstává lékařská péče bezplatná ze podmínek, které stanoví zvláštní zákon“. Nová právní úprava způsobu stanovení úhrad zdravotní péče prostřednictvím Seznamu výkonů s bodovými hodnotami v souladu s právem Evropské unie předpokládá podřazení stanovování úhrad léčivých přípravků pod režim individuálního rozhodování formou správního řízení. Podle vyjádření „s obdobnou individualizací rozhodování zákon nyní počítá logicky i v oblasti cenové regulace při rozhodování o výši maximální ceny léčivých přípravků regulovaných formou maximálních cen. Rozhodnutí správního orgánu takto bude v plném rozsahu přezkoumatelné. Režim stanovování maximálních cen se opírá o předvídatelná a ověřitelná kritéria uvedená v zákoně“.
59. Závěrem je vyjádřeno souhrnné stanovisko, že Poslanecká sněmovna jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem.
V/b Vyjádření Senátu Parlamentu České republikyV/b
60. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou Přemyslem Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007 popsal zejména proceduru posouzení zákona č. 261/2007 Sb. Senátem.
61. Uvedl, že návrh zákona schválený Poslaneckou sněmovnou byl po jeho postoupení Senátu přikázán k projednání třem výborům - výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (který vystupoval jako garanční výbor), výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a výboru pro zdravotnictví a sociální politiku. Všechny tři výbory doporučily návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát jednal o návrhu zákona na své 8. schůzi dne 19. 9. 2007. Ve vyjádření se uvádí, že v plénu Senátu neproběhla „klasická“ rozprava ve smyslu jednacího řádu Senátu. Před hlasováním o návrhu, aby se Senát návrhem zákona nezabýval, však využili svého práva na tzv. přednostní udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu) někteří funkcionáři Senátu a předsedové klubů.
62. Předseda Senátu ve vyjádření uvádí, že na schůzi Senátu, stejně jako předtím v senátních výborech, zazněly názory, že návrh zákona představuje rozsáhlou, nepřehlednou a v našem právním řádu ojedinělou právní normu. Kritizován byl postup, jímž byly při projednávání v Poslanecké sněmovně doplněny do vládního návrhu zákona některé nové části, vznášeny byly i některé další námitky.
63. Senát prý tím, že svým usnesením č. 192 ze dne 19. 9. 2007 většinově schválil návrh vyjadřující vůli návrhem zákona se nezabývat, jednal v přesvědčení, že tato norma je v souladu s Ústavou a s Listinou. Ačkoliv zákon prý ... „na první pohled může připomínat soubor spolu nesouvisejících samostatných dílčích právních úprav shrnutých jen do jednoho komplexního zákona“, přesto ... „obsahuje nosnou jednotící ideu ... stabilizace veřejných rozpočtů“. Analogický postup prý není v českém legislativním procesu novinkou, stejně bylo postupováno též např. při zřizování krajů (zákon č. 132/2000 Sb.) nebo při ukončování činnosti okresních úřadů (zákon č. 320/2002 Sb.). Prizmatem jednotící ideje návrhu zákona Senát akceptoval i komplex pozměňovacích návrhů (poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana) přijatých Poslaneckou sněmovnou.
64. Vyjádření ve vztahu k novele zákona o veřejném zdravotním pojištění a nové právní úpravě regulace cen a úhrad léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely akcentuje zájem na urychleném zakotvení nové právní úpravy i s ohledem na skutečnost, že dosavadní úprava byla nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 36/05 (viz výše) zrušena k datu 31. prosince 2007. Ve věci regulačních poplatků »Senát většinově akcentoval myšlenku, že regulační poplatky „nemají veřejnoprávní charakter“, a význam jejich předpokládaného regulačního i finančního efektu pro stabilizaci sektoru zdravotnictví.«.
