Nález Ústavního soudu ze dne 19. prosince 2017 sp. zn. Pl. ÚS 8/16 ve věci návrhu na zrušení § 12 odst. 4 a 5 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákona č. 124/2008 Sb.
43. Jelikož podmínky přístupu k výkonu funkce myslivecké stráže podle navrhovatele porušují čl. 21 odst. 4Listiny, zabýval se Ústavní soud otázkou, zda lze mysliveckou stráž považovat za „jinou veřejnou funkci“ ve smyslu citovaného ustanovení Listiny.
44. Dle judikatury obecných soudů je myslivecká stráž veřejnou funkcí ve smyslu čl. 21 odst. 4Listiny (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 226/2014-29 ze dne 11. 12. 2014). V odborné literatuře se naopak objevil názor, že myslivecká stráž pod ochranu čl. 21 odst. 4Listiny nespadá (viz Šimíček, V. In: Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2012, s. 510). Ústavní soud se po zvážení všech souvislostí přiklání spíše k širšímu výkladu uvedeného článku Listiny.
45. Citovaný čl. 21Listiny garantuje právo občanů podílet se na správě věcí veřejných. Mohou tak činit přímo (prostřednictvím institutů přímé demokracie), svobodnou volbou svých zástupců, případně ucházením se o volenou či jinou veřejnou funkci. V právech garantovaných čl. 21Listiny jsou promítnuty základní principy České republiky jako demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1Ústavy), v souladu s nimiž je zdrojem veškeré státní moci lid, který ji vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní (čl. 2 odst. 1Ústavy), resp. ve stanovených případech přímo (čl. 2 odst. 2Ústavy). Respekt a úcta k právům garantovaným čl. 21Listiny jsou tedy nezbytnou podmínkou charakteristiky České republiky jako právního státu založeného na systému zastupitelské demokracie. Prostřednictvím dalších politických práv (čl. 17 a násl. Listiny) jsou pak demokracie a politický pluralismus (čl. 5Ústavy) posilovány a stvrzovány. Právě prostředí právního státu a (zastupitelské) demokracie pak vytváří podmínky, v nichž jsou i ostatní lidská práva a svobody dodržovány, prosazovány a chovány v úctě. Obdobně jako právo na práci tedy práva zaručená v čl. 21Listiny představují hodnotu samu o sobě, ale i prostředek k prosazování a užívání práv dalších. Zatímco právo na práci usiluje o posílení subjektivního vnímání a užitku zaručených práv a svobod z pohledu jednotlivce, právo podílet se na správě věcí veřejných představuje předpoklad, že ostatní práva státem vůbec garantována budou.
46. Správou věcí veřejných ve smyslu čl. 21Listiny se rozumí veřejná činnost týkající se věcí obecného zájmu prováděná v rámci výkonu veřejné moci. Veřejnou funkcí ve smyslu čl. 21 odst. 4Listiny je pak taková funkce, jejímž výkonem se občané na správě věcí veřejných bezprostředně podílejí. Jinými slovy, čl. 21 odst. 4Listiny zaručuje právo na přístup k funkcím, skrze které se občané přímo podílejí na přípravě či vydávání normativních nebo individuálních rozhodnutí anebo provádění dalších úkonů různého charakteru činěných v rámci výkonu veřejné moci, a to prostřednictvím kompetencí, kterými daná veřejná funkce disponuje. Osoby vykonávající veřejnou funkci jsou do ní zásadně ustanovovány volbou či jmenováním (srov. Šimíček, V. In: Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2012, s. 510). V judikatuře Ústavního soudu se za veřejnou funkci považoval např. zástupce pojistitelů ve Správní radě Ústřední pojišťovny Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky [nález sp. zn. IV. ÚS 255/99 ze dne 3. 8. 1999 (N 108/15 SbNU 71)], členství v Radě Ústavu pro studium totalitních režimů [nález sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.)], pozice soudce [nález sp. zn. I. ÚS 2420/11 ze dne 16. 11. 2011 (N 197/63 SbNU 291)] či obecního zastupitele [nález sp. zn. III. ÚS 361/05 ze dne 24. 11. 2005 (N 213/39 SbNU 267)].