65. Senát nechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého zákona a rozhodl.
V/c Vyjádření Ministerstva zdravotnictví včetně jeho doplňkuV/c
66. Dne 27. prosince 2007 obdržel Ústavní soud (aniž by o ně žádal) vyjádření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. prosince 2007, podepsané ministrem zdravotnictví Tomášem Julínkem. Ministerstvo zdravotnictví v něm sděluje, že jako ústřední orgán státní správy pro zdravotní péči, povinný respektovat veřejný zájem, předkládá své stanovisko k návrhu skupiny poslanců a senátorů jako amicus curiae.
67. Ministerstvo zdravotnictví ve svém stanovisku vyjadřuje názor, že legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl v souladu s ústavními předpisy. Námitky vznášené navrhovateli proti části čtyřicátézákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění), které spočívají v tom, že obsah nové úpravy obsažené v hlavě čtyřicáté nesouvisí se základním předmětem, případně účelem zákona, kterým má být „stabilizace veřejných rozpočtů“, označuje Ministerstvo zdravotnictví za liché. Ministerstvo naopak tvrdí, že nová regulace stanovování úhrad a cen léčivých přípravků má shodný předmět úpravy jako celý zákon, který prý má jasnou „jednotící ideu“, tj. „optimalizaci příjmů státního rozpočtu“. Ministerstvo zdravotnictví dále tvrdí, že neobstojí ani námitky vznášené proti proceduře předložení a přijetí pozměňovacích návrhů poslance Tluchoře (týkajících se stanovování úhrad a cen léčivých přípravků), protože i tyto pozměňovací návrhy prý souvisely s předmětem úpravy celého zákona.
68. Ve stanovisku Ministerstva zdravotnictví je vysloven ostrý nesouhlas s předloženým návrhem. Ministerstvo zastává názor, že navrhovatelé se pokoušejí prostřednictvím svého návrhu realizovat vlastní politický program, pro nějž nenalezli dostatečnou podporu v Parlamentu. Ve vztahu k té části návrhu, jež navrhuje zrušení regulačních poplatků za poskytovanou zdravotní péči, Ministerstvo zdravotnictví předně vychází z názoru, že moderní právní věda již nevnímá prostor veřejnoprávní a soukromoprávní jako přísné a jednoznačné oddělení, existuje řada právních vztahů s kombinací soukromoprávních a veřejnoprávních prvků. V systému veřejného zdravotního pojištění a péče poskytované na jeho základě lze rozlišit čtyři základní právní vztahy. Právní vztah mezi plátcem odvodů na zdravotní pojištění a zdravotní pojišťovnou jako výběrčím odvodů na veřejné zdravotní pojištění je dle Ministerstva zdravotnictví bez pochyb vztahem veřejnoprávní povahy. Pokud jde o vztah pojištěnce a zdravotní pojišťovny, zastává Ministerstvo zdravotnictví právní názor, že se jedná o vztah soukromoprávní s výraznými veřejnoprávními prvky. Ministerstvo zdravotnictví poukazuje na to, že právní vztah zdravotní pojišťovny s poskytovatelem zdravotní péče byl již Ústavním soudem uznán jako vztah jednoznačně soukromoprávní povahy, byť s vyšší mírou právní regulace, což je v obchodním právu obvyklé. Právní vztah pacienta s poskytovatelem zdravotní péče je podle názoru Ministerstva zdravotnictví prima facie vztahem soukromoprávním, jakkoliv je do něj promítán veřejný zájem prostřednictvím nezanedbatelné regulace právními předpisy ... Celkově lze s mírnou simplifikací konstatovat, že prostředky veřejného zdravotního pojištění jsou prostředky veřejného charakteru až do okamžiku tzv. přerozdělení, a proto se na nakládání s nimi také vztahují veřejnoprávní předpisy (např. správní řád). Od okamžiku přerozdělení, kdy zdravotní pojišťovna dostane na svůj účet nikoli částku odvedenou pojištěncem, nýbrž skutečné pojistné na pojištěnce (příděl), jehož výše je určena dle přerozdělovacího klíče založeného na věku a pohlaví, jde již o prostředky charakteru soukromoprávního. Regulační poplatky mají aspekt soukromoprávní, nelze však zpochybnit ani aspekt veřejnoprávní, tj. zejména účel jejich zavedení (optimalizace nakládání s prostředky veřejného zdravotního pojištění) i některé související instituty, např. pokuta za nevybírání regulačních poplatků. Jedná se o nástroj, jehož primárním účelem je optimalizace alokace prostředků v rámci systému. Podle vyjádření Ministerstva zdravotnictví je zavedení regulačních poplatků prvním malým krokem komplexní reformy zdravotnictví, která má za cíl nikoli popřít právo občanů dle čl. 31Listiny, nýbrž zajistit jeho lepší realizaci a naplňování v dlouhodobém časovém horizontu. V současné době se sedm věcných záměrů zákonů, které tvoří základní pilíře zmiňované reformy, nachází v legislativním stadiu připomínkového řízení.
69. Soubor změn ve zdravotnictví realizovaných zákonem o stabilizaci veřejných financí je natolik komplexní a provázaný s dalšími změnami (např. daňového systému), že nelze zrušit jedinou jeho část, aniž by vláda dostala příležitost přijmout změny jiným způsobem dle požadavků Ústavního soudu. Jedná se o změny natolik rozsáhlé, že již mnozí aktéři ve zdravotnictví (zejména jednotliví poskytovatelé zdravotních služeb) přijali kroky k implementaci konkrétních ustanovení (např. technická zařízení pro výběr regulačních poplatků). Neodpovídalo by principu dobré správy (jak je uznáván Ústavním soudem i právní vědou - srov. Principy dobré správy, sborník příspěvků z konference, MU Brno 2006), pokud by byli za takové kroky fakticky sankcionováni jejich dodatečnou obsoletností. Ministerstvo zdravotnictví upozorňuje dále na konkrétní úskalí, jež by »potenciální zrušení regulačních poplatků s okamžitou účinností přineslo. Zavedení regulačních poplatků, jak je provedeno částí čtyřicátou zákona č. 261/2007 Sb., „nejen, že dostupnost potřebné zdravotní péče nijak neomezuje (výše poplatků je fakticky marginální v rámci spotřebního koše rodiny s průměrnými, ale i výrazně podprůměrnými příjmy), ba naopak, odstraněním některých neefektivních výdajů v rámci léčebného procesu dojde k optimalizaci alokace limitovaných finančních prostředků pocházejících z veřejného zdravotního pojištění, což nevyhnutelně povede ke zlepšení, nikoliv snížení dostupnosti zdravotní péče“. Významným aspektem přispívajícím k ústavní konformitě institutu regulačních poplatků s čl. 31Listiny je rovněž zavedení limitu na regulační poplatky ve výši 5 000 Kč ročně. Vzhledem ke skutečnosti, že se do něj budou započítávat i doplatky na léčivé přípravky, bude mít zavedení tohoto limitu pro nezanedbatelnou skupinu chronicky nemocných pacientů, kteří dnes platí doplatky v součtu často vyšší než 10 000 Kč ročně, výrazně pozitivní důsledky ve smyslu zvýšení dostupnosti a snížení finanční náročnosti nezbytné zdravotní péče. Věcný rozsah zdravotního pojištění se novou úpravou de facto rozšiřuje o některé regulační poplatky a doplatky na léky zaplacené ve větším objemu než 5 000 Kč za rok. Existence limitu tak v českém prostředí posiluje doposud nedostatečně akcentovanou solidaritu zdravých s nemocnými.«. Ministerstvo zdravotnictví dále argumentuje ve prospěch názoru, že bezplatnost zdravotní péče je jen jedním z atributů dostupnosti, a poukazuje na to, že Evropský zákoník sociálního zabezpečení (č. 90/2001 Sb. m. s.) a další mezinárodní úmluvy zjevně za prioritu stanovují zajištění materiální dostupnosti pro občany bez rozdílu sociálního statutu, nikoliv formální bezplatnost. Evidenční funkce regulačních poplatků a zejména limitu má podpořit zajištění dostupnosti zdravotní péče pro všechny občany České republiky. Ministerstvo zdravotnictví dále rekapituluje a hodnotí dosavadní vývoj způsobu stanovení úhrad zdravotní péče prostřednictvím Seznamu výkonů s bodovými hodnotami. Poukázalo na nutnost úpravy stanovování úhrad léčivých přípravků z veřejného zdravotního pojištění počínaje 1. ledna 2008, neboť dosavadní právní úprava byla k 31. prosinci 2007 zrušena nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 36/05. Ministerstvo zdravotnictví uzavírá, že nová právní úprava je v plném souladu s požadavkem „transparenční směrnice“ Rady č. 89/105/EHS i Ústavního soudu na stanovování úhrad a cen léčivých přípravků na základě jasně stanovených kritérií, způsobem transparentním a predikovatelným, včetně možnosti soudního přezkumu celého řízení.