47. Mysliveckou stráží je státem ustanovená fyzická osoba, jež je zákonem nadána relativně rozsáhlými pravomocemi a jejímž posláním je ochrana myslivosti v intencích výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/03. Prostřednictvím funkce myslivecké stráže jakožto specifického orgánu veřejné správy [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 50/2000 ze dne 9. 5. 2001 (N 72/22 SbNU 125; 242/2001 Sb.)] a úřední osoby ve smyslu § 127trestního zákoníku stát plní svůj ústavně zakotvený úkol (čl. 7Ústavy) dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Myslivecká stráž se tedy bezprostředně podílí na správě věcí veřejných a je veřejnou funkcí ve smyslu čl. 21 odst. 4Listiny.
48. Ačkoli vnitrostátní právo může poskytovat vyšší standard ochrany než mezinárodní smlouvy o lidských právech, Ústavní soud přesto alespoň ve stručnosti dodává, že myslivecká stráž nepochybně je i výkonem veřejné služby (anglicky „public services“; španělsky „funciones públicas“, francouzsky „fonctions publiques“) ve smyslu čl. 25 písm. c)Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. K již řečenému stran pojmu „veřejná funkce“ Ústavní soud poznamenává, že i když se Výbor OSN pro lidská práva ve svém Obecném komentáři č. 25 pojmem „veřejná služba“ nezabýval, z jeho praxe ve smyslu prvního opčního protokolu k Mezinárodnímu paktu o občanských a politických právech by plynul velmi široký výklad uvedeného pojmu, pod něhož podle výboru spadají např. i (ministrem školství jmenovaní) učitelé středních škol (William Eduardo Delgado Páez proti Kolumbii, č. 195/1985 ze dne 12. 7. 1990), učitelé na vysokých školách (Adimayo M. Aduayom, Sofianou T. Diasso a Yawo S. Dobou proti Togu, č. 422/1990, 423/1990 a 424/1990 ze dne 12. 8. 1996) či soudci (Soratha Bandaranayake proti Srí Lance, č. 1376/2005 ze dne 24. 7. 2008).
50. Jak již bylo řečeno, dle čl. 21 odst. 4Listiny má každý občan za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Zatímco u ostatních politických práv uvedených v oddílu druhém hlavy druhéListina výslovně umožňuje jejich omezení zákonem (za uvedených podmínek), případně jejich výkon sama váže na splnění určitých předpokladů (čl. 18 odst. 2 a 3, čl. 23Listiny), právo garantované čl. 21 odst. 4Listiny takto omezeno není. Z jeho znění je nicméně zřejmé jednak to, že negarantuje uchazeči právo na výkon určité funkce, nýbrž pouze možnost se o ni ucházet (jinými slovy, není povinností státu každému občanovi nějakou veřejnou funkci zajistit), a dále, že předpokládá existenci určitých podmínek, které uchazeči o veřejnou funkci musí splnit. Stanovení (rovných a přiměřených) podmínek pro výkon určité funkce tak bez dalšího nepředstavuje zásah do čl. 21 odst. 4Listiny, ale v podstatě jeho provedení.
51. Jestliže Listina tyto podmínky výslovně předpokládá a přitom na ně klade jediný požadavek, a sice požadavek rovnosti, je nutno dovodit, že je především na zákonodárci (případně ústavodárci), aby dle vlastní úvahy (avšak při respektu k požadavku rovnosti) zvolil vhodná a přiměřená kritéria, která musí uchazeči o různé veřejné funkce splnit. V tomto směru Ústavní soud již dříve konstatoval, že řešení otázky vhodnosti stanovených kritérií pro výkon určité funkce je v zásadě dáno na vůli zákonodárce (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008).