70. Dne 19. února 2008 bylo Ústavnímu soudu doručeno vyjádření a stanovisko Ministerstva zdravotnictví k návrhu na zrušení zákona - doplnění. V tomto doplnění Ministerstvo zdravotnictví rekapituluje historický vývoj před zavedením poplatků a připomíná, že „od r. 1990 v podstatě všechny politické reprezentace se pokoušely vytvořit způsob k zavádění poplatků“. Počínaje kroky, které činili ministři Pavel Klener, Martin Bojar, Petr Lom, Luděk Rubáš, Jan Stráský, Josef Kubinyi, Marie Součková, Milada Emmerová a David Rath. Dle Ministerstva zdravotnictví „předchozí ministr zdravotnictví David Rath před nástupem do funkce ministra jako prezident Lékařské komory navrhoval zavádění poplatků pacientů, a to ve stejné nebo vyšší míře, než jsou upraveny nyní - 20 % ceny ambulantního výkonu, 50 Kč za pohotovost, 200 Kč za návštěvu lékaře v bytě atd.“.
71. Ministerstvo zdravotnictví dále přináší geografickou komparaci včetně tabulky regulačních poplatků v Evropě, resp. Rakousku, Irsku, Francii, Německu, Švýcarsku, Norsku, Švédsku, Velké Británii, Portugalsku, Slovensku (dříve a dnes), Maďarsku, Chorvatsku, Bulharsku, Lotyšsku a Estonsku. Z tabulky se podává, že poplatek je nulový ve Španělsku, Itálii (kromě hospitalizace a návštěvy specialisty), Polsku, Litvě a Rumunsku.
72. Ministerstvo zdravotnictví dále provádí „srovnání s celým systémem práva ve zdravotnictví“, připomíná judikaturu Ústavního soudu, zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (viz výše), Pl. ÚS 23/98 (Sbírka rozhodnutí, svazek 14, usn. č. 33) a Pl. ÚS 14/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 82, vyhlášen pod č. 207/2003 Sb.) a předkládá svůj výklad právních předpisů a judikatury Ústavního soudu ve vztahu k čl. 31Listiny. Ministerstvo konečně rozebírá napadenou právní úpravu danou § 16a a 16bzákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s akcentem na smysl úpravy, vede „úvahy de lege lata a úvahy de lege ferenda“ a uzavírá, že „zásadní změny v systému možno provádět postupně jednak při respektování Ústavou zaručených práv, jednak i za dob hojnosti. Pokud by zásahy byly realizovány v době krize, k níž by nepochybně vedlo setrvání na současné úpravě, pak by tyto zásahy vyvolávaly nestabilitu. Současnou úpravou ani v úvahu přicházející úpravou žádná nestabilita vyvolávána není. Postupuje se od nervozity v systému a prostředí přes jeho stabilitu k určitému vývoji. Na základě koncepčních studií se při respektování úvah de lege ferenda snaží reforma optimalizovat systém zdravotnictví v mezích možného. Vstupní branou k této optimalizaci je zavedení poplatků.“.