52. Každá podmínka z povahy věci rozlišuje - mezi těmi, kdo ji splňují a o funkci se mohou ucházet, a těmi, kdo ji nesplňují a jimž je přístup k funkci z tohoto důvodu odepřen. Nerovnými podmínkami ve smyslu čl. 21 odst. 4Listiny je oproti tomu nutno chápat v prvé řadě ty, které by nedopadaly stejně na všechny srovnatelné subjekty, aniž by toto rozlišování bylo přiměřené legitimnímu cíli, jejž by sledovalo. O nerovné podmínky by tak šlo např. tehdy, jestliže by ženy ucházející se o jistou funkci musely být bezúhonné, zatímco muži nikoli.
53. Na tomto místě je nutno uvést, že z práva na rovné podmínky přístupu k veřejné funkci nelze dovozovat ústavněprávní požadavek totožnosti podmínek pro výkon různých veřejných funkcí. Jistá koherence ve stanovování podmínek je bezpochyby žádoucí a může svědčit o existenci či neexistenci jejich legitimního cíle, resp. přiměřenosti jeho naplnění (viz dále), avšak skutečnost, že na určitou funkci jsou kladeny vyšší nároky než na jinou (byť třeba i velmi podobnou), sama o sobě v rozporu s čl. 21 odst. 4Listiny být nemůže. Jak Ústavní soud shrnul ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/07, „Ústavnímu soudu ... nepřísluší vést zákonodárce k tomu, aby unifikoval předpoklady pro výkon různých sobě blízkých funkcí např. tím, že by sjednotil věkovou hranici pro soudce a advokáta - člena kárného senátu či požadavek vzdělání pro soudce a zástupce veřejného ochránce práv“.
54. Je tomu tak mimo jiné proto, že stanovení podmínek pro výkon veřejných funkcí je do značné míry otázkou politickou, přičemž různé veřejné funkce nejenže kladou na své vykonavatele různé nároky (z důvodu odlišné náplně činnosti, významu apod.), ale mohou se také lišit v tom, nakolik v otázce podmínek pro jejich výkon panuje za aktuálního složení zákonodárného sboru politická shoda. Není přitom na Ústavním soudu, aby např. za situace, kdy se vládě podaří v Parlamentu prosadit zmírnění požadavků na výkon určité veřejné funkce, avšak již se jí to z jakéhokoli důvodu nepodaří u funkce obdobné, zákonodárce nahradil a s odkazem na požadavek rovnosti jednu ze zákonných úprav zrušil. Ostatně zrušit by Ústavní soud mohl samozřejmě jen úpravu přísnější, ač by se třeba v daném případě jevila jako vhodnější. Z těchto důvodů se uchazeči o odlišné veřejné funkce nenacházejí ve srovnatelném postavení (ve smyslu požadavku rovnosti dle čl. 1 a čl. 3 odst. 1Listiny).
55. Kromě již uvedeného v bodě 54 tohoto nálezu budou v rozporu s čl. 21 odst. 4Listiny i takové podmínky, které sice platí pro všechny stejně (musí je splnit každý, kdo se o funkci uchází), ale které nesledují legitimní cíl, případně ty, v jejichž důsledku by docházelo k zjevně nepřiměřenému omezování přístupu k veřejným funkcím.
56. Tento postup odpovídá i výkladu čl. 25Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Ten v ustanovení písm. c) vyžaduje „rovné podmínky“ pro vstup do veřejných služeb a dále stanoví, že práva a možnosti dle předmětného článku má každý občan „bez jakýchkoli rozdílů uvedených v čl. 2 a bez neodůvodněných omezení“. V souladu s tím i Obecný komentář č. 25 Výboru OSN pro lidská práva konstatuje, že požadavky pro jmenování (ustanovení), povýšení či odvolání musí být objektivní a rozumné.
57. Ačkoli čl. 21 odst. 4Listiny hovoří o volených i nevolených veřejných funkcích, aniž by mezi nimi činil rozdíl, je (i s ohledem na další odstavce čl. 21) dle Ústavního soudu zřejmé, že u volených funkcí je namístě přísnější posuzování legitimního cíle, než je tomu u funkcí nevolených. Tak tomu je již proto, že omezení přístupu k voleným funkcím ve svém důsledku nepřímo omezuje demokratický proces (voliči nemohou volit osobu, kterou by si přáli). S tím pak souvisí i to, že zatímco u nevolených funkcí lze určité skutečnosti zohlednit právě jen stanovením zákonných kritérií pro přístup k nim, u funkcí volených mohou voliči sami zhodnotit, jaký význam té které skutečnosti přikládají. Apriorní vyloučení určité skupiny kandidátů tak v některých případech může ztrácet opodstatnění.
58. Pokud jde o podmínku bezúhonnosti ve smyslu § 12 zákona o myslivosti, není pochyb, že se uplatňuje rovně vůči všem potenciálním uchazečům. Dle názoru Ústavního soudu přitom sleduje legitimní cíl, vůči kterému není zjevně nepřiměřená.
60. Předně je v ní možno spatřovat snahu zákonodárce (či ústavodárce) zajistit co nejkvalitnější výkon veřejných funkcí, kterými je významným způsobem - ať už přímo, nebo nepřímo - ovlivňován život každého jednotlivce, neboť jsou jimi spravovány věci obecného zájmu a vykonávána veřejná moc. Může jít např. o správu státního rozpočtu (ministr financí), ovlivňování politických otázek (členové Parlamentu či zastupitelstva obce) či rozhodování o konkrétních právech a povinnostech jednotlivců (uložení pokuty veřejnou stráží, rozhodování o vině a trestu soudy atd.). Ačkoli přitom dodržování zákonů je nezbytné při jakékoli činnosti, při výkonu veřejné moci je vázanost zákonem jedním z klíčových projevů právního státu (čl. 2 odst. 3Ústavy, čl. 2 odst. 2Listiny).
61. Podmínka bezúhonnosti je v tomto směru založena právě na úvaze, že u bezúhonného člověka je vyšší pravděpodobnost, že svou funkci bude vykonávat nejen dobře (bude dosahovat odpovídajících výsledků), ale i v souladu se zákonem. Tuto úvahu Ústavní soud považuje za logickou, přičemž i navrhovatel připouští, že „osoba, která nebyla nikdy odsouzena za úmyslný trestný čin nebo za přestupek na úseku myslivosti, resp. jí nebyla podle zákona o myslivosti nikdy uložena pokuta, je s to dostát požadavku určité morální nezávadnosti s vyšší mírou pravděpodobnosti než ten, kdo takto odsouzen či postižen byl“.
62. To samozřejmě neznamená, že ten, kdo spáchal trestný čin, spáchá v budoucnu další, či snad že každý bezúhonný člověk je slovy navrhovatele méně „morálně závadný“ než ten, kdo podmínku bezúhonnosti nesplňuje. Dosavadní bezúhonnost jistě není stoprocentním testem, takový test však náš ústavní pořádek nevyžaduje a dá se říci, že ani neexistuje. Ostatně podobně je tomu i u věkové hranice. Její funkcí bývá zajištění „životní zkušenosti“ potřebné pro výkon určité funkce, přesto není zdaleka vyloučeno, že někteří mladší lidé za svůj dosavadní život stihnou získat více zkušeností než jiní ve vyšším věku. Může-li zákonodárce požadovat určitou míru jistoty, že osoba vykonávající veřejnou funkci bude jednat v souladu se zákonem, pak je primárně na něm, aby stanovil kritéria, která mají k dosažení tohoto stupně jistoty sloužit. Tato kritéria nemohou být zcela libovolná, mají-li nicméně s cílem, kterého jimi má být dosaženo, přímou souvislost a určitou logickou spojitost, jako je tomu i v případě nyní posuzované podmínky, není zásadně možno tvrdit, že by nesledovala legitimní cíl.
63. Druhá funkce podmínky bezúhonnosti souvisí s požadavkem důvěry občanů ve veřejnou moc. Bezúhonnost osoby podílející se na správě věcí veřejných totiž může v určitém rozsahu zvyšovat její morální kredit v očích veřejnosti. Ona přidaná hodnota tedy v tomto smyslu není v kvalitněji odvedené činnosti, nýbrž v potenciálně lepším obrazu, jenž výkon veřejné moci osobou, která se nikdy nedopustila žádného trestného činu, může vytvářet